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西安市城中村改造的成功范例西安東窯坊棚戶區(qū)改造安置小區(qū)。 記者 王燕 攝西安黃埔莊城中村改造安置小區(qū)常春藤花園。 記者 王燕 攝西安市聯(lián)合調研組中共中央政策研究室主編的學習與研究雜志2011年第5期刊登了中共西安市委政研室會同市城改辦、市統(tǒng)計局、市社科院聯(lián)合調研組撰寫的城中村改造的成功范例關于西安市城中村改造的調查?，F(xiàn)予全文轉載。隨著城市化進程的快速發(fā)展，城中村改造已經(jīng)成為擺在每個城市特別是大中城市面前的焦點與難點。近年來，西安市在推進城市化和國際化進程中，把城中村改造當做一場新的革命，進行了積極探索與實踐，形成了城中村改造的“西安模式”。最近，市委政研室會同市城改辦、市統(tǒng)計局、市社科院成立聯(lián)合調研組，對西安市城中村改造情況進行了專題調研。一、基本情況由于地處經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和歷史原因，西安市的城中村數(shù)量在全國副省級城市中屬于較多的城市之一。據(jù)統(tǒng)計，全市城六區(qū)共有行政村624個，其中人均耕地在0.3畝以下的城中村286個，涉及人口37萬人；加上郊三區(qū)40個城中村，共計城中村326個，人口約46萬，有各類土地21.6萬畝。作為改造重點的二環(huán)路以內有行政村72個，涉及農(nóng)業(yè)人口2.5萬戶，8.98萬人，集體土地約2.3萬畝。西安市的城中村改造經(jīng)歷了起步、探索和全面推進三個階段。從2002年開始，西安市按照“自籌資金，自我改造，自我發(fā)展”的“三自”方針進行城中村改造，但由于各村是進行自我改造，沒有完善的配套政策，加之建新不拆舊和資金匱乏等問題，造成城改工作進展緩慢。2005年3月，西安市成立了城中村改造工作領導小組，明確了城中村改造“政府主導，以區(qū)為主，市場運作，改制先行，改建跟進，尊重民意，利民益民”的基本原則，積極推進城中村改造工作，積累了一定經(jīng)驗。2007年8月，在不斷總結完善的基礎上，西安市全面啟動城中村改造工作，進一步加強了對城改工作的組織領導，出臺了西安市城中村改造管理辦法，研究制定了一系列城改配套政策，經(jīng)過試驗示范、由點到面、全面推開，城中村改造工作進入了平穩(wěn)快速推進的新階段，取得了顯著成效。截至2010年底，全市累計啟動城中村改造的村莊達到231個（包括取得城中村改造方案批復及列入城中村改造計劃村），比五年規(guī)劃啟動143個村的改造任務增加了88個村。從工作進度看，120個村完成整村拆遷任務（其中二環(huán)內57個），拆除面積2241.78萬平方米，涉及5.5萬戶、19萬人、4.28萬畝土地；安置房累計開工面積1013.2萬平方米，占安置總面積1380萬平方米的74%，累計完成投資272.5億元；回遷安置38個村，安置房367.6萬平方米，涉及2.36萬戶、8.2萬人。無形改造共完成182個村、近16.5萬人的農(nóng)轉居工作，完成109個村的經(jīng)濟體制改革和89個村的撤村建社區(qū)工作。二、主要做法1.加強組織領導，建立推進工作新機制。省、市主要領導高度重視，把實施城中村改造作為貫徹落實科學發(fā)展觀的重要舉措，作為改善民生、建設人民滿意城市的重要抓手，多次深入城中村實地調研，召開現(xiàn)場會、專題會解決相關問題。