必須千方百計提高財政效率的論文

必須千方百計提高財政效率的論文 必須千方百計提高財政效率的論文 通過提高兩個比重轉(zhuǎn)向改進效率振興財政是一次關(guān)鍵性的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移，這對改善我國經(jīng)濟和社會發(fā)展質(zhì)量，完成 “ 九五 ” 計劃，實現(xiàn)跨世紀發(fā)展目標意義重大。本篇報告認為，財政效率是指在預算約束下，以最低財務和社會成本實現(xiàn)政府目標最優(yōu)化的收支狀況。當財政收支以最小的代價完成了既定的目標時也就實現(xiàn)了政府理財效率的提高，財政效率是我國國民經(jīng)濟的生命線。本報告分析了財政收支的現(xiàn)狀和癥結(jié)所在，提高財政效率是理財觀念、收支能量、能力、作用和管理水平綜合作用的結(jié)果，據(jù)此系統(tǒng)地提出了五點建議：轉(zhuǎn)變理財觀念；優(yōu)化政府目標，根據(jù)職能確定收支規(guī)模 ；改善收支結(jié)構(gòu)配置，健全理財能力；突出支持重點，強化政策導向作用分工；降低收支成本，提高管理水平。 一、財政收支效率是國民經(jīng)濟的生命線 我國是一個政府長期總攬國民經(jīng)濟、財政收支占主導地位的國家，盡管改革開放以來財政收支占 gdp 的比例經(jīng)歷了一個下降過程，但政府收入（包括預算外）仍然不低于 gdp 的 1 4，財政直接監(jiān)管著 57106 4億元的經(jīng)營性國有資產(chǎn)和 12043 1 億元非經(jīng)營性國有資產(chǎn)，并以斟酌使用的收支政策間接影響著國民經(jīng)濟的運行，財政效績的高低極大地影響著經(jīng)濟增長速度和社會發(fā)展的質(zhì)量。在改革初期，中央就 及時提出必須千方百計提高經(jīng)濟 效益，以求盡快發(fā)展一國綜合國力，實現(xiàn)共同富裕的目標。實現(xiàn)這個目標來自兩個方向的努力：資源配置和收入分配的更加市場化和政府理財效率的提高。社會主義的優(yōu)越性就在于能夠?qū)崿F(xiàn)比資本主義更高的效率和公平，由于改革過程的特性和我國經(jīng)濟的社會主義性質(zhì)，決定了財政收支在整個國民經(jīng)濟中的特殊地位，理財?shù)男薁顩r如何直接關(guān)系到能否堅持社會主義優(yōu)越性的根本大計。 問題的緊迫性是， 21世紀是各國綜合國力進入全球效率競爭的時代，但我國國民經(jīng)濟運行的全要素生產(chǎn)率在 133 個國家和地區(qū)仍然處于排名第 91 的落 后地位。下表可以反映各國相對效率的狀況，在兩個統(tǒng)計期，樣本國家 gdp 增長與投資增長的差額相對縮小。 gdp gdp 減縮指數(shù) 國內(nèi)投資總額 1980 90 1990 95 1980 90 1990 95 1980 90 1990 95 印度 5.8 4.6 8.0 10.1 6.5 5.3 中國 10.2 12.8 5.8 l2. 4 11. 0 15.5 韓國 9.4 7.2 5.9 6.2 11.9 7.2 加拿大 3.4 1.8 1.4 ！ .5 5.2 2.3 新加波 2.！ 1.9 3.7 3.5 2.5 3.6 美國 3.0 2.6 4.1 2.4 3.4 4.1 瑞士 2.2 0.1 3.7 2.3 4.9 0.0 澳大利亞 3.4 3.5 7.3 1.3 2.7 5.8 日本 4.0 1.0 1.7 0.9 5.3 -0.8 我國的 gdp 增長與必需的投資支持遠遠高于樣本國家，并出現(xiàn)擴大的趨勢。發(fā)達國家的高收入在于全要素生產(chǎn)率水平比較高，以一個低水平的投入就可以換來較高質(zhì)量的產(chǎn)出，我國經(jīng)濟和社會的發(fā)展是長期依靠高昂的成本支持的，忘記了這一點等于迷失了改革的方向。問題所在已經(jīng)很清楚 ，沒有低成本的財政收支發(fā)揮引導和示范作用，沒有合理的政府收支結(jié)構(gòu)，沒有強有力的政策配合，就沒有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，就不會擺脫增長低效率的狀況，也就不會實現(xiàn)共同富裕。即使完成了跨世紀的發(fā)展目標，總量過高的成本使可持續(xù)發(fā)展更加困難。 財政效率是指在預算約束下，以最低社會和財務成本實現(xiàn)政府目標最優(yōu)化的收支狀況。按照國際慣例，政府的經(jīng)濟職能有三個作用，即效率、平等和穩(wěn)定。有關(guān)效率的政府行為試圖矯正壟斷造成的市場失靈。政府促進平等的方案使用諸如收入再分配等工具來反映社會對承受能力較差人群體的關(guān)心。穩(wěn)定化政策試圖削平經(jīng)濟 周期的高峰和低谷，減少失業(yè)和通貨膨脹，并且促進經(jīng)濟增長。按照這樣的觀點，政府的經(jīng)濟職能可以具體化為若干主要目標：實現(xiàn)穩(wěn)定增長、優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、提高就業(yè)水平及就業(yè)質(zhì)量、體現(xiàn)分配公正、維護可持續(xù)發(fā)展因素、最大限度地克服外部性。履行這些職能一般通過政府的財政行為實現(xiàn)的，此必然發(fā)生收支的成本問題。財政收支的成本包括支出、歲入的直接成本和因此發(fā)生的連帶損失帶來的成本。