四川少數(shù)民族地區(qū)政府公信力研究——以馬邊縣、北川縣、色達縣為例.doc

張 靜，朱 遷，于蘭鵬（西南民族大學(xué) 管理學(xué)院，四川 成都 610041）摘 要：公信力是集中體現(xiàn)政府的號召力和影響力的社會度量標(biāo)準(zhǔn)，它是評價和鑒定政府行政能力的客觀結(jié)果。中國自古就是一個多民族國家，民族地區(qū)的穩(wěn)定是社會和諧發(fā)展、經(jīng)濟穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)。而少數(shù)民族地區(qū)政府公信力的建設(shè)直接關(guān)系著地區(qū)的穩(wěn)定與民族的團結(jié)，乃至整個國家的繁榮與發(fā)展。關(guān)鍵詞：公信力；政府；民族地區(qū)；公信力建設(shè)中圖分類號：D630 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2013）02-0082-04一、基本內(nèi)涵公信力是一種普遍的外在社會信任體系，它是指社會公共權(quán)力在行使過程中面對公眾交往以及利益交換與分配時所表現(xiàn)出的以公平、正義、效率、責(zé)任為基本特征的信任力1。同時，它也是對公共權(quán)威的抽象化的真實表達，是政治倫理的基本范疇之一。地方政府作為與民眾交互最直接、最頻繁的代表，其行為對政府公信力的影響也最大。地方政府的公信力是地方政府在維持一定區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟、政治、文化秩序等方面所獲得的社會擁護程度的直接體現(xiàn)，它反映著人民群眾對政府的滿意程度和信任程度。而民族地區(qū)政府公信力的建設(shè)與提升，是實現(xiàn)社會發(fā)展、國家繁榮的重要基礎(chǔ)。在中國的傳統(tǒng)政治思想中，道德與政治是密不可分的?！叭藷o信不立，國無信不寧。”因此，政府對公信力及其建設(shè)的關(guān)注程度也成為了現(xiàn)代政治理論的一個重要研究內(nèi)容。二、馬邊縣、北川縣、色達縣政府公信力現(xiàn)狀及存在問題四川是一個少數(shù)民族聚居地較多的省份，本文所述之馬邊縣為彝族自治縣、北川縣為羌族自治縣、色達縣系甘孜藏族自治州所屬，三縣均為四川省所管轄內(nèi)少數(shù)民族聚居地，隸屬不同的市州，有著不同的民族文化與歷史背景，且三縣社會經(jīng)濟發(fā)展水平均較為落后，在政府公信力的建設(shè)中主要存在如下問題:（一）政治合法性不高政府的政治合法性主要是通過政治制度和公共政策的執(zhí)行及其產(chǎn)生結(jié)果的公正、公平、合理的程度為主要表現(xiàn)的。在制定政治制度和執(zhí)行公共政策的過程中，要以切實實現(xiàn)群眾利益最大化為首要出發(fā)點，而筆者所述調(diào)查點地方政府在執(zhí)行公共政策的過程中缺乏有效性、穩(wěn)定性、連貫性和統(tǒng)一性。其最顯著的特征體現(xiàn)在地方政府對中央政策、決策的輕負責(zé)，使政策的執(zhí)行與連貫性大幅降低，而讓公眾無所適從。這種狀況的存在與本文論及三縣本身的社會經(jīng)濟發(fā)展水平密不可分，地方政府及各部門相對于公眾而言長期處于優(yōu)勢地位，以政績作為決策時的優(yōu)先考慮因素，而忽略了對當(dāng)?shù)貙嶋H情況的全面考察，使政策的執(zhí)行缺乏規(guī)范，缺乏穩(wěn)定的預(yù)期效果，最終致使中央宏觀調(diào)控政策在民族地區(qū)不能有效、切實地落實，而損壞到政府的公信力建設(shè)。