新破產(chǎn)立法縱橫談.doc

文章來(lái)源：中顧法律網(wǎng)上網(wǎng)找律師 就到中顧法律網(wǎng) 快速專(zhuān)業(yè)解決您的法律問(wèn)題新破產(chǎn)立法縱橫談王欣新 中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院 教授關(guān)鍵詞: 破產(chǎn)立法宗旨/破產(chǎn)原因/職工權(quán)益保護(hù)/管理人制度/重整制度內(nèi)容提要: 破產(chǎn)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律體系的重要組成部分。中國(guó)的新破產(chǎn)法草案即將通過(guò)審議、頒布實(shí)施。新破產(chǎn)法借鑒各國(guó)之立法經(jīng)驗(yàn)，力圖貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念，破除舊法存在的諸多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余影響，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。本文從破產(chǎn)立法宗旨、破產(chǎn)原因、政策性破產(chǎn)之利弊與存廢、管理人制度、預(yù)防破產(chǎn)之重整制度、破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益的保護(hù)、破產(chǎn)法律責(zé)任等方面對(duì)新破產(chǎn)法立法過(guò)程中的重大問(wèn)題進(jìn)行分析與研究，希望能使讀者對(duì)新破產(chǎn)法的創(chuàng)新與修改內(nèi)容有一個(gè)較為全面的認(rèn)識(shí)。其中新法設(shè)立的專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的管理人制度，預(yù)防企業(yè)破產(chǎn)最為有力的重整制度，對(duì)職工權(quán)益的適當(dāng)保護(hù)等問(wèn)題，也是目前破產(chǎn)立法中爭(zhēng)議最大的問(wèn)題。望能拋磚引玉，使大家都能為新破產(chǎn)法的立法與完善提出建議。2004年6月21日，經(jīng)過(guò)10年起草工作的新破產(chǎn)法草案在第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第10次會(huì)議上首次提請(qǐng)審議，后在10月的全國(guó)人大常委會(huì)第12次會(huì)議上進(jìn)行了第二次審議，如其能順利提交三審，將可能在近期通過(guò)出臺(tái)。破產(chǎn)法是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)法律體系的重要組成部分。中國(guó)在確定建立商品經(jīng)濟(jì)體制的改革方向后便開(kāi)始了破產(chǎn)立法工作。1986年12月2日，第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第18次會(huì)議通過(guò)了中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法(試行)(下稱(chēng)破產(chǎn)法)，適用于全民所有制企業(yè)。1991年通過(guò)民事訴訟法，其第19章規(guī)定其他企業(yè)法人的破產(chǎn)問(wèn)題。這兩部法律以及國(guó)務(wù)院有關(guān)行政法規(guī)和規(guī)章、最高人民法院的司法解釋?zhuān)瑯?gòu)成現(xiàn)行破產(chǎn)法體系。中國(guó)的破產(chǎn)法誕生后，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到重要的促進(jìn)作用。但因受制定時(shí)經(jīng)濟(jì)體制改革與法律研究狀況的局限，現(xiàn)行立法存在觀念陳舊、體系雜亂、適用范圍過(guò)窄、重要制度(如重整制度)缺失、不正當(dāng)行政干預(yù)過(guò)重、國(guó)有企業(yè)的政策性破產(chǎn)與法律沖突、法律規(guī)范粗略、缺乏可操作性、立法技術(shù)錯(cuò)誤等諸多問(wèn)題，已不能適應(yīng)對(duì)社會(huì)關(guān)系調(diào)整的需要，影響到破產(chǎn)制度的正確實(shí)施。在中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)逐步確立的今天，制定統(tǒng)一的新破產(chǎn)法，規(guī)范破產(chǎn)制度的實(shí)施，已勢(shì)在必行。新破產(chǎn)法草案是根據(jù)中國(guó)國(guó)情并借鑒各國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)制定的一部全新法律，基本上擺脫了舊法的窠臼。它創(chuàng)立了一些新的制度，如重整制度、管理人制度、債權(quán)人委員會(huì)制度等，為破產(chǎn)法的正確實(shí)施提供了規(guī)范之路。但在立法過(guò)程中，受條件制約、利益協(xié)調(diào)需要等影響，也還存在許多遺憾與不足之處。下面對(duì)新破產(chǎn)立法中的幾個(gè)重要問(wèn)題作一介紹。一、新破產(chǎn)法的立法宗旨新舊破產(chǎn)法的根本區(qū)別就在于新法力圖貫徹市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的理念，而舊法則存在諸多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的殘余影響。新破產(chǎn)法草案第一條規(guī)定了其立法宗旨，即“規(guī)范企業(yè)破產(chǎn)程序，公平清理債權(quán)債務(wù)，保護(hù)債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序”。而現(xiàn)行破產(chǎn)法第1條則規(guī)定：“為了適應(yīng)社會(huì)主義有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營(yíng)狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益，特制定本法”。