政府理財效績可以通過絕對效率和相對效率加以描述。絕對效率是指在預算約束下，通過改變現(xiàn)行的收支狀況已經(jīng)不能使成本繼續(xù)降低，同時也不能使任何收支承受單位或者個 人的處境按照公認的標準變得比現(xiàn)在更好時，就可以說當前的財政收支效績處于最優(yōu)狀態(tài)，也就實現(xiàn)了絕對效率；當存在國際間不同國家收支效率水平可以比較時，從資源配置和收入分配的不良狀況向更為有利方向改進的過程可以稱為相對效率，即通過一種收支政策的運用，在使一部分收支承受單位或者個人情況變好時，而沒有使另一部分人的境況惡化，這種情況屬于理財效績的改進。 絕對效率或者相對效率具體地體現(xiàn)為財政收支的經(jīng)濟、社會價值和財務價值兩個方面。經(jīng)濟和社會價值是指收支活動究竟在多大程度上完成了政府的主要目標，當財政活動實現(xiàn)了它的經(jīng)濟和社 會價值時，就應當說是有效率的，反之則是低效率或者無效率的，但財政目標必須加以界定和量化，一個含義模糊的目標會使財政收支的業(yè)績無法衡量。此外，必須考慮實現(xiàn)目標的代價，無論在何種程度上社會目標都必須是通過低成本實現(xiàn)的，這就 是財務價值。效率作為資源配置的范疇是一個比效益更深化的約束條件，效益一般指支出的收入狀況，當?shù)攘恐С鰩砹溯^高的收入或者較少支出創(chuàng)造了更多收入時效益存在。效率不僅包括資源配置的效績，也包括收入的效績，即國民收入的再分配是否實現(xiàn)了成本最低，社會公正目標最大。帶來正收入的支出可以說產(chǎn)生了效益，并 不意味著有效率。如果通過一種政策的運用，使當代人的福利改進以犧牲下一代人的環(huán)境為代價，或者使社會一部分人的福利改進通過降低其他人群體生存和發(fā)展水平實現(xiàn)的，這樣的效益既沒有實現(xiàn)代內(nèi)補償也沒有實現(xiàn)代際補償?shù)墓?，也就是低效率或者無效率。通過追求絕對效率和相對效率以求改善一國生存和發(fā)展狀況的根本原因，就是稀缺存在，人與自然、人與人發(fā)生的物質(zhì)交換活動必須以盡可能少的支出換取最大的收入，而人類全部活動的大部都可以歸結(jié)為這樣周而復始、不斷改進、趨于完善的過程。另外，在國際競爭性體制之間，存在著不同的財政收支效率狀況，那 些以低成本實現(xiàn)了財政目標最大化的樣板國家，也為高成本低目標實現(xiàn)程度國家提供了不斷改進的動力。廣義的財政效率包括政府的全部收支活動，財政效率狀況來自收入目標既定時成本最小化的努力和成本既定時目標最大化的努力程度。 二、我國財政效率的狀況亟待改進 （）支出效績不高。在資本項目的業(yè)績方面，我國投資總量膨脹，宏觀調(diào)控乏力，投資結(jié)構(gòu)不盡合理，重復盲目建設居多，投資體制不順，客觀地影響了財政性投資的質(zhì)量。據(jù)一份研究證明： “ 八五 ” 時期投產(chǎn)的 81 個國家項目的效績不高：由于工程概算對不可預見成本缺乏預見能力，概算超支幅度 太大，立項時的總概算為 917 58 億元，實際投入 1442 7 億元，超額 57 2，其中 75 個項目超概算，占93，可見決策質(zhì)量之低；工期延長項目占 63，實際竣工期超過計劃期占 57，平均每個項目的延長期多達 16.7 個月，最長的延期5 年；預算內(nèi)投資僅占 11，多渠道籌資的融資成本不低，財政約束力嚴重不足；項目未達到設計生產(chǎn)能力的占 37，除 11 個在 1995年竣工投產(chǎn)的收入情況還不便統(tǒng)計外， 70 個項目處于虧損局面的 28個，占 40；項目的平均資產(chǎn)負債率 75，負債率 80以上的項目35 個， 100的 10 個。平 均利稅率偏低，據(jù)對 62 個項目的統(tǒng)計，平均投資利稅率為 8%，其中投資利稅率為負數(shù)的 16 個，占 26。雖然這些項目提供了就業(yè)機會，創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟和社會價值，但項目的財務成本太高。 其次，經(jīng)常性支出出現(xiàn)了大量的空耗現(xiàn)象。有效的經(jīng)常支出是實現(xiàn)了外部性為零，就是說沒有人能在財政帳面獲得終身有保障的 “ 免費午餐 ” 。 但 1978 年一 1994 年間，我國行政人員猛增到 1007 萬人，行政支出共增長了 15.02 倍，而同期總支出、基本建設、文教和國防費用僅增長了 4.67 倍、 2.39 倍、 9.22 倍和 2.28 倍，行政支出比所列 4項 平均值高出 10.39倍。 80年代以來，行政部門雇員增長了 111，而同期人口只增長了 21。另據(jù)國家統(tǒng)計局 1996 年初統(tǒng)計（見下表）這種持續(xù)膨脹的勢頭沒有降低趨勢。如果按照國家科委的調(diào)查，企業(yè)富余人員占 40，同比推算行政、事業(yè)單位也不會少于 1200萬冗員，在財政不能擺脫部門利益平衡和分配相互攀比機制的作用下，高代價的 “ 白搭車 ” 在經(jīng)常項目中有增無減。因此帶來的連帶損失是減少了大量可用于經(jīng)濟建的資金，這對一個發(fā)展中國家來說是相當不利的。 行政、事業(yè)、企業(yè)就業(yè)總量趨勢大 在職人數(shù)（萬） 增加（減少數(shù)萬） 國有企業(yè) 7336.2 -128 事業(yè)單位 2502.8 101 行政單位 1070 25.3 （二）歲人成本和總量偏高。