（二）政府權(quán)威性較低政府的權(quán)威性主要以政府及其公務(wù)人員的影響力和號召力為集中體現(xiàn)。而地方政府及其公務(wù)人員的影響力和號召力伴隨著社會與經(jīng)濟的發(fā)展卻越來越低，由于輕承諾、輕責(zé)任等不良行政行為的頻發(fā)使得很多地方政府及其行政人員腐敗成風(fēng)、缺乏誠信，而最終影響到了地方政府公信力的建設(shè)。政府作為公共權(quán)力的執(zhí)行者和世俗權(quán)力的管理者，執(zhí)掌和協(xié)調(diào)著各種社會資源與社會力量，而其權(quán)力的最終依托則是源自于人民，政府及政府工作人員所執(zhí)掌和運用的權(quán)力根據(jù)社會契約論的論證均來自于人民的授權(quán)。但權(quán)力的無限化，加之監(jiān)督不力，卻為權(quán)力的尋租制造了制度上的漏洞。在本文所述色達、馬邊與北川三縣，除以上現(xiàn)象外，由于當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)氏族文化的存在，也使得氏族長官具有一定的較局限的權(quán)威性，而氏族權(quán)威與政府權(quán)威產(chǎn)生沖突時，勢必也會影響到政府權(quán)威的存在，進而影響到公眾對地方政府公信力的評價。（三）行政行為不規(guī)范這主要表現(xiàn)為政府依法行政和提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的程度較低。由于受三縣區(qū)落后的社會經(jīng)濟水平所決定，地方政府依法行政和提供公共服務(wù)與產(chǎn)品的能力具有一定的地域局限性，這會從根基上影響到地方政府公信力的建設(shè)。但伴隨著國家經(jīng)濟的發(fā)展，此類問題的解決，會使公信力的建設(shè)有長足的進步與發(fā)展。三、馬邊縣、北川縣、色達縣政府公信力存在問題的原因分析導(dǎo)致以上三縣政府公信力問題存在的因素是多種多樣的，筆者從歷史文化、社會經(jīng)濟以及政府內(nèi)部構(gòu)架等視角作為切入點進行分析，認為具體原因如下：（一）政府自身與傳統(tǒng)文化因素我國在傳統(tǒng)宗法制與君權(quán)制相結(jié)合的高度集權(quán)體制下積淀了厚重的官文化傳統(tǒng)，官文化即是行政文化。而傳統(tǒng)官文化極力倡導(dǎo)和推行的“治民”、“愚民”理念，使權(quán)力集中并催生出了“官本位”的官僚文化，并誕育出了以“官至上”為主要價值取向的傳統(tǒng)官文化。如此，一種唯官為大、以權(quán)自居的負面思想便成為了政治崇拜與服從權(quán)威的顯著特征，這也就成為了當(dāng)代中國政府誠信缺失的主要病根之一。而政府內(nèi)部職能的越位、缺位與錯位，使得政府內(nèi)部權(quán)力配置不合理，權(quán)力行使不規(guī)范，長期缺少行政立法和程序正義，滋生并助長了政府失信問題的產(chǎn)生，沒有形成良好的民主參與機制與信任機制，也是公信力建設(shè)的阻力所在。另外，馬邊、北川、色達三縣傳統(tǒng)的氏族文化中也對氏族最高權(quán)力具有一定的盲目崇拜性，這也是該三縣地方政府公信力建設(shè)中所面臨的現(xiàn)實問題之一。（二）社會環(huán)境與經(jīng)濟條件因素作為重要的外部主體，人民大眾對政府公信力的評價具有十分重要的作用與影響力。人民大眾是政府權(quán)力的直接授予者，同時作為直接的受益人，也是政府公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的服務(wù)向度。因此，社會公眾必然要成為政府公信力最重要的評判因素和政府最直接化的服務(wù)對象。