2007年8月，在全國率先成立了政府直管的正局級部門西安市城中村改造辦公室，集中辦理改造范圍內的計劃、規(guī)劃、土地、建設、房產(chǎn)等行政審批事項，實行“一站式”辦公。各區(qū)和各開發(fā)區(qū)也組建了相應的獨立工作機構，為城中村改造工作高效運轉提供了組織保障。把城中村改造納入目標責任綜合考評體系，每年年初市政府與各區(qū)政府簽訂目標責任書，年終考核獎懲。建立城中村改造工作領導小組聯(lián)席會議制度，定期研究解決城中村改造規(guī)劃、安置房建設、集體土地確權等焦點難點問題。2.規(guī)范管理行為，形成城改工作新秩序。一是開展“提升年”活動。2008年召開了全市改造建設管理提升年活動動員大會，提出了城改“543”工作要求，即扭住整村拆除、招商引資、查處違法建設、安置補償與安置房建設、破解制約城改深層次問題“五不放松”，做到違法建設、劣質工程、投訴、上訪“四無”，讓群眾、投資者、政府“三滿意”。二是加大執(zhí)法力度。抽調專人組成綜合整治監(jiān)察大隊，對全部326個村進行了拉網(wǎng)式檢查。按照“摘帽子、引路子、堵口子”原則，嚴肅查處城中村改造違規(guī)建設行為，堅決取締沒有審批方案假借“城中村”之名的非法開發(fā)項目；對方案已審批、并已開工建設但手續(xù)不完備的改造項目加強政策引導，規(guī)范改造行為；加強源頭控制，堵住各種非法建設的口子，從根本上解決和遏制改造秩序混亂的局面，確保改造工作規(guī)范、健康發(fā)展。三是嚴格拆遷審批。堅決做到“六不拆”，即沒有控規(guī)不拆、沒有方案批復不拆、沒有監(jiān)管資金不拆、沒有拆遷批復不拆、沒有拆遷公告不拆、沒有維穩(wěn)風險評估不拆。四是完善各項制度。堅持一手抓建章立制，一手抓現(xiàn)場管理，確保城改工作質量。僅2010年，市城改辦就制定完善了規(guī)章制度42項，組織召開專題會議8次，現(xiàn)場檢查120余次，解決了4大類51個問題。3.維護群眾權益，營造和諧改造新局面。堅持把群眾利益放在首位，最大限度地讓利于民。在改造方略上，明確提出了“村民得利、開發(fā)商微利、政府不爭利”。在編制控規(guī)上，綜合考慮村民和開發(fā)商合理訴求以及改造村人口、地段等因素，科學制定規(guī)劃設計條件。在規(guī)劃選址上，大多采用就地安置辦法，讓拆遷群眾優(yōu)先選擇安置樓位。在制定改造方案上，把握好安置開發(fā)比，并提交村民代表大會討論通過，確保群眾利益。在拆遷過程中，現(xiàn)場設立咨詢接待室，由人大、政協(xié)、工商、稅務、司法、水電、信訪等部門現(xiàn)場辦公，做到程序公開、政策公開。在整村拆除后，堅持“安置先行”原則，首先建設安置樓，把保障村民合法權益、維護社會穩(wěn)定作為重中之重，成立安置房建設督導組，統(tǒng)一安置房與開發(fā)商品房建設質量標準，落實了安置回遷責任制。在拆遷改造中做到三個到位，即補償標準到位、程序合法到位、完善服務到位，使拆遷工作為廣大群眾所理解支持，變阻力為動力，實現(xiàn)了“迅速拆除一處、按時回遷一處、盡快富裕一處”的目標。4.破解政策瓶頸，拓展城市建設新途徑。城中村是新出現(xiàn)的城市化問題,既是行政管理的交錯區(qū)又是法律法規(guī)的空白區(qū)，存在著諸多難點。為此，西安市科學構筑政策平臺，有效地指導了城中村改造工作。市政府相繼出臺了西安市人民政府關于加快城中村改造工作的意見西安市城中村村民房屋建設管理辦法西安市人民政府關于城中村無形改造工作有關問題的通知等一系列公平合理、公開透明、符合民意的配套政策。