稅款征收入庫過程中所發(fā)生的一切費用均可稱為征稅成本，成本率是衡量歲入效率的基本指標。發(fā)達國家的征稅成本一般在 2以下，按照這樣的成本率，我國的稅收成本肯定是高的，甚至一省一地的征稅成本都差別很大。據(jù)一項調(diào)查顯示，某省 1995 年全省平均成本收入率 5.31，在全省 136 個縣市分局中，成本收入率最低的僅為 0.21，成本收入率超過 10的有 56個單位，成本收入率達 20 30%的 12 個單位，成本收入率達 30 40的有3 個單位。特別是這種成本高的現(xiàn)象仍然有繼續(xù)上升的勢頭，下表可見，征稅 成本的升幅連續(xù)高于稅收收入的增長水平。成本上升突出表現(xiàn)在公務、業(yè)務和其它支出比重高（見下圖占總支出的 32%）。這在全國可能不是個別現(xiàn)象。歲入偏高還伴隨著另外兩個現(xiàn)象：稅收結(jié)構(gòu)不盡合理（見下表），根據(jù) 1996 年一 1997 年資料，我國個人所得稅開征滯后，一些應征稅種不能及時出臺，企業(yè)稅負偏高，但稅外加征已經(jīng)大致與正稅持平，加總的結(jié)果是我國稅負整體水平不低。高成本支撐的總量攀高的歲入，減少了稅入凈值，不合理的征收結(jié)構(gòu)加劇了分配不公，連帶的損失是擠出了更有效率的投資和消費活動。 1994 年 1995 年征稅成本變動情 況 單位： % 年度 人均稅收收入增長 人均征稅成本升幅 成本收入率升幅 1994 20.6 39.83 16.6 1995 23.94 32.35 6.8 資料來源 :財政研究 1997 年第 5 期，第 29 頁。 個人所得稅 社保稅 公司所得稅 增值銷售稅 消費稅 貿(mào)易稅 財產(chǎn)稅 其他稅收 工業(yè)國家 28 28 8 16 10 3 3 4 發(fā)展中國家 11 6 18 14 13 29 3 6 亞洲 15 0 17 16 16 31 1 4 歐洲 15 18 7 21 9 17 2 11 西半球 8 12 14 14 18 21 3 10 中國 1.5 14 46 11 6 8 我國的稅外收入同樣具有成本偏高的特點，保持在 2500 億水平上下的債務，發(fā)債成本大約在 400 億元以上，國債很可能變成代價高昂的歲入，尤其是國債的運用能力不高，對債務的依賴度越高，歲入的凈成本就越大。 1996 年的還本付息已經(jīng)上升到 1314.4 億元，而 1996年的內(nèi)債發(fā)行規(guī)模不過 2000 多億元，生息國債因之減少。不規(guī)范的各類收費成本同樣不低。 （三）結(jié)構(gòu)失調(diào)降低了目標水平。我國財政收支連年執(zhí)行赤字政策，高成本換來的收入支撐著存在 大量外部性的經(jīng)常性支出和質(zhì)量欠佳的資本項目，削弱了總供給和總需求能力。預算內(nèi)與預算外收入失調(diào)，經(jīng)常性支出的存量結(jié)構(gòu)失調(diào)，支出增量的結(jié)構(gòu)也失去調(diào)整余地，國債規(guī)模和稅負水平雙增長與 gdp 增長速度缺乏穩(wěn)定的比例都客觀地影響了效率水平。在支出結(jié)構(gòu)方面，公用經(jīng)費膨脹侵蝕了經(jīng)常項目執(zhí)行目標的能力，行政開支的會議費每年以 20的速度增長，企業(yè)用于協(xié)助、贊助的會議費占企業(yè)管理費的 25，公費旅游、公款吃喝、超標購車更難以計數(shù)。同時，欠發(fā)達地區(qū)間行政支出與經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)逆向增長的跡象越加明顯，經(jīng)常性支出結(jié)構(gòu)沒有緩解地區(qū)不平衡的 余地。 1990 年 3 個直轄市的人均財政支出與四川、河南、安徽、湖南、貴州等省比較，差距在 300 500 元，到 1995 年擴大到 750 元 1600元。在地方財政支出結(jié)構(gòu)方面，雖然中西部地區(qū)用于科教文衛(wèi)的支出比重有所上升，但人均支出水平卻大大低于東部地區(qū)，四川人均科教文衛(wèi)支出 1978 年、 1990 年僅為 7.8 元、 27.5 元，北京則為 28.7 元，147.9 元。財政支出的結(jié)構(gòu)效率在很大程度上還取決于中央向地方的轉(zhuǎn)移支付質(zhì)量。以 1994 年為例，中央政府向地方政府凈轉(zhuǎn)移支付是1700 億元，其中大部分為無條件轉(zhuǎn)移支付。當這些轉(zhuǎn) 移支付在設計上缺乏對地方財政能力和需求的客觀測度時，支付歸宿也就不會更好執(zhí)行緩解差距的目標。 我國財政支出的存量結(jié)構(gòu)是根據(jù)維持既定利益格局確定的，由下表可見，各項支出的比重原本不盡合理，但除了幾項有限的零增長外，增量支出原則上仍然在按照基數(shù)分配， 1994 年 1996 年財政存量、增量支出比例和增長率 存量支出比重 增量支出比重 年均增長率 1國內(nèi)基本建設 11.7 12.7 15.3 2挖潛、新產(chǎn)品試制 7.55 7.5 3地質(zhì)勘探 1.03 11.8 4支農(nóng)和支農(nóng)事業(yè)費 6.65 5.7 16.4 5城市維護和建設支出 4.15 4.2 19.5 6文、教科衛(wèi)事業(yè)費 21.43 22.7 21.2 其?。