然而，“千里做官只為財”，在現(xiàn)實政治活動中，受社會經(jīng)濟發(fā)展作用的影響，各級地方政府部門為追求政績與部門利益，其行為目的常常具有明顯利益趨向性；另外，政府部門的自利性行為，也可能引導(dǎo)出行政人員的利己性行為的產(chǎn)生。有關(guān)資料顯示2,政府官員的個人預(yù)期利益函數(shù)表述為：以經(jīng)濟利益為偏好的其政治地位有明顯增強的趨勢，而以政治利益為偏好的其地位則呈相對下降趨勢。這就充分說明了，在現(xiàn)代經(jīng)濟社會中，政府部門的自利性使得行政人員的利己性趨勢增大，而可能損害到公眾利益的實現(xiàn)，進而產(chǎn)生出政府失靈或政府公信力缺失的潛在危機。而筆者所調(diào)查的三個民族聚居地所屬社會經(jīng)濟與外部自然環(huán)境也存在一定的劣勢。以色達縣為例，地處青藏高原東南部邊緣，自然環(huán)境與氣候條件較差，因而當(dāng)?shù)亟?jīng)濟明顯落后于其他地區(qū)，這就從根本上決定了當(dāng)?shù)氐胤秸砸欢ǖ淖岳詾槟康膩磉M行公共政策的執(zhí)行。但在這一過程中，卻不能保證行政人員不會產(chǎn)生出利己性行為。這一重要潛在因素也間接地影響著地方政府公信力的樹立和建設(shè)。（三）公務(wù)人員及行政素養(yǎng)因素公務(wù)員作為公共事務(wù)管理的直接責(zé)任者，如其自身存在問題，將會直接影響到政府公信力的建設(shè)。因此，政府形象的塑造和公信力的建設(shè)，就需要依靠每一位公務(wù)員的信用和品德。由于筆者所調(diào)查三地，均屬經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，轄區(qū)內(nèi)公民受教育程度普遍偏低，因而自身文化素養(yǎng)與學(xué)習(xí)能力也具有一定的劣勢，較之社會經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)存在明顯的局限性，所以公務(wù)員隊伍整體素質(zhì)偏低，這也是導(dǎo)致筆者調(diào)查之三縣政府公信力建設(shè)存在問題的直接原因之一。而從行政素質(zhì)來分析，由于公務(wù)員自身素養(yǎng)上的缺患而最終產(chǎn)生的如行政不作為或行政亂作為等不良行政行為，也是政府及其公務(wù)人員沒有處理好公共權(quán)力與其所承擔(dān)的職業(yè)關(guān)系的具象化表現(xiàn)，并最終影響到地方政府公信力的建設(shè)。作為公共權(quán)力的執(zhí)行機關(guān)，政府的存在及運行往往伴隨著多種責(zé)任，而公務(wù)人員作為政府職責(zé)的主要承擔(dān)者，其在實際的行政管理活動中所體現(xiàn)出的責(zé)任和義務(wù)本質(zhì)上是一種人與人之間的關(guān)系，盡職盡責(zé)地履行公共職責(zé)是由政府作為公共權(quán)力機關(guān)的宗旨所決定的，同時也是對政府及其公務(wù)人員的職業(yè)要求。因此，良好的職業(yè)形象與合理的行政行為是政府公信力建設(shè)的基礎(chǔ)因素。四、提高民族地區(qū)政府公信力的途徑隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，現(xiàn)代政府向服務(wù)政府與責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變成為了發(fā)展的必然。民族地區(qū)政府要以公眾參與等多種方式著力于切實地實現(xiàn)大眾利益的表達與保護，努力建成一套能把公眾利益作為價值導(dǎo)向的政府工作與回應(yīng)流程。