對(duì)比之下，舊法的立法目的主要是為“促進(jìn)全民所有制企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制和民主管理，改善經(jīng)營(yíng)狀況，提高經(jīng)濟(jì)效益”等與破產(chǎn)制度無(wú)關(guān)的社會(huì)目標(biāo)，而“保護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的合法權(quán)益”，則被放在了最后。立法宗旨的不同反映出人們對(duì)破產(chǎn)法社會(huì)作用的不同認(rèn)識(shí)。破產(chǎn)是商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的法律現(xiàn)象。商品經(jīng)濟(jì)是直接以交換為目的運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)模式，商品交換一旦終止，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就將崩潰。在現(xiàn)代商品經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，延期付款或交貨的信用交易是商品交換最重要的方式(尤其是在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域)，由此形成的信用關(guān)系及其法律表現(xiàn)形式債，也就必然成為維系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的決定性因素。債還可能因不當(dāng)?shù)美o(wú)因管理、侵權(quán)行為等形成，但因商品交換而形成的債務(wù)關(guān)系始終在社會(huì)債務(wù)關(guān)系中占據(jù)主導(dǎo)地位。所以，保證債務(wù)關(guān)系的正常實(shí)現(xiàn)，維護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人的正當(dāng)權(quán)益，便成為保障商品交換、確立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的基礎(chǔ)，這是任何一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家在法律制度上必須妥善解決的基本問(wèn)題。在債務(wù)人有清償能力而不履行債務(wù)或?qū)鶆?wù)有爭(zhēng)議時(shí)，通過(guò)民事債權(quán)制度和民事訴訟與執(zhí)行制度便可以保障債的確認(rèn)與履行，維持市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。但在債務(wù)人已喪失清償能力、對(duì)到期債務(wù)無(wú)法還清的情況下，仍?xún)H靠上述法律制度就不足以正確解決債務(wù)問(wèn)題了。這時(shí)債務(wù)人已無(wú)足夠財(cái)產(chǎn)還清所有債務(wù)，多數(shù)人的債權(quán)在債務(wù)人不足清償?shù)挠邢挢?cái)產(chǎn)上發(fā)生競(jìng)合，使原來(lái)僅存在于債權(quán)人與債務(wù)人之間的清償矛盾，進(jìn)一步擴(kuò)展到了多數(shù)債權(quán)人相互之間。這時(shí)如仍允許債務(wù)人對(duì)個(gè)別債權(quán)人主動(dòng)還債，或允許債權(quán)人以強(qiáng)制執(zhí)行方式實(shí)現(xiàn)債權(quán)，那么先償還或先執(zhí)行的債權(quán)人可能獲得全額清償，而其他債權(quán)人則可能分文不獲，造成同等權(quán)利的債權(quán)卻得不到同等清償?shù)牟还浆F(xiàn)象，必將導(dǎo)致?tīng)?zhēng)搶清償、社會(huì)秩序混亂。那些事業(yè)尚有挽救可能的債務(wù)人要想避免破產(chǎn)倒閉，必須逐個(gè)與所有債權(quán)人達(dá)成和解協(xié)議，而這是非常困難的，其在原有法律制度的框架內(nèi)也無(wú)法得到對(duì)重整事業(yè)的法律支持。問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，在國(guó)家無(wú)破產(chǎn)立法的情況下這是為原法律所允許的，由此必然破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。所以，當(dāng)債務(wù)人喪失清償能力時(shí)，要公正解決債務(wù)清償問(wèn)題，要保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)法的公平、正義價(jià)值，就必須有一種與原有的民法債權(quán)制度和民事訴訟與執(zhí)行制度不同的特別法律制度來(lái)調(diào)整，這就是破產(chǎn)法。破產(chǎn)法的直接調(diào)整作用，是通過(guò)其特有的調(diào)整手段、以國(guó)家強(qiáng)制力保障決債務(wù)關(guān)系在債務(wù)人喪失清償能力時(shí)的最終公平實(shí)現(xiàn)，維護(hù)全體債權(quán)人和債務(wù)人的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)利益，保障正常的經(jīng)濟(jì)秩序。這才是破產(chǎn)法立法的根本宗旨。破產(chǎn)法在調(diào)整債務(wù)關(guān)系的同時(shí)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還產(chǎn)生廣泛的間接調(diào)整作用。它可以進(jìn)一步完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)企業(yè)改善經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，優(yōu)化社會(huì)資源的配置與使用，調(diào)整社會(huì)的產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等等。但應(yīng)清醒地看到，這都是通過(guò)破產(chǎn)法對(duì)債務(wù)關(guān)系的調(diào)整而間接實(shí)現(xiàn)的，不能將其理解為制定破產(chǎn)法的根本動(dòng)因與宗旨，更不能以此來(lái)說(shuō)明破產(chǎn)法存在的必要性。