航逃聵I(yè)費 12.88 14.6 23.0 7國防費 9.28 8.9 19.1 8行政管理費 7.88 8.1 20.4 9公、檢、法 4.18 6.8 34.0 10武警經(jīng)費 1.1 20.7 11價格補貼 5.75 4.7 14.9 12其它支出 19.3 26.2 27.0 一些理應削減的項目反而有所增加。盡管存在統(tǒng)計口徑和基礎數(shù)據(jù)不全的困難，考慮到我國國有資產(chǎn)的絕對優(yōu)勢，政府稅外收入偏高確實存在擠出效應，而預算內(nèi)收入偏低的特性決定了（參見圖表下）政府尤其是中央政府調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和國民收入再分配的財力支持不足，改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的能力低下。據(jù)調(diào)查，我國工農(nóng)業(yè)增長的不均衡問題嚴重，用不變價格計算， 1978 年第一與第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)出比為 1:1.72，到1995 年擴大為 1:5.01；兩者的增長速度也很懸殊， 1993 年我國農(nóng)業(yè)增長速度為 4.7，而工業(yè)增長速度為 20.1； 1994 年農(nóng)業(yè)增長速度為 4.0，而工業(yè)為 18.9。我國第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率和產(chǎn)值遠遠落后于第二、三產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)又落后于第二產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎仍然薄弱。按照比較勞動生產(chǎn)率某產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率：某產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占gdp 的比重一該產(chǎn)業(yè)勞動力 收費 稅收與 gdp 對比分析表 年份 收費收入 (億元 ) 稅收收入 (億元 ) 收費占 gdp比 稅收占 gdp比 1985 233.21 2040.79 2.6 22.8 1990 760 2821.86 4.l 15.2 1993 1432.5 4255.30 4.1 12.3 1995 3843 6038.04 6.6 10.3 1996 6000 6901.35 8.8 8.8 占總勞動力的比重）的結(jié)構(gòu)要求。隨著人均收入水平的提高，第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率會趨于穩(wěn)定，在進入較高水平后會明顯上升，第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率明顯下降；而且當?shù)谝划a(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率接近第二、第三產(chǎn)業(yè)的比較勞動生產(chǎn)率時，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的效率水平較高。但我國第一產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率出現(xiàn)了下降趨勢，第二產(chǎn)業(yè)在經(jīng)歷了持續(xù)的走低后略有上升，只有第三產(chǎn)業(yè)的上升幅度波動較小趨于穩(wěn)定。 （四）社會分配有失公正。政府歲入除了滿足公共支出外， 還要以盡可能低的成本履行分配公正的目標。 1992 年 1996 年城鄉(xiāng)收入差距創(chuàng)造了建國以來最大的缺口。儲蓄是收入的函數(shù)，城鄉(xiāng)存款差距懸殊表明城鄉(xiāng)的收入差距在擴大，擁有 10 億人口農(nóng)村的相對低儲蓄水平意味著人均收入低（見圖表下）。我國財政的分配效應既沒有顯著地縮小城鄉(xiāng)差別，也沒有將國際公認的不平等系數(shù)降到最低限度，貧富差距已處在基尼系數(shù)中等稍上不平等國家行列，按照五等份劃分，與20 個高收入國家平均值比，我國出現(xiàn)兩高一低的特點：高收入（消費）部分占去的總收入（消費）份額超過了發(fā)達國家該等份，低收入（消費）部分占去的 份額之少也超過發(fā)達國家，唯獨中間部分相對較低（見下表），考慮到高收入層的 “ 灰色收入 ” 難以統(tǒng)計在內(nèi)，實際差距可能更大，社會優(yōu)越性不能得到充分的體現(xiàn)。這樣的分配格局是財政職能弱化的必然結(jié)果。 城鄉(xiāng)居民存款總瀕 城鎮(zhèn)居民存款總額 農(nóng)村居民存款總額 1992 11545 8678 2867 1993 15204 11627 3576 1994 21519 16703 4816 1995 29662 23467 6196 1996 38520 30850 7671 收入或消費的百分比分額 吉尼指數(shù) 最低的 10% 最低的 20% 第二個五等份 第三個五等份 第四個五等份 最高的 10% 最高的 20% 中國 41.5 2.2 5.5 9.8 14.9 22.3 47.5 30.9 發(fā)達國家 6.23 11.93 17.3 23.865 38.825 24.945 （五）政策協(xié)調(diào)業(yè)績欠佳。