圍繞如何將政府的服務(wù)性體現(xiàn)和落實為主旨，并依此作為制度設(shè)計和免除政府自利性的行為導(dǎo)向，進而滿足社會大眾對公平、正義等價值導(dǎo)向的訴求。同時，民族地區(qū)政府還要本著對中央負責(zé)、對群眾負責(zé)的忠誠態(tài)度，埋頭于工作，履行其本職，帶領(lǐng)各族群眾建設(shè)富強、文明、和諧的社會。如是，民族地區(qū)政府公信力的提升才得以實現(xiàn)。具體途徑如下：（一）規(guī)范行政行為，加強民族地區(qū)制度建設(shè)與完善規(guī)范行政行為首先要做到依法行政與政務(wù)公開。政府能不能嚴格執(zhí)法、依法辦事是衡量和評判政府具不具備公信力的一個基本準(zhǔn)則。地方政府及各級行政部門在執(zhí)法過程中，必須要帶頭維護法律的尊嚴，確保憲法所具有的權(quán)威性，必須要以法律面前人人平等為準(zhǔn)則，要堅持維護社會的公平、正義，并始終以保護人民群眾的合法權(quán)益為使命。同時加大對行政執(zhí)法行為的指導(dǎo)力度，使之規(guī)范化、合法化，以促進行政執(zhí)法水平切實提高是公信力建設(shè)的有效路徑3。而政府行為的公開、透明，也使政府與公眾有了溝通的前提和信任的可能。經(jīng)濟學(xué)家張維迎指出:“政府如果想取信于公眾，取悅于民，最省事、最少耗費的途徑就是開放政府信息，開放公眾參與政府政策制定過程的渠道。4”因此，政務(wù)公開可以說是政府公信力建設(shè)的前提。而在此基礎(chǔ)上建立完善的績效評價機制、行政問責(zé)機制和危機管理機制就是提高民族地區(qū)政府公信力的首要任務(wù)。對公務(wù)員工作績效進行量化考核，確立和施行以規(guī)范行政行為為目的的工作標(biāo)準(zhǔn)，借以保證在規(guī)定時間內(nèi)各級公共管理部門能切實地履行其職責(zé)，確保公共權(quán)力的執(zhí)行與應(yīng)用公開、公平、公正，將政府行政的效率和時間信譽規(guī)范化和具體化是提升地方政府公信力的必要手段；而人民對于政府違法行政、違規(guī)用權(quán)或過失服務(wù)帶來的惡果有權(quán)追究并要求其承擔(dān)必要的責(zé)任，同時政府也必須做到有權(quán)必有責(zé)、權(quán)責(zé)相適宜。最后，民族地區(qū)地域廣闊，相較而言自然環(huán)境惡劣、各類自然災(zāi)害頻發(fā)，而目前所處社會轉(zhuǎn)型時期，人為性的社會危機也較易發(fā)生。因而，抓住危機作為塑造地方政府公信力的重要機遇對民族地區(qū)政府來說是轉(zhuǎn)危為安的必要途徑。以北川縣為例，在512汶川地震中，溫家寶總理在第一時間趕赴災(zāi)區(qū)，慰問受災(zāi)群眾并帶領(lǐng)官兵及時開展抗震救災(zāi)工作；同時，全國人民誠摯地關(guān)心和真切地支持也使災(zāi)區(qū)群眾的熱情高漲，促使災(zāi)民能夠積極投入到抗災(zāi)與自救行動中來，這在極大程度上提升了政府形象。因此，在規(guī)范地方政府行政行為的同時，加強民族地區(qū)制度的建設(shè)與完善是提升政府公信力的必要途徑。（二）建立誠信機制，加強民族地區(qū)公務(wù)員隊伍建設(shè)誠信是立國之本，去信則國無以立。我國的政治文化自古以來就有誠信這一重要命題?？鬃釉谡撜Z中有“去兵、去食，唯一不能去的就是誠信”一說；英國近代哲學(xué)家休漠認為信用是人類社會得以存續(xù)和發(fā)展的三大規(guī)律之一，他指出“承諾的兌現(xiàn)”這一重要的信用原則，可見誠信之重要。