因?yàn)樵谏鲜鰡?wèn)題上，破產(chǎn)僅是社會(huì)對(duì)其種種調(diào)整手段中可供選擇的一種，并非絕對(duì)不可缺少或不可替代的。如企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)淘汰機(jī)制可通過(guò)企業(yè)兼并、終止等，乃至“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”的行政措施實(shí)現(xiàn)，改善企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理、提高經(jīng)濟(jì)效益的途徑更是多方面的，而對(duì)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)、資源配置的調(diào)整，甚至可完全采取行政手段解決。盡管這些調(diào)整手段不一定適合于各種情況，有些甚至違反經(jīng)濟(jì)體制改革的方向，但確實(shí)可以在不適用破產(chǎn)法的情況下起到相應(yīng)的調(diào)整作用。惟獨(dú)在對(duì)特殊情況下債務(wù)關(guān)系的調(diào)整上，破產(chǎn)法的作用是任何其他法律或行政措施所無(wú)法替代的。因此，在論述破產(chǎn)法的立法必要性時(shí)，必須以此作為基點(diǎn)，才讓人們認(rèn)識(shí)到其重要作用所在。此外，在新破產(chǎn)法的起草工作中，還有人曾主張將對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工的救濟(jì)、安置、保護(hù)列入立法宗旨，但大多數(shù)人對(duì)此是不贊成的。這并不是說(shuō)，破產(chǎn)法對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工的合法權(quán)益不予以保護(hù)。相反，在新破產(chǎn)法中對(duì)職工權(quán)益給予了較之現(xiàn)行立法更為充分的保護(hù)。這是因?yàn)槠飘a(chǎn)與社會(huì)救濟(jì)保障是不同的法律關(guān)系，失業(yè)職工救濟(jì)制度不是破產(chǎn)法的組成部分，破產(chǎn)法也不具備解決職工救濟(jì)保障問(wèn)題的社會(huì)功能。職工的救濟(jì)保障問(wèn)題屬于社會(huì)保障法、社會(huì)保險(xiǎn)法的調(diào)整范圍，將此規(guī)定在破產(chǎn)法中，會(huì)出現(xiàn)不同立法調(diào)整原則間的矛盾，造成破產(chǎn)法與社會(huì)保障法調(diào)整功能的混淆。至于對(duì)職工作為債權(quán)人權(quán)益的保護(hù)，破產(chǎn)法中對(duì)債權(quán)人保護(hù)的規(guī)定就完全可以妥善解決。破產(chǎn)法的制定與普遍實(shí)施是一國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制最終基本確立的重要標(biāo)志之一，也是其能否融入世界經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體系的重要條件。歐盟理事會(huì)1998年4月27日制定的第905/98號(hào)理事會(huì)條例第2條規(guī)定，給予一國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的標(biāo)準(zhǔn)之一，就是企業(yè)應(yīng)受破產(chǎn)法的約束與保護(hù)。2004年，歐盟根據(jù)對(duì)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問(wèn)題的評(píng)估報(bào)告宣布仍將不承認(rèn)中國(guó)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，其依據(jù)之一就是中國(guó)的破產(chǎn)法等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律體制不健全。中國(guó)要想在世界貿(mào)易中取得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的地位，就必須制定符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的破產(chǎn)法。二、破產(chǎn)原因破產(chǎn)原因，也稱(chēng)破產(chǎn)界限，指認(rèn)定債務(wù)人喪失清償能力，當(dāng)事人得以提出破產(chǎn)申請(qǐng)，法院據(jù)以啟動(dòng)破產(chǎn)程序、作出破產(chǎn)宣告的法律事實(shí)。這也是新破產(chǎn)法立法中的一個(gè)重要爭(zhēng)議問(wèn)題。通常認(rèn)為，立法對(duì)破產(chǎn)原因的規(guī)定應(yīng)滿(mǎn)足以下要求：1.明確對(duì)債務(wù)人喪失清償能力的判斷標(biāo)準(zhǔn)，使達(dá)到破產(chǎn)界限者均能及時(shí)、順利進(jìn)入破產(chǎn)程序，未達(dá)到破產(chǎn)實(shí)質(zhì)界限的企業(yè)不被牽連進(jìn)破產(chǎn)程序;2.當(dāng)事人提出破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)有易于舉證的判斷標(biāo)準(zhǔn)，利于其行使權(quán)利;3.法院有可迅速判斷案件是否應(yīng)當(dāng)受理的可操作性標(biāo)準(zhǔn);4.立法寬嚴(yán)之度符合具體國(guó)情和社會(huì)政策要求。一些大陸法系國(guó)家以不能清償?shù)狡趥鶆?wù)作為對(duì)自然人、法人普遍適用的一般破產(chǎn)原因，而以資不抵債作為對(duì)資合法人、清算中法人、遺產(chǎn)等僅以有限財(cái)產(chǎn)為清償保證、無(wú)人對(duì)其債務(wù)負(fù)無(wú)限責(zé)任的特定主體主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)的特殊破產(chǎn)原因，防止其在資不抵債的情況下仍不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)張債務(wù)，損害債權(quán)人利益。