有效的財政和貨幣政策配合在于政府決策部門能夠精細策劃、合理預期。為了緩解通貨膨脹造成的壓力，近年宏觀調(diào)控力主貫徹適度從緊的財政和貨幣政策，但實際執(zhí)行的是逐漸擴大舉債規(guī)模和銀行連續(xù)降息的擴張國策。貨幣和財政政策緊則雙緊、松則 同時松動是經(jīng)濟周期發(fā)生的直接原因，經(jīng)濟周期是一切浪費中最具破壞力的浪費。這劑藥的調(diào)配缺乏對市場的自動調(diào)節(jié)能力的準確估計，計劃經(jīng)濟觀念仍然根深蒂固地指導著已經(jīng)逐漸市場化的宏觀經(jīng)濟運行。缺乏對經(jīng)濟運行趨勢基于正確統(tǒng)計的分析也是這種容易引起經(jīng)濟波動政策搭配不當?shù)脑颍攪窠?jīng)濟面臨結(jié)構(gòu)失調(diào)造成過熱增長時，問題的關(guān)鍵是執(zhí)行積極的政策組合引導結(jié)構(gòu)優(yōu)化，而不是通過雙緊的政策配合突然降低增長總水平。金融政策的質(zhì)量也是影響財政政策效績的原因，金融秩序紊，巨額貸款預見性不強、技術(shù)選擇不當，利率結(jié)構(gòu)搭配缺乏合理性，造成的壞帳、 呆帳、死帳加重了財政負擔，降低了財政執(zhí)行穩(wěn)定化目標的能力。 政策的低效績搭配突出表現(xiàn)在預算內(nèi)投資衰減太快，而預算外投資增長過猛，政府部門投資失去預算約束。到 1995 年，財政投資占財政總支出的比重和財政投資占全社會固定 資產(chǎn)投資的比重從 1981年的 20.5%、 28.10分別下降到 7.7%和 3.4%，即使有限的投資也由于政策缺乏內(nèi)在穩(wěn)定性效果不良（見下表）。影響 “ 八五 ” 時期投資效率的根本原因是財政尤其貨幣政策多變，貸款利息和征稅增加以及紊亂的收費，抑制了投資的社會和財務價值最大化，間接地降低了財政執(zhí)行目標的能 力。與財政性投資下降趨勢相反，金融系統(tǒng)和社會自籌投資急劇上升，從 1981 年的 12.7和 55.4分別上升到 1995 年的 20.9和 66.9。缺乏公開、公正的財政性投資影響了投資回報水平，但邊干邊學的金融系統(tǒng)能力更不健全，結(jié)果是高的融資成本、低下的資本回報率和重復建設造成的浪費劇增。在銀行體系高存貸利息驅(qū)動下，企業(yè)融資、政府借貸成本也上升到了難以承受的水平，銀行 影響 81 個國家重點項目投資效績的因素分析 政策原因 變動原因 投資效果 價格政策 成本價低于售價 兗州東攤洗煤廠成本 290 元，售價 250 元 匯率政策 雙軌制匯率造成匯率上升 北京乙烯工程因匯率上升增加投資 10.9 億元 貸款利息 由掛息改為當年結(jié)息 電力系統(tǒng)因此增加投資 12.99% 稅收政策 稅收增加 增加投資 4.42% 貸款利率 利率提高 “ 八五 ” 末期利率比初期增加了 5.58 個百分點 價格水平 物價上漲 固定資產(chǎn)投資品價格 “ 八五 ” 末期比初期增長86.87% 融資政策 對銀行高依賴度 資產(chǎn)負債率過高，效益高的企業(yè)，也靠高債務支持 決策原因 可行性研究 信息不完全，設計粗糙 某項目的運用能力僅為設計能力的 11.4%，造成閑置 邊干邊設計 大干快上，準備不足倉促施工 世行貸款項目 400 萬噸常村煤礦，工期延長了五年引進技術(shù) 引進技術(shù)不成熟 某項目建成五年之久，至今技術(shù)利用不過關(guān) 降息與國債發(fā)行期缺乏信息協(xié)調(diào)，國債因之會背上了高成本的包袱?，F(xiàn)在看來，投資政策淡化了中央預算對政府性投資的約束能力。預算內(nèi)投資比例的過度萎縮和缺乏公開競標形式的財政性投資，是投資低效率的直接原因。由于宏觀體制不順，財政收支的微觀承接主體效率低下，財政政策在有限范圍內(nèi)履行了目標之后，也出現(xiàn)了兩種負作用：第一，財政收支對實現(xiàn)穩(wěn)定增長不盡人意。 1987 年起政府收 支總量的突然下降，拉下了 1986年以前積聚起來的過熱增長勢頭，盡管 1988年和 1989 年政府的收支回升，但已無力挽救 1989 年 1990 年的衰退；然而， 1990 年一 1992 年比前期較低水平的財政活動年卻與三個經(jīng)濟高速增長年相對應。即使考慮到政策生效需要時間，也不能排除這 10 年間出現(xiàn)的趨勢：政府收支相對于國民經(jīng)濟增長速度處于較低水平時，大致伴隨著較高的增長速度，相對高水平的收支活動反而與相對較低的增長對應。在對市場自調(diào)節(jié)缺乏測度的條件下，為拉下過熱的增長或衰退而猛烈地使用雙緊或雙擴張政策配合往往會適得其 反，造成新一輪的過熱或衰退。第二，按照等價原理，在國民收入總量一定時，有限收入不在政府就在民間，政府提高收支水平降低了非政府性投資和消費水平，如果政府的收支活動的效率與非政府性的投資、消費效率大致持平，政府收支量相對增加應當能夠保持相近水平的增長速度，反之，速度就會放慢， “ 消費者剩余 ” 因之消失。低效率的政府收支活動可以通過增加稅負和帶有浪費性的支出將較高的增長速度降下來，這樣的軟著陸隱含了巨大的社會成本。 