同時，采取靈活措施，解決改造中的瓶頸問題，落實優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的改造投資環(huán)境。諸如把涉及城中村的土地出讓金、城建配套費等歸集為專項資金，全部用于改造；按照有關法律法規(guī)，以確權方式解決城中村改造中的集體土地轉性問題，等等。這些政策法規(guī)的制定、頒布實施，確立了西安市改造工作政策法規(guī)體系的框架，為城改工作提供了政策法律依據(jù)。5.不斷求索完善，開創(chuàng)城改工作新模式。在總結以往“三自”改造方針經(jīng)驗教訓的基礎上，創(chuàng)造性地提出了“政府主導，市場運作”的工作思路。在明確政府各級機構權利職責，定原則、給政策、創(chuàng)環(huán)境，統(tǒng)一編制規(guī)劃、改造方案、策劃招商、實施拆遷安置和實行無形改造工作的前提下，堅持市場運作，通過項目設計、策劃包裝、主動招商和以商引商等多種方式，積極吸納社會資本參與西安城改。這一創(chuàng)舉，使政府在牢牢把握改造主導權和方向、有效遏制城中村改造無序混亂行為的同時，解決了資金難題，加快了城改工作進程。2007年以來，僅通過“西洽會”這個平臺，全市先后就有33個城改項目成功簽約，協(xié)議資金達到513億元，獲得了經(jīng)濟效益和社會效益雙豐收。三、主要成效西安市城中村改造的實踐證明：城中村改造是加快科學發(fā)展、實現(xiàn)率先發(fā)展、建設國際化大都市的重要內容，是改善城市形象、彰顯城市魅力、提升城市品位的重要舉措，是優(yōu)化人居環(huán)境、改善人民群眾居住條件的重要任務。城中村改造提升了城市形象，改善了人居環(huán)境，將城市管理的難點變?yōu)槌鞘邪l(fā)展的亮點，對西安加快城市化進程，完善城市功能，促進經(jīng)濟發(fā)展，提升市民生活質量等具有積極的推動作用，產(chǎn)生了良好的社會效益和經(jīng)濟效益，也創(chuàng)造了西安市城建史上拆遷量之大、安置房建設面積之多、動遷之平穩(wěn)三個“絕無僅有”，為城中村改造探索了一條新路子。人民日報、新華社、中央電視臺、香港鳳凰衛(wèi)視等主流媒體先后進行了報道。黨和國家領導人親臨視察指導，并給予充分肯定。上海、廣州、武漢、杭州等近百個城市前來考察學習。國家建設部領導和專家也給予高度評價。1.城中村改造對西安經(jīng)濟增長拉動作用明顯。城中村改造不僅拓展了經(jīng)濟發(fā)展空間，帶動了運輸業(yè)、金融業(yè)、服務業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且促進了水泥、鋼材、木材等建筑材料的消費，增加了財政稅收，投資拉動經(jīng)濟發(fā)展效應顯著，成為新的增長極。據(jù)測算，20072010年，全市城中村改造累計完成投資708.5億元，帶動全社會經(jīng)濟總產(chǎn)出增加1770億元，實現(xiàn)生產(chǎn)總值601.8億元，占到同期全市生產(chǎn)總值增量的3成以上，拉動經(jīng)濟發(fā)展效應顯著。同時，城中村改造的大量投資也對全市的生產(chǎn)和消費產(chǎn)生了極大的拉動作用。一般情況下，全部投資額中將有40%左右的投資直接或間接地轉化為消費資金，這部分資金進入消費領域有助于居民消費水平的提高。加之居民入住后裝修房屋、購置家具等接續(xù)消費因素的影響，對生產(chǎn)消費的拉動作用將會更大。