同時(shí)規(guī)定停止支付可推定為不能清償，以解決債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)時(shí)的舉證責(zé)任問(wèn)題。新破產(chǎn)法起草過(guò)程中對(duì)破產(chǎn)原因如何規(guī)定存在一些不同觀點(diǎn)，但取消舊法中對(duì)破產(chǎn)原因規(guī)定的“經(jīng)營(yíng)管理不善造成嚴(yán)重虧損”限制性條件，以不能清償為破產(chǎn)原因，停止支付作為推定原因，以資不抵債作為清算中法人的破產(chǎn)原因，一直是立法者的主流觀點(diǎn)。但在新破產(chǎn)法草案提交審議時(shí)，有人認(rèn)為，僅以債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)作為破產(chǎn)原因，可能會(huì)使破產(chǎn)企業(yè)大量增加，所以主張?jiān)黾淤Y不抵債作為同時(shí)并列適用的破產(chǎn)原因，以限制企業(yè)的破產(chǎn)。但這種主張是不妥的。首先，債權(quán)人提出破產(chǎn)申請(qǐng)時(shí)難以舉證，因其對(duì)債務(wù)人是否資不抵債是無(wú)從得知、也無(wú)法舉證證明的。其次，法院無(wú)法及時(shí)查明應(yīng)否受理案件。瀕臨破產(chǎn)的債務(wù)人往往財(cái)務(wù)混亂，賬面資產(chǎn)嚴(yán)重不實(shí)，要確切證明債務(wù)人是否資不抵債必須進(jìn)行資產(chǎn)評(píng)估、財(cái)務(wù)審計(jì)，這在法院決定是否受理案件期限內(nèi)無(wú)法解決，所以法院系統(tǒng)對(duì)此規(guī)定意見(jiàn)極大。其三，依此規(guī)定，可能出現(xiàn)債務(wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，但表面上資尚抵債，不能通過(guò)破產(chǎn)程序解決債務(wù)清償問(wèn)題，債權(quán)人的利益與社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序無(wú)法獲得保障。為協(xié)調(diào)解決這一問(wèn)題，新破產(chǎn)法草案修改后規(guī)定，破產(chǎn)原因?yàn)閭鶆?wù)人不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力。據(jù)此可將破產(chǎn)原因分為獨(dú)立的兩種情況，其一，債務(wù)人在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的同時(shí)也資不抵債，主要適用于債務(wù)人主動(dòng)申請(qǐng)破產(chǎn)的情況;其二，債務(wù)人在不能清償?shù)狡趥鶆?wù)的同時(shí)明顯缺乏清償能力，適用于債權(quán)人申請(qǐng)破產(chǎn)的情況，而對(duì)破產(chǎn)原因的后一規(guī)定實(shí)際上可能取代前一規(guī)定。三、政策性破產(chǎn)問(wèn)題在國(guó)務(wù)院為國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)試點(diǎn)工作而下發(fā)的國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知(1994年)和國(guó)務(wù)院關(guān)于在若干城市試行國(guó)有企業(yè)兼并破產(chǎn)和職工再就業(yè)有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知(1997年)等文件中，對(duì)破產(chǎn)國(guó)企職工的失業(yè)救濟(jì)、安置費(fèi)用等問(wèn)題，規(guī)定了一套與現(xiàn)行破產(chǎn)法基本原則不同的政策性破產(chǎn)制度，在司法實(shí)踐中與依法破產(chǎn)構(gòu)成兩個(gè)不同的破產(chǎn)法實(shí)施體系。在新破產(chǎn)法立法中，爭(zhēng)議最大的問(wèn)題之一就是政策性破產(chǎn)應(yīng)否保留。依法破產(chǎn)與政策性破產(chǎn)的關(guān)鍵區(qū)別，不是對(duì)職工應(yīng)否進(jìn)行妥善安置，而是職工救濟(jì)安置費(fèi)用由誰(shuí)承擔(dān)。前者規(guī)定由失業(yè)保險(xiǎn)基金等社會(huì)保障基金中支付或由各級(jí)政府承擔(dān)，而后者則可以全部從破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)包括抵押財(cái)產(chǎn)中支付，實(shí)質(zhì)上是轉(zhuǎn)嫁由全體債權(quán)人承擔(dān)。政策性破產(chǎn)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)殘余影響的產(chǎn)物，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的破產(chǎn)制度無(wú)共同之處。它是將社會(huì)保障制度誤導(dǎo)入破產(chǎn)程序、把行政關(guān)閉措施滲入破產(chǎn)程序形成的怪胎，與對(duì)職工勞動(dòng)債權(quán)的保護(hù)無(wú)關(guān)，其實(shí)質(zhì)是在保護(hù)職工權(quán)益的名義下保護(hù)各級(jí)政府的財(cái)政利益，是將本應(yīng)由政府解決的問(wèn)題、承擔(dān)的費(fèi)用，強(qiáng)制轉(zhuǎn)嫁由債權(quán)人承擔(dān)，其指導(dǎo)思想不是通過(guò)破產(chǎn)程序解決債務(wù)的公平清償，而是通過(guò)行政干預(yù)(盡管已轉(zhuǎn)化為法規(guī)形式)把破產(chǎn)當(dāng)作政府解決企業(yè)虧損、安置失業(yè)職工、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、減輕政府負(fù)擔(dān)的“由債權(quán)人買(mǎi)單”的廉價(jià)方式。