1993年總量逐年增加的政府收支活動既然只能維持一個與前期大致等速的經(jīng)濟增長水平，效率不高是其主要原因。 通過以上分析可見，造成我國財政收支成本偏高、目標水平不高的原因有四：第一，任何目標的實現(xiàn)都需要必不可少的財力支持，總量大小決定了財政執(zhí)行目標的能量。由于政府包攬的經(jīng)濟事務和處理這些事務的部門太多以及預算外收入增長過快，造成有限財力分散使用，財力相對不足，弱化了履行目標的能量。這種局面形成的深層機制是走向市場經(jīng)濟過程中，政府理財?shù)膫鹘y(tǒng)經(jīng)濟觀念沒有多少改變，加上近年效仿西方福利國家高水平政府收支活動的呼聲高漲，推動著政府總收支水平不斷擴張。但西方凱恩斯 勒納政府抱負以及福利社會目標已經(jīng)走到了盡頭，整個社會 正在尋找走出 “ 福利沼澤 ” 的途徑，我們還沒有充分意識到對一個人口壓力巨大的國家來說，重蹈覆轍的危險性。傳統(tǒng)體制按照條塊分割形成的職能部門改革滯后，在穩(wěn)定化和利益攀比機制的作用下，因人設制，財力因制而散。盡管政府收支總量已經(jīng)很大，但對過多的部門來說都有追加預算填補不足的要求。第二，在預算內(nèi)，經(jīng)常項目必須滿足日益膨脹的純消費性需求，削弱了財政支出的基礎建設能力；資本項目根據(jù)均等化的要求造成的覆蓋面過寬，不可能集中重點形成結(jié)構(gòu)性投資創(chuàng)造區(qū)域或者產(chǎn)業(yè)成長極以收改善經(jīng)濟結(jié)構(gòu)之效。第三，收支承受部門的管理和經(jīng)營水平不高，財政收支活動以產(chǎn)權(quán)不清、冗員眾多、日益膨脹的機關(guān)、事業(yè)為經(jīng)常項目支出對象，并以低效率的國有企業(yè)為資本項目的執(zhí)行單位，有限的資金不能經(jīng)濟地加以利用，即使維持現(xiàn)狀所必需的成本也相當昂貴。第四，在客觀環(huán)境和微觀基礎的機制扭曲作用下，財政系統(tǒng)既沒有必要也沒有可能建立起科學的管理制度、規(guī)范的工作程序、嚴格的執(zhí)法系統(tǒng)。財政收支缺乏一套體現(xiàn)成本收入、機會成本的客觀標準和競爭性的選擇環(huán)境，缺乏實現(xiàn)最小支出最大收入的有效激勵，缺乏健全的依法理財和依法監(jiān)督系統(tǒng)。沒有一套容觀的標準就沒有評價和選擇的根據(jù)，監(jiān)督和激勵也就無章可循； 當目標眾多，財力有限時，照顧到各方面利益而不是通過競爭性的選擇分配財力，效率和公正的社會目標就會淡化。財政收支法規(guī)滯后、管理制度彈性太大，在這樣的情況下，鼓勵有效收支活動的激勵機制不可能建立起來。在提高兩個比例“ 滿足吃飯財政 ” 需要的壓力下，財政調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善增長質(zhì)量、實現(xiàn)公正等目標以及完成這些目標的成本最小努力淡化。 三、改進效率狀況的建議 （）轉(zhuǎn)變政府理財觀念。為了徹底改進政府理財?shù)男Э?，適時地從提高兩個比例為中心轉(zhuǎn)向提高效率是振興財政的根本大計。完成這樣的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變需要從利益格局平衡轉(zhuǎn)向財政的社會發(fā) 展目標和成本管理方面。從單純追求預算收支平衡目標轉(zhuǎn)向穩(wěn)定、高水平就業(yè)增長、社會公平和發(fā)展的可持續(xù)及產(chǎn)權(quán)重組，根據(jù)經(jīng)濟運行的實際相對獨立地斟酌使用財政政策。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的組織收支方式，向制度科學，技術(shù)手段有效，收支秩序規(guī)范，執(zhí)法嚴格和高素質(zhì)人員的方向努力。經(jīng)濟和社會發(fā)展問題的行政解法要更多地轉(zhuǎn)向市場競爭解法，從傳統(tǒng)的收支平衡原則轉(zhuǎn)向職能收支，走出政府收支總量缺少定制，單純鼓勵多收少支的的誤區(qū)。徹底改變僅僅為提高兩個比重而研究收支、推薦政策的導向以避免 “ 近視決策 ” 。計算政府預算內(nèi)收入水平不僅僅要考慮它在 gdp 的比重 ，重要的是歲入與經(jīng)濟增長的相互關(guān)系和政府收支的整體水平，脫離綜合比較單純提高兩個比例是有害的。 為了實現(xiàn)這樣的轉(zhuǎn)變首先應當建立一套完善的財政目標管理指標體系，客觀評價財政支出、收入和政策匹配的效果并朝向這些指標努力。依法理財加快向國際收支慣例接軌的速度，按照成本收益、機會成本，要素和和全要素生產(chǎn)率等國際通用的辦法具體地衡量收支業(yè)績，作出選擇。學會更多地運用產(chǎn)權(quán)調(diào)整實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值，產(chǎn)權(quán)再分配所費成本很小，但對促進增長的 4 要素中（全要素生產(chǎn)率 28、要素積累 56、農(nóng)業(yè)再分配 6）已經(jīng)接近 10；盡快實現(xiàn) 信息化管理，通過對及時反饋的數(shù)據(jù)比較，就可以估價收支總量、結(jié)構(gòu)、政策搭配、成本管理的合理程度以及動態(tài)的收支趨勢，作出深謀遠慮的及時調(diào)整。