據(jù)未央?yún)^(qū)統(tǒng)計，截至2010年底，全區(qū)完成52個村(含經(jīng)開區(qū)20個村)整村拆除，人均房屋殘值、過渡費、拆遷獎勵等合計補償現(xiàn)金13.2萬元，戶均補44.29萬元，累計有80.32億元資金補償村民。隨著家庭資產(chǎn)的增長，村民的消費觀念和消費層次發(fā)生了較大變化，旅游、汽車等高端消費成為新時尚。2.城中村改造對西安城市建設管理貢獻突出。土地和資金是城市建設面臨的主要瓶頸問題。由于土地、資金等因素制約，許多重點工程項目難以順利實施，給城市建設和管理帶來不少難題，城中村改造有效地促進了這些問題的解決。一是為城市建設騰遷了大量建設用地。據(jù)統(tǒng)計，在全市已整村拆除的120個城中村中，涉及村域土地約42829.6畝，除去改造綜合用地23241畝外，為鐵路北客站、新行政中心、大明宮遺址公園、漢城湖等一批國家和省市重點項目和各開發(fā)區(qū)提供建設用地15543.6畝，為土地儲備中心提供可儲備土地4044.35畝。二是為城市建設節(jié)省了大量資金。據(jù)統(tǒng)計，城中村改造無償為政府騰遷城市主要規(guī)劃道路建設用地3900畝，打通各類城市道路129條。按照市區(qū)每畝300萬元的拆遷補償標準匡算，僅此一項，就為全市節(jié)省道路建設征地拆遷費用117億元。以蓮湖區(qū)為例，漢城路3160米長的高壓網(wǎng)線制約著路西約400余畝土地的開發(fā)利用，長期以來只能建設二層臨時建筑，沿街商業(yè)價值不能得到充分開發(fā)利用，通過楊家圍墻、陳家寨、曹家堡和中堡子4個村城中村改造項目的實施，開發(fā)商出資1.93億元，完成了此路段高壓線下埋工程，徹底解決了該區(qū)多年想解決而無力解決的發(fā)展難題，為漢城路商業(yè)街區(qū)建設創(chuàng)造了條件。城中村改造還為政府在市政設施建設、公共綠化用地以及社區(qū)用房等方面提供了大量無償支持。3.城中村改造為被拆遷群眾帶來更多實惠。一是人居環(huán)境得到極大改善。據(jù)調查，被改造的城中村戶均安置住房45套，人均住房面積大都在100平方米以上，而且水、電、氣、有線、寬帶、綠地、廣場等設施一應俱全，保潔、保安服務到位。寬敞明亮的新房、完善的配套設施和優(yōu)美的生活環(huán)境，使原來城中村群眾的居住條件得到了極大改善。二是群眾財產(chǎn)性收入大幅增長。經(jīng)過城中村改造，村民普遍實現(xiàn)了房屋增值，財產(chǎn)性收入增幅巨大。在碑林區(qū)西荷社區(qū)，轉為居民的石青云女士給調研組算了一筆賬。她家共有6人，城中村改造前，有房屋21間，按建安成本計算，房屋價值24萬元左右。改造后，她家分到安置房6套共700平方米、商業(yè)房65平方米，房產(chǎn)總價值達485萬元，財產(chǎn)性收入增長20余倍。據(jù)未央?yún)^(qū)統(tǒng)計，完成整村拆除的村民，人均補償安置房屋面積104平方米，戶均安置房面積349平方米，價值達223.20萬元。三是被拆遷群眾幸福指數(shù)明顯提升。城中村改造為被拆遷群眾都分配了不低于10平方米的商業(yè)用房面積，按每月每平方米50元租金保守計算，每人每月將有500元的商業(yè)租金收入，安置房屋除自住外，戶均至少有兩套以上用于出租。據(jù)測算，被拆遷群眾人均月收入在2000元左右，比改造前普遍有所提高。