政策性破產(chǎn)規(guī)定，破產(chǎn)企業(yè)的土地使用權(quán)(無(wú)論無(wú)償劃撥取得還是有償出讓取得)及其他財(cái)產(chǎn)，即使已設(shè)置抵押等擔(dān)保物權(quán)，其變賣(mài)所得也要優(yōu)先用于破產(chǎn)企業(yè)職工安置，而不清償?shù)盅簷?quán)人。這是違背擔(dān)保法、城市房地產(chǎn)管理法等法律法規(guī)的，不僅存在行政法規(guī)越權(quán)問(wèn)題，而且將使債權(quán)人實(shí)際上沒(méi)有任何辦法可以保障債權(quán)的安全。政策性破產(chǎn)只適用于國(guó)務(wù)院確定范圍的部分國(guó)有企業(yè)，其他企業(yè)不能享受優(yōu)惠政策。這違背“法律面前人人平等”的原則，由于這種不平等沒(méi)有任何道理與法理可言，故實(shí)踐中各地普遍存在上行下效、濫用優(yōu)惠政策、侵害債權(quán)人利益的現(xiàn)象，且屢禁不止。有人認(rèn)為，作為債權(quán)人的國(guó)有銀行與作為債務(wù)人的國(guó)有企業(yè)均屬?lài)?guó)有，在法理上可以視為債因混同而消滅，即債權(quán)和債務(wù)同歸于一人而消滅。所以，國(guó)家可以將債務(wù)人財(cái)產(chǎn)支付職工安置費(fèi)用，然后再核銷(xiāo)債權(quán)人銀行的損失，這只是將國(guó)家財(cái)產(chǎn)從上兜里放到下兜里，從左兜里放到右兜里。但這是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下國(guó)有銀行和國(guó)有企業(yè)都不是獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體、都沒(méi)有獨(dú)立的法律地位與利益時(shí)的道理，顯然是與改革發(fā)展的方向背道而馳。而且，那些與國(guó)有銀行同為國(guó)有企業(yè)的其他債權(quán)人，也被強(qiáng)迫承擔(dān)了本應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)的職工安置費(fèi)用，“殃及池魚(yú)”，是極不公平的。政策性破產(chǎn)表面上看是以損害債權(quán)人利益的方式維護(hù)國(guó)有破產(chǎn)企業(yè)職工的利益，對(duì)穩(wěn)定社會(huì)秩序起到一定作用。但若深入分析，其實(shí)是在損害國(guó)有企業(yè)及其職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)根本利益。在人們都明白對(duì)國(guó)有企業(yè)的債權(quán)在破產(chǎn)時(shí)得不到法律保護(hù)時(shí)，就不會(huì)與國(guó)有企業(yè)尤其是陷入經(jīng)濟(jì)困境者發(fā)生交易，這些企業(yè)將更快地倒閉破產(chǎn)，而其職工的利益必然會(huì)隨之受到損害。在破產(chǎn)立法中，政策性破產(chǎn)受到一些立法者尤其是債權(quán)人方面的強(qiáng)烈反對(duì)。激烈爭(zhēng)論之后，提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的破產(chǎn)法草案中最后形成的妥協(xié)性的意見(jiàn)是在國(guó)務(wù)院規(guī)定的期限和范圍內(nèi)保留政策性破產(chǎn)的適用。四、破產(chǎn)程序中對(duì)職工權(quán)益的保護(hù)對(duì)破產(chǎn)企業(yè)職工權(quán)益的保護(hù)是新破產(chǎn)立法中的一個(gè)重大社會(huì)政策問(wèn)題，也是在破產(chǎn)程序中維護(hù)社會(huì)安定、保障實(shí)質(zhì)公平的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)職工債權(quán)給予優(yōu)先清償?shù)匚?，是各?guó)破產(chǎn)法普遍采用的原則。職工債權(quán)，指因破產(chǎn)案件受理(或破產(chǎn)宣告)前的勞動(dòng)關(guān)系對(duì)破產(chǎn)企業(yè)發(fā)生的債權(quán)，包括所欠職工工資、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用以及因企業(yè)破產(chǎn)解除勞動(dòng)合同依法應(yīng)支付給職工的補(bǔ)償金。在新破產(chǎn)法的起草過(guò)程中，爭(zhēng)議集中在職工債權(quán)與有抵押等物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)在清償順序上何者優(yōu)先上。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，職工債權(quán)應(yīng)放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償，這樣才能保證其在破產(chǎn)企業(yè)大多數(shù)財(cái)產(chǎn)都已設(shè)置物權(quán)擔(dān)保的情況下得到清償。另一種觀點(diǎn)則明確表示反對(duì)，認(rèn)為這將危害交易安全，破壞擔(dān)保制度，違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)則。在提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行第二次審議的新破產(chǎn)法草案中，在權(quán)衡兩種意見(jiàn)之后，以應(yīng)優(yōu)先保護(hù)職工利益為由，將職工的工資、基本社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)用及勞動(dòng)補(bǔ)償金債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償。這一破產(chǎn)法草案原準(zhǔn)備在2004年12月下旬提交全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行第三次審議，并付諸表決通過(guò)，但由于受到中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)等代表債權(quán)人利益者的強(qiáng)烈反對(duì)，在最后一刻，新破產(chǎn)法的立法程序被最高領(lǐng)導(dǎo)層決定暫時(shí)中止了。