比較收支目標的實現(xiàn)程度應當參照歷史最好水平、平均水平和優(yōu)選樣本參照國比較。在這樣的指導思想下，具體地評價收支活動的效率狀況。同時還要建立起客觀預測財政收支動態(tài)效應的機制，例如，乘數(shù)效應、引致效應、加速度數(shù)、擠出效應、吉尼效應等等，沒有對財政收支的中長期科學預測，按照走一步看一步的 “ 試錯法 ” 管理，很難實現(xiàn)成本最低目標最大化的良性循環(huán)。 （二）優(yōu)化政府目標、基于職能確定收支規(guī)模 。提高理財效率，深入的體制改革是必要的條件。本著地方能夠有效做到的放手讓地方去做，非政府部門能夠有效做到的政府不去包攬的優(yōu)先原則和經(jīng)濟運系統(tǒng)需要調(diào)節(jié)的控制原則，政府行為方式的根本轉(zhuǎn)變是作為立法者、協(xié)調(diào)人和基礎設拖與環(huán)境和安全的供給者，將財政投資轉(zhuǎn)向?qū)Ω偁幮援a(chǎn)業(yè)和社會發(fā)展必需的基礎設施方面；在經(jīng)常支出中，朝向一個廉潔、廉價、高效的政府目標運作，改變單純依靠增加總量支出貫徹科教興國戰(zhàn)略的導向，確立一套維護區(qū)域安全的高水平平衡閥戰(zhàn)略。世界經(jīng)濟的日益一體化是防止世界性戰(zhàn)爭爆發(fā)的有效手段，在經(jīng)濟競爭的時代，我國的防務 開支最好轉(zhuǎn)向在周邊敏感地區(qū)建立起快速反映的自衛(wèi)能力以及有克制的核威懾力就足夠了，重要的是發(fā)展一種適應現(xiàn)代戰(zhàn)爭需要的經(jīng)濟和技術(shù)潛力。 根據(jù)職能與能力和能力與作用相符的原則，財政主要是為經(jīng)濟增長和社會發(fā)展作好基礎工作，其中包括：提供創(chuàng)造法律基礎、保護財產(chǎn)權(quán)、社會穩(wěn)定所必不可少的財力支持、投資于基礎設施和公共服務、保護對市場競爭承受能力不足的人群體、維持生態(tài)和人文環(huán)境健康、運用產(chǎn)權(quán)政策保證國有資產(chǎn)有效經(jīng)營。加快兩項分工精細化的進程：重新界定財政與其它涉管經(jīng)濟部門的職能，政府公共活動不宜財出多門，實現(xiàn)中央和地方各 自事權(quán)的 細分化，根據(jù)事權(quán)界定各自的財力，按照市場經(jīng)濟的國際慣例， 通過合并、重組一個財經(jīng)或者財政貨幣委員會以報導經(jīng)濟活動， 減少過多的部門涉管收支；通過立法規(guī)范省、縣兩級的事權(quán)和收支活動，結(jié)束多線收支并存、稅外收入大致已與稅收持平的局面，將稅外收入縮減到最低限度，按照各自的成本收益確定一個預算內(nèi)與預算外的恰當比例，徹底清除直接或者間接造成正稅流失的各種收費。本著分級管理、最低限度和富有建設性的原則，中央一級的?？顟敻淖円桓偷降?，部門分餐和有增無減的趨勢，減少數(shù)量，列入預算，統(tǒng)籌使用，強化財務監(jiān)督。 從 技術(shù)上考慮，顯著改善理財效績需要提高制定預算過程的透明度和實現(xiàn)帳戶的細分化，建立更加完善的信息反饋網(wǎng)絡、規(guī)范預算報表、稅收計劃與預算不應繼續(xù)脫節(jié)，以減少隨意性，提高預算約束力度。本著有節(jié)、克制、理性的原則編制預算，可以提高收支質(zhì)量?？刂平?jīng)常性項目擴張，簡單地節(jié)支不宜奏效，有節(jié)在于區(qū)別對待，突出壓縮重點（不合理的支出），循序漸進，先壓增量后調(diào)結(jié)構(gòu)基數(shù)；鑒于國有企業(yè)的的不良業(yè)績，采取克制的原則編制資本預算是必要的；理性原則要求明確資本和經(jīng)常性預算兩者的相互作用以及政府年度預算對未來幾個財政年的經(jīng)濟、社會影響及必 要的對策方面。通過縮小政府包攬目標，規(guī)范政府收支范圍，增加預算內(nèi)收支總量，履行財政目標也就得到了相應的能量支持。 （三）改善收支結(jié)構(gòu)，健全財政能力。即使具備了履行目標的收支能量，沒有恰當?shù)慕Y(jié)構(gòu)支持，能力也會弱化。在收支總量既定時，經(jīng)常性支出、資本支出、稅收、預算外收入和債務的不同組合與平衡原則會產(chǎn)生不同的效率水平。 改進經(jīng)常項目，減少外部性。第一，實行零基方案為徹底消除 “ 免費乘車 ” 創(chuàng)造條件。我國行政事業(yè)單位非經(jīng)營性國有資產(chǎn)將近占國有資產(chǎn) 21.1，倘若零基方案全方位推廣，經(jīng)常項目的支出效率可以得到改進。 第二，實行零增長計劃和逐步累退的編制規(guī)則。面對 3500多萬機關(guān)、事業(yè)人員和供養(yǎng)經(jīng)費逐年增長，擺脫臃腫一精簡一臃腫循環(huán)的辦法是執(zhí)行先合并，然后執(zhí)行零增長和逐步累退的長期計劃，將重點放在內(nèi)部調(diào)劑、培訓轉(zhuǎn)崗上，然 后，（降低一般雇員的法定退休年齡、鼓勵提前退休、開創(chuàng)富有吸引力的就業(yè)渠道、實行人員分流、提高工作熟練程度和任務質(zhì)量標準、限制非減員部門的辦公自動化進度、建立編制負增長的激勵和約束機制）。同時將有條件轉(zhuǎn)向獨立核算的財政供養(yǎng)單位企業(yè)化。