城中村改造還為被拆遷群眾辦理了養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險，為有就業(yè)意愿者提供免費就業(yè)培訓和指導，幫助推薦就業(yè)崗位，解除了他們的后顧之優(yōu)。4.城中村改造使西安城市形象顯著提升。經(jīng)過城中村改造，昔日破舊擁擠低矮的城中村不見了，一座座現(xiàn)代化高樓如雨后春筍般拔地而起，基礎設施薄弱、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差，特別是消防安全和治安隱患突出的城中村陸續(xù)被基礎設施完善、人居環(huán)境優(yōu)雅的現(xiàn)代化社區(qū)所取代。全市的城市道路設施、排水設施和供暖、供氣、供水、綠地、公廁等多項城市功能指標有了較大幅度提高。碑林區(qū)李家村曾是一個服裝制作、批發(fā)、零售集散地，在這個常住人口達1.2萬人的村莊里，日流動人口曾達到5萬以上，被群眾稱之為“行走三尺道，抬頭不見天”的城中村，是公安部掛牌督辦的全國十大消防隱患點之一。城中村改造后，變成了一座集大型百貨、超級市場、國際影院、數(shù)碼城、電玩城、高檔公寓和寫字樓等諸多業(yè)態(tài)為一體、面積達35萬平方米的城市綜合體，充分彰顯了現(xiàn)代商業(yè)氣魄。5.城中村改造使西安房價得到平抑。城中村改造，一方面，被拆遷群眾通過置換安置房，顯著改善了居住條件，客觀上減少了全市房地產(chǎn)市場的剛性需求；另一方面，開發(fā)商建設商品房，增加了市場供應量，由于價格相對較低，開盤后銷售大都比較火爆，這一減一增對平抑西安的房價產(chǎn)生了積極影響。由參與雁塔區(qū)齊王村改造的陜西江林公司開發(fā)的江林新城建設商品房5200套共計67.7萬平米，其售價每平方米5800元，也比附近的金泰華城房價低了27%。據(jù)統(tǒng)計，近3年來，全市城中村改造共完成和正在建設的安置房和配套開發(fā)商品房約2600萬平方米，占同期全市商品房竣工和在建面積9030.75萬平方米的28.7%。近年來，西安的房價處于政府可控范圍，漲幅在全國大城市中居較低水平，城中村改造功不可沒。四、幾點啟示1.解放思想大膽實踐，是城中村改造取得成效的動力源(600405,股吧)泉。城中村改造是一項全新的事業(yè)，涉及問題十分復雜。如何解決巨額的改造資金需求與政府財力有限的突出矛盾，如何消除“二元”管理體制使村民真正融入城市生活，如何變更土地性質等等，極大地挑戰(zhàn)著人們的智慧、勇氣以及固有的管理機制與理念。面對新問題和新挑戰(zhàn)，西安市堅持解放思想，大膽實踐，以敢為人先的無畏和求是精神，敢于創(chuàng)新，經(jīng)過六年的不懈努力與探索，在實踐中終于創(chuàng)出了一條“政府主導，市場運作，整村拆除，安置優(yōu)先，有形與無形改造并重”的城中村改造新路子。正是由于解放思想，大膽實踐，才開創(chuàng)了西安市城改工作的良好局面。面臨城中村改造出現(xiàn)的新情況新問題，仍然要靠解放思想這個法寶。2.保障群眾合法權益，是城中村改造順利進行的根本基礎。城中村改造城市發(fā)展的大勢所趨。然而，強行拆除、被迫遷離，群體上訪、圍堵機關，是早年城中村改造中容易產(chǎn)生的現(xiàn)象，也是困擾城改工作的一個頑疾，既影響社會穩(wěn)定又損害著黨和政府形象。2007年以來，西安市摸索了“又穩(wěn)又快”的拆遷新路子，因城改引發(fā)的群訪事件明顯減少，實現(xiàn)了城中村改造工作的平穩(wěn)推行。究其原因，就是在城中村改造