企業(yè)破產(chǎn)時(shí)對(duì)職工債權(quán)必須予以充分保護(hù)，我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家更應(yīng)重視保護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，但將范圍如此之廣的職工債權(quán)全部放在物權(quán)擔(dān)保債權(quán)之前清償則是不妥的，在法理依據(jù)、解決問(wèn)題思路和實(shí)際后果等方面都存在問(wèn)題。筆者認(rèn)為，政府必須制止違法欠薪問(wèn)題的發(fā)生，而不能對(duì)此不聞不問(wèn)，卻在破產(chǎn)程序中將其不利后果強(qiáng)壓到債權(quán)人身上。我們?nèi)缯嬲孕幸恢碌膶⒈Ｗo(hù)職工利益放在第一位，應(yīng)考慮規(guī)定新破產(chǎn)法出臺(tái)后拖欠職工工資的企業(yè)，其管理人員個(gè)人須負(fù)連帶清償責(zé)任，拖欠職工工資達(dá)一定期限的企業(yè)一律吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照予以關(guān)閉，從根本上解決問(wèn)題，并由政府主導(dǎo)設(shè)置欠薪保障基金，以維護(hù)企業(yè)破產(chǎn)時(shí)職工的權(quán)益。將職工債權(quán)全部放在有物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)之前清償，是與擔(dān)保法規(guī)定相違背的。這將使債權(quán)人包括銀行在市場(chǎng)交易中沒(méi)有任何辦法保障債權(quán)的安全，使銀行壞帳大量增加，甚至引發(fā)金融危機(jī)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序產(chǎn)生危險(xiǎn)的破壞作用。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，這樣做表面上看，在破產(chǎn)案件中職工債權(quán)可以得到充分清償，但實(shí)際產(chǎn)生的社會(huì)后果未必是維護(hù)了職工的權(quán)益，而更可能是在損害職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。銀行不會(huì)再給那些陷入經(jīng)營(yíng)困境、存在或可能發(fā)生欠付職工債權(quán)的企業(yè)發(fā)放貸款，其他人也不會(huì)再與其進(jìn)行任何交易，有擔(dān)保物的債權(quán)人一旦發(fā)現(xiàn)債務(wù)人可能無(wú)力還債，將立即啟動(dòng)對(duì)擔(dān)保物的執(zhí)行程序，以保證自己能夠在破產(chǎn)案件提起之前及時(shí)就擔(dān)保物優(yōu)先獲得清償，不會(huì)再給債務(wù)人以喘息之機(jī)，經(jīng)營(yíng)環(huán)境的惡化、交易成本的增加，將導(dǎo)致更多的企業(yè)破產(chǎn)、職工失業(yè)。如果這些企業(yè)本身早應(yīng)破產(chǎn)也算是死得其所，問(wèn)題是恐怕一些尚有挽救希望的企業(yè)也將被“殃及池魚(yú)”。這樣規(guī)定還可能放縱惡意拖欠職工債權(quán)的現(xiàn)象。有的企業(yè)認(rèn)為職工債權(quán)可以在破產(chǎn)程序中獲得最優(yōu)先的清償，便可能更肆無(wú)忌憚的拖欠職工債權(quán)，甚至在破產(chǎn)已不可避免的情況下，惡意為職工提高工資，欺詐債權(quán)人。據(jù)此，這一法律規(guī)定不是鼓勵(lì)人們積極參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，鼓勵(lì)人們創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富，不是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展的動(dòng)力與保障，而是在遏制人們的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將起到消極阻礙作用，實(shí)際上是在損害國(guó)家、社會(huì)、職工的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。其實(shí)，對(duì)職工債權(quán)的清償并非完全無(wú)法在債權(quán)人可以承受的負(fù)擔(dān)范圍內(nèi)盡量合理解決。解決的方式可以有兩種。第一種是比例清償方案。筆者曾撰文指出，在職工債權(quán)不能從破產(chǎn)企業(yè)無(wú)擔(dān)保財(cái)產(chǎn)中得到清償時(shí)，可以從擔(dān)保物變價(jià)價(jià)款中拿出一定比例(如10%，至多20%)予以清償，由債權(quán)人與職工共同分擔(dān)損失。這樣規(guī)定債權(quán)人至少還可以預(yù)測(cè)并采取相應(yīng)的措施防范可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，即將擔(dān)保物可以擔(dān)保債權(quán)的數(shù)額按法律規(guī)定的職工債權(quán)優(yōu)先清償比例同比例降低。第二種解決方式是規(guī)定特定范圍內(nèi)的職工債權(quán)如職工工資(可考慮作最高額限制)為特別優(yōu)先權(quán)，優(yōu)先于擔(dān)保債權(quán)清償，其他部分的職工債權(quán)則只能就破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先受償。 1五、新破產(chǎn)立法中的管理人制度新破產(chǎn)法的亮點(diǎn)之一是用管理人制度取代了原有的清算組制度。管理人是指破產(chǎn)案件受理后成立的，全面接管債務(wù)人企業(yè)并負(fù)責(zé)其財(cái)產(chǎn)的保管、清理、估價(jià)、處理和分配等清算事務(wù)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。