改善支出結(jié)構(gòu)還在于壓縮幾項大宗非生產(chǎn)性支出的絕對數(shù)量，調(diào)整資本項目的分配 辦法。通過財務約束，使已經(jīng)占總支出 21.43的科教文衛(wèi)支出走出條塊分割的局限，改變開辦規(guī)模，提高管理水平。第三，對增量支出施加必要的法定限制：各項支出的同比增長一般不宜超過財政支出的平均增長水平；支出的增長須以效率的改善為前提，在限定的財政年內(nèi)沒有取得效率改進的支出項目應降低其增長水平；財政支出增長速度與 gdp 增長速度需要保持一個穩(wěn)定的比例，長期超過經(jīng)濟增長速度的政府收支增長應當受到限制。第四，建立政府采購制度是改進支出效率的重要組成部分。按照國際慣例，建立政府采購制度，最好采用一攬子解決方案，制定政府 采購競標法和實施管理條例以及分離（而不是增設）相應的資格審查機構(gòu)，待試點成熟全面鋪開，針對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題再提出修正性法案以求完善。 調(diào)整資本項目的配置格局。 “ 九五 ” 時間我國計劃投資 13 萬億人民幣，為了進行技術(shù)上得當、財政上可行、經(jīng)濟上健全的投資，財政性基本建設、新產(chǎn)品試制和挖潛改造投資最好合并為基礎設施投資以便建立起初始的約束條件。提高財政性投資比重和財政投資示范、引導作用，更新投資模式，增強財務約束力，是提高投資創(chuàng)造能力的關(guān)鍵。參照結(jié)構(gòu)主義方式集中財力在行業(yè)或者地區(qū)創(chuàng)造新生長點，在市場存在的條件 下，結(jié)構(gòu)性的規(guī)模投資容易產(chǎn)生區(qū)域或者行業(yè)的成長極，貫徹這樣積極的財政補償原理比單純依靠轉(zhuǎn)移支付更有創(chuàng)造力，有限財力分散使用遠不如集中規(guī)模奏效。 優(yōu)化歲人結(jié)構(gòu)、降低稅負水平。這方面付出的努力是正確處理政府收支擠出效應和引致效應的重要環(huán)節(jié)。財政收入主要應當通過健全征管制度，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，完善稅基和確定合理的債務水平增加收入；逐步過渡到降低整體稅負水平，刺激就業(yè)以增加收入。保持一個穩(wěn)定的債務水平與較低的稅負水平相搭配，同時將稅外收入減少到最低限度，以增加預算內(nèi)收入。只要為資本項目融資，借債得法、用財有方，本利終 歸于民。政府債務的擠出效應，可以通過降低稅負水平增加國民現(xiàn)期消費和儲蓄能力得到補償。制度完善有待于加快征管機構(gòu)的改革，理順內(nèi)設職能，建立納稅申報、稅務代理制度、實行征管公開化和社會化，建立嚴密的稅務稽查組織，改革經(jīng)費管理辦法。 （四）突出支持重點、優(yōu)化政策分工導向作用。沒有重點就沒有政策，政策分工是財政效率的前提。 集中支持重點。根據(jù)我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，提高全社會勞動生產(chǎn)率水平?jīng)Q定了第二產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展有待第一、三產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高來創(chuàng)造支持和消化能力。另據(jù)有限的資料預測， “ 九五 ” 末期開始，我國經(jīng)濟運行 中最為突出的問題是就業(yè)壓力，這個問題不得緩解甚至會使任何經(jīng)濟和社會的深化改革停滯不前，長期不能實現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟增長是不夠健康的。 “ 九五 ” 及以后的時期內(nèi)，我國平均每年新增大約 5000萬勞動力，國營企業(yè)和集體企業(yè)還有 2600萬富裕人員， 1996年 552.8萬人登記失業(yè)，城鎮(zhèn)每年有 8152.8 萬閑置勞動力再加上 1.8億多的農(nóng)村剩余勞動力和行政事業(yè)單位的大量冗員，就業(yè)形勢相當嚴峻。隨著我國市場化程度的提高，對勞動力需求的遞減趨勢已成定局，實現(xiàn)更多就業(yè)的經(jīng)濟增長是政府收支不能不關(guān)注的大事。近半個世紀的復興開發(fā)，環(huán)境 欠帳太多，已經(jīng)嚴重制約了經(jīng)濟、社會發(fā)展質(zhì)量。在財力有限約束下，財政支出最好采取以基礎設拖為主線，第一、三產(chǎn)業(yè)和可持續(xù)發(fā)展為兩翼，就業(yè)為重點的政策傾斜。轉(zhuǎn)移支付和稅收政策并用縮小地區(qū)差別，體現(xiàn)分配公正。按照均等化的公理化辦法，客觀測定支付對象的財政收支能力，根據(jù)能力確定支付方向和結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付的平衡能力。以稅收政策改進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)首先是通過稅收優(yōu)惠實現(xiàn)的。稅收優(yōu)惠包括，確定減免目標、時間跨度、制定有吸引力的稅率、允許縮短加速折舊期限、虧損抵補、優(yōu)惠、投資扣除和再投資退稅等。按照機會