經(jīng)濟學(xué)家厲以寧指出，“政府在市場經(jīng)濟中不僅是信用體系建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)者，更要建立和加強自身的信用建設(shè)5。”因此，要完善民族地區(qū)政府公信力的建設(shè)，首先要加強公務(wù)員的誠信意識教育。相較而言，民族自治地區(qū)公務(wù)員的整體素質(zhì)普遍低于社會經(jīng)濟與文化發(fā)達地區(qū)，要采取重點培訓(xùn)、全面考核等積極措施，加強整個公務(wù)員隊伍的素質(zhì)養(yǎng)成與誠信教育。其次，政府及各級部門公務(wù)員是政府具體行政行為的直接參與者和實施者，公務(wù)員的言行舉止對整個社會及公民有著非常明顯和普遍的導(dǎo)向作用，其行為時刻都塑造著政府的形象。政府對公眾產(chǎn)生的影響正是通過公務(wù)人員的言行舉止得以實現(xiàn)的，并以此來培養(yǎng)公眾對政府執(zhí)政能力和執(zhí)政行為的認同感，這也正是社會公眾與政府部門之間建立信任關(guān)系的紐帶6。因此，要積極地對公務(wù)員行政品德進行深度化的培養(yǎng)，把“經(jīng)濟人”以自利性為基本特征的價值取向用制度的抑制作用轉(zhuǎn)變?yōu)橐詫崿F(xiàn)公共利益為出發(fā)點的“行政人”特征，并使其升華為公務(wù)員的內(nèi)生性自覺行為，以此作為政府公信力建設(shè)的基礎(chǔ)力量。最后，要著力建立與完善廉政法律體系，從源頭上懲處并磨滅腐敗行為。相對于普通人而言，公務(wù)員是權(quán)力的直接執(zhí)掌者，這使得公務(wù)員很容易導(dǎo)致自我膨脹并催生出貪腐問題。由此，在民族地區(qū)公務(wù)員隊伍中，建立有效的自律也是政府樹立清廉、高效和親民的良好形象，加強公信力建設(shè)最快捷、最有效的途徑。（三）培育公民社會，切實推進地方政府公信力建設(shè)外部環(huán)境和社會公眾是對政府公信力作出基本評判的主要責(zé)任者。那么，為了能對政府及其行為做出合理、客觀的評價，公眾自身就必須要具備較強的政治參與意識和公民意識。但筆者對所述三縣的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)睾芏嗑用駥Φ胤秸罢?wù)信息的關(guān)注程度很低甚至從不關(guān)注。就民族自治地方的具體政治而言，周平教授指出:一是社會的政治化程度較低，二是政治體系的不完備，三是政治文化的發(fā)育水平較低7。概括地說，公民積極參與政事，對培育民族地區(qū)公民的政治認知能力和公民意識是極為有利的，對民主化、科學(xué)化的實現(xiàn)決策，提高政策執(zhí)行的質(zhì)量和政策執(zhí)行過程的有效性也同樣重要，但公民社會發(fā)育的不成熟、公民主體意識不強應(yīng)該是民族地區(qū)政府建設(shè)過程中所共同面臨的困境。而本文論及三縣，社會經(jīng)濟水平欠發(fā)達且存在傳統(tǒng)的氏族文化觀念，民眾對氏族權(quán)威具有一定的崇拜性，積極調(diào)動地方權(quán)威使其促進民眾關(guān)心并參與到地方政治活動中來，可以有效的促進地方政府公信力的建設(shè)。因為，要使公眾能以最迅速和最直觀的方式感受和了解到政治的運作就必須積極地參與到政治的行為過程中來，以及時、準(zhǔn)確的獲取相關(guān)的政治信息；并且由于長期的參與到政治實踐活動中，便能有效地提高公眾的政治技能與政治素養(yǎng)，從而增強對政治體系的認同感與信任度?？傊胤秸仨氁伴_誠布公，坦誠相待”，將公共事務(wù)的管理主動的反映到公眾生活當(dāng)中，也只有這樣，公眾