破產(chǎn)清算工作具有法律責(zé)任重大、專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、工作量大等特點(diǎn)，現(xiàn)行立法規(guī)定的以政府官員為主體的清算組模式，行政色彩濃厚，其目的主要不是為了更好的清償債權(quán)債務(wù)，而是為在破產(chǎn)企業(yè)一些社會(huì)問(wèn)題(如職工安置)的解決上得到政府部門(mén)的行政協(xié)助。這種立法模式存在諸多弊端，由于主要由地方政府官員臨時(shí)組成的清算組組織松散，兼職工作，一般不具備破產(chǎn)清算的專(zhuān)業(yè)知識(shí)，所以清算效率較低。清算組不具有獨(dú)立的法律地位，其與破產(chǎn)企業(yè)往往存在利害關(guān)系，難免出現(xiàn)地方保護(hù)主義，無(wú)法確保公正履行職責(zé)。清算組的體制決定了其必然要向政府負(fù)責(zé)，在政府的行政主導(dǎo)與干預(yù)下，破產(chǎn)清算往往由保護(hù)債權(quán)人利益的基本目標(biāo)偏離，為政府的行政目標(biāo)所取代，其優(yōu)先考慮的不是債權(quán)人的利益，而是政府的既得利益，如在安置職工方面如何推卸、減輕政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，在處理破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)時(shí)，也往往是誰(shuí)承諾安置職工就把破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)優(yōu)先低價(jià)賣(mài)給誰(shuí)。由于清算中的重大問(wèn)題都由政府參與或直接決策，法院失去司法獨(dú)立，實(shí)際上成了政府的清算機(jī)構(gòu)，清算組有違法失職行為也無(wú)法追究其法律責(zé)任。在新破產(chǎn)法草案中設(shè)立了專(zhuān)業(yè)化、市場(chǎng)化的管理人制度。在立法過(guò)程中，爭(zhēng)議主要是管理人由誰(shuí)選任和對(duì)管理人是否設(shè)置專(zhuān)門(mén)的執(zhí)業(yè)資格。有人主張實(shí)行債權(quán)人自治主義，由債權(quán)人會(huì)議選任管理人，也有人主張由法院選任管理人，債權(quán)人會(huì)議僅有提出異議請(qǐng)求法院更換的權(quán)利。目前的新破產(chǎn)法草案規(guī)定，管理人由法院指定，債權(quán)人會(huì)議認(rèn)為管理人不能依法、公正履行職務(wù)或者有其他不能勝任職務(wù)情形的，可以請(qǐng)求法院予以解任，另行指定。對(duì)管理人的資格問(wèn)題，有的人主張不設(shè)置專(zhuān)門(mén)的執(zhí)業(yè)資格，凡依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)均可以擔(dān)任管理人，具有律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師等專(zhuān)業(yè)資格者就可取得管理人的執(zhí)業(yè)資格，無(wú)需再進(jìn)行考試，以免造成新的市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙，妨礙公平競(jìng)爭(zhēng)。有的人則認(rèn)為，并非所有的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所，所有的律師、注冊(cè)會(huì)計(jì)師都能勝任破產(chǎn)管理工作，所以應(yīng)當(dāng)設(shè)置相應(yīng)的執(zhí)業(yè)資格，并通過(guò)資格考試、年檢等制度加以規(guī)范。目前新破產(chǎn)法草案規(guī)定，管理人可以由有關(guān)部門(mén)、機(jī)構(gòu)的人員組成的清算組(主要適用于國(guó)有企業(yè)政策性破產(chǎn))或者依法設(shè)立的律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、破產(chǎn)清算事務(wù)所等社會(huì)中介機(jī)構(gòu)出任。人民法院還可以指定社會(huì)中介機(jī)構(gòu)具備相關(guān)專(zhuān)業(yè)知識(shí)并取得專(zhuān)門(mén)職業(yè)資格的人員擔(dān)任管理人。立法草案未設(shè)置管理人專(zhuān)門(mén)的執(zhí)業(yè)資格與考試制度。各國(guó)破產(chǎn)立法均規(guī)定，管理人有取得報(bào)酬的權(quán)利。新破產(chǎn)法草案規(guī)定，管理人的報(bào)酬由法院決定，債權(quán)人會(huì)議對(duì)管理人的報(bào)酬有異議的，有權(quán)向人民法院提出。管理人應(yīng)當(dāng)勤勉盡責(zé)，忠實(shí)履行職務(wù)。管理人因玩忽職守或者其他違法行為，造成債權(quán)人、債務(wù)人或者第三人經(jīng)濟(jì)損失的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。如果管理人為多數(shù)人時(shí)，彼此間應(yīng)承擔(dān)連帶責(zé)任。六、重整制度在新破產(chǎn)法草案中建立了重整制度，這是其一大亮點(diǎn)。重整制度，指對(duì)可能或已經(jīng)發(fā)生破產(chǎn)原因但又有再建希望的企業(yè)，在法院主持下，通過(guò)各方利害關(guān)系人的參與，強(qiáng)制調(diào)整各方關(guān)系，進(jìn)行企業(yè)營(yíng)業(yè)重組與債務(wù)清理，以挽救企業(yè)、避免破產(chǎn)的法律制度。重整是預(yù)防破產(chǎn)最為有力的制度。通常各國(guó)立法規(guī)定，在債務(wù)人發(fā)生破產(chǎn)原因或有發(fā)生破產(chǎn)原因可能時(shí)，即可申請(qǐng)開(kāi)始破產(chǎn)重整程序。重整程序不僅可以由債務(wù)人、債權(quán)人提出，也可以由債務(wù)人的股東提出。個(gè)別國(guó)家還規(guī)定，法院可以依其職權(quán)，或在檢察官的請(qǐng)求下啟動(dòng)重整程序(法國(guó)1985年8598號(hào)法律)。 2債權(quán)人包括有物權(quán)擔(dān)保的債權(quán)人、債務(wù)人及債務(wù)人的股東等各種利害關(guān)系人均積極參與重整程序的進(jìn)行。重整程序也限制擔(dān)保物權(quán)優(yōu)先受償權(quán)的行使。債務(wù)人企業(yè)可以靈活運(yùn)用重整程序允許的多種措施，達(dá)到恢復(fù)經(jīng)營(yíng)能力、清償債務(wù)的目的。除延期或減免償還債務(wù)外，還可采取核減或增加公司注冊(cè)資本，向特定對(duì)象定向發(fā)行新的股份或公司債券，將債權(quán)轉(zhuǎn)化為股份，轉(zhuǎn)讓營(yíng)業(yè)等方法，并可設(shè)立重整管理人負(fù)責(zé)公司的重整活動(dòng)。重整程序具有強(qiáng)制性。只要關(guān)系人會(huì)議以法定多數(shù)通過(guò)重整計(jì)劃，對(duì)反對(duì)者同樣具有法律效力。法院還可以在保證反對(duì)者實(shí)際利益的前提下依職權(quán)強(qiáng)制批準(zhǔn)重整計(jì)劃，可以避免確有挽救希望的債務(wù)人因部分利害關(guān)系人反對(duì)而無(wú)法進(jìn)行重整。在現(xiàn)代立法由個(gè)體本位逐步向社會(huì)本位的轉(zhuǎn)變之中，重整制度體現(xiàn)國(guó)家公力透過(guò)司法程序?qū)λ饺私?jīng)濟(jì)活動(dòng)的主動(dòng)干預(yù)，更多強(qiáng)調(diào)的是保護(hù)社會(huì)的整體利益。重整制度是破產(chǎn)法價(jià)值取向發(fā)展中的一次突破，體現(xiàn)了現(xiàn)代社會(huì)內(nèi)在規(guī)律的要求。在日本，自1964年至九十年代末的期間內(nèi)，共有80家上市公司倒產(chǎn)，其中66家選擇了公司更生程序，并通過(guò)公司更生程序獲得新生。 3在破產(chǎn)立法過(guò)程中，對(duì)重整制度如何設(shè)置也存在一些爭(zhēng)議問(wèn)題。必須是確實(shí)仍有挽救希望的債務(wù)人，才可適用重整程序，對(duì)此立法者的意見(jiàn)是一致的，但在啟動(dòng)重整的條件上存在不同觀點(diǎn)。大多數(shù)人主張，在債務(wù)人發(fā)生破產(chǎn)原因，或有發(fā)生破產(chǎn)原因的可能時(shí)，均可申請(qǐng)適用重整程序。但也有少數(shù)人主張，僅在債務(wù)人已經(jīng)發(fā)生破產(chǎn)原因時(shí)才可適用重整程序，以防止債務(wù)人對(duì)重整程序的濫用。目前的新破產(chǎn)法草案采納了多數(shù)人的意見(jiàn)。為更好地實(shí)現(xiàn)重整制度設(shè)立之目的，有效地預(yù)防債務(wù)人破產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)允許債務(wù)人在有發(fā)生破產(chǎn)原因可能時(shí)就及早適用重整程序，這也是各國(guó)立法之慣例。在破產(chǎn)法草案中，一度對(duì)股東在重整程序中的作用未作規(guī)定，筆者認(rèn)為，這是不妥的。股東在企業(yè)重整程序中的關(guān)系與作用重大，上市公司鄭百文的重組就是典型一例。重整制度的特點(diǎn)就是債務(wù)人的股東也積極參加，重整計(jì)劃中通常包括對(duì)股東的分類(lèi)、對(duì)企業(yè)股權(quán)的調(diào)整方案等，所以決定重整事項(xiàng)的機(jī)構(gòu)通常稱(chēng)為關(guān)系人會(huì)議，而不是債權(quán)人會(huì)議。有人認(rèn)為，在已經(jīng)發(fā)生破產(chǎn)原因的企業(yè)中，債務(wù)人的股東之權(quán)益已為負(fù)值，所以不能再享有任何權(quán)益，其權(quán)利僅限于列席討論重整計(jì)劃草案的債權(quán)人會(huì)議。這種觀點(diǎn)是錯(cuò)誤的，姑且不說(shuō)那些僅有發(fā)生破產(chǎn)原因可能的債務(wù)人其股東之權(quán)益仍為正值，在重整程序應(yīng)享有相應(yīng)權(quán)益，即使是那些已經(jīng)發(fā)生破產(chǎn)原因、資不抵債的企業(yè)，也不一定就沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，企業(yè)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值并不完全依資產(chǎn)與負(fù)債的比例決定，更多的是取決于企業(yè)的營(yíng)利能力和在市場(chǎng)中的綜合資源占有情況，上市公司殼資源市場(chǎng)價(jià)值的存在就是典型的例子。所以，目前的新破產(chǎn)法草案中對(duì)重整程序中的股東地位進(jìn)行了新的定位，承認(rèn)其積極參加重整程序的權(quán)利。大陸法系各國(guó)立法通常規(guī)定，重整程序啟動(dòng)后，債務(wù)人企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)和財(cái)產(chǎn)的管理處分權(quán)交由管理人(通稱(chēng)重整人)行使，并由其執(zhí)行重整計(jì)劃。英美法系國(guó)家的立法則通常實(shí)行占有中的債務(wù)人制度，即在重整期間，經(jīng)法院批準(zhǔn)，債務(wù)人可以在法院或債權(quán)人(或其選任代表)的監(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)，執(zhí)行重整計(jì)劃。除非債務(wù)人存在破產(chǎn)欺詐行為、無(wú)經(jīng)營(yíng)能力等法定情況，法院一般不指定托管人即管理人。因?yàn)閭鶆?wù)人對(duì)企業(yè)情況最熟悉，由其負(fù)責(zé)重整計(jì)劃的執(zhí)行，成功的可能性較大。新破產(chǎn)法草案也采取了類(lèi)似制度，規(guī)定債務(wù)人可以在管理人的監(jiān)督下自行管理財(cái)產(chǎn)和營(yíng)業(yè)事務(wù)，執(zhí)行重整計(jì)劃。為保證重整程序的順利進(jìn)行，新破產(chǎn)法草案中還規(guī)定有對(duì)重整計(jì)劃草案的強(qiáng)制批準(zhǔn)程序。在重整計(jì)劃草案未能獲得全部表決組通過(guò)時(shí)，如重整計(jì)劃符合法定條件，債務(wù)人或者管理人可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制批準(zhǔn)重整計(jì)劃草案。七、新破產(chǎn)