中國(guó)行政管理.doc

1.曹語(yǔ)亭言說(shuō)的短路與表達(dá)的困境-公共行政的話語(yǔ)危機(jī)分析摘要 當(dāng)前社會(huì)頻頻發(fā)生的話語(yǔ)事件揭示了公共行政的話語(yǔ)危機(jī)。一方面，政府言說(shuō)出現(xiàn)了廣泛的短路現(xiàn)象，其表現(xiàn)是政府及其官員的言說(shuō)缺位，不被信任，難于理解，傷害民眾的情感；另一方面，公民表達(dá)也存在著許多困境，諸如不被傾聽，得不到重視，效率很低等。行政話語(yǔ)危機(jī)的原因多種多樣，主要與專制政治的歷史慣性、權(quán)力與權(quán)利的不對(duì)稱、表達(dá)能力的欠缺、雙邊互信的衰落以及官僚語(yǔ)言的特性等密切相關(guān)。超越行政話語(yǔ)的危機(jī)，要求從理念、制度、技術(shù)和技能等方面創(chuàng)造條件，建構(gòu)和完善多元化的行政對(duì)話制度。一、公共行政中的話語(yǔ)危機(jī)(一)政府及其官員言說(shuō)的短路現(xiàn)象1該說(shuō)時(shí)不說(shuō)。2說(shuō)出來(lái)的話不被相信3說(shuō)的話老百姓不懂4說(shuō)出來(lái)的話很傷人(二)公民利益表達(dá)的多重困境1說(shuō)了也沒有人來(lái)聽2讓政府領(lǐng)導(dǎo)人傾聽很困難。3非正常的表達(dá)激增。4表達(dá)的代價(jià)高昂二、行政話語(yǔ)危機(jī)的原因剖析(一)傳統(tǒng)政治的歷史慣性(二)權(quán)力的強(qiáng)勢(shì)與權(quán)利的貧困(三)政府與民眾之間互信的衰弱(四)政府官員與公民話語(yǔ)能力的缺失(五)官僚話語(yǔ)的獨(dú)特性質(zhì)三、建構(gòu)行政對(duì)話體系的途徑和方法(一)樹立和塑造平等對(duì)話的價(jià)值理念首先，對(duì)話的理念承認(rèn)政府與民眾之間彼此需要，相互依賴。其次，理性“意味著任何從事活動(dòng)或作出陳述的人都可以充分捍衛(wèi)(或批評(píng))他的行動(dòng)或陳述。”再次，要承認(rèn)話語(yǔ)的多元性和真理的相對(duì)性，通過交流與溝通去達(dá)成理解與共識(shí)。然后，對(duì)話的實(shí)質(zhì)是信息的交換，這要求參與者的態(tài)度是真誠(chéng)的，并對(duì)說(shuō)出來(lái)的話負(fù)責(zé)。最后，行政對(duì)話的主張是以公民權(quán)利為支點(diǎn)的。(二)建構(gòu)和完善行政對(duì)話的制度平臺(tái)建構(gòu)政民之間的平等對(duì)話，首先必須要推進(jìn)民主政治，完善法治制度，健全權(quán)力監(jiān)督體系，破除特權(quán)體系，消除官僚主義。其次，要落實(shí)憲法規(guī)范，保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，疏浚公民利益表達(dá)的渠道，提高權(quán)利救濟(jì)體系的效率。再次，“責(zé)任與反饋是政府官員與市民之間進(jìn)行溝通的最重要的理由?！弊詈?，要建立具體的對(duì)話機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)政府與民眾的多層次、全方位的交流和溝通，比如行政聽證會(huì)、民主懇談制度、參與式公共預(yù)算、網(wǎng)民座談會(huì)、公民論壇等。(三)改進(jìn)行政對(duì)話的技術(shù)和技能建構(gòu)行政對(duì)話，也需從信息技術(shù)和對(duì)話技能兩個(gè)方面做好文章。并且，技術(shù)的改良與技能的發(fā)展是相互促進(jìn)的。綜觀近年來(lái)的話語(yǔ)事件，新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)都在其中扮演著重要的角色。在信息化時(shí)代，無(wú)論是政府官員還是民眾，都需要學(xué)習(xí)和了解大眾傳播的基本規(guī)律，掌握一些提高表達(dá)和溝通效果的方法。政府及其官員的“一部分責(zé)任必然是 求和傾聽公民的觀點(diǎn)。必須看到，政府在行政對(duì)話中的角色是主導(dǎo)性的。因此，促進(jìn)行政對(duì)話還需要充分發(fā)揮公民組織的作用，使其成為行政對(duì)話的中介和橋梁，通過有組織的表達(dá)和參與來(lái)優(yōu)化行政對(duì)話的過程和效果。2.張軼南政府效能建設(shè)研究報(bào)告中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組提升政府效能，是我國(guó)行政管理體制改革的一項(xiàng)重要任務(wù)。效能包含經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性及公平性等多維架構(gòu)。政府效能建設(shè)是將績(jī)效改進(jìn)和能力建設(shè)提升到同等重要的層次，是一項(xiàng)以全面提高政府績(jī)效為目標(biāo)，以加強(qiáng)思想、作風(fēng)、制度、業(yè)務(wù)、廉政、能力等為內(nèi)容的綜合性能力建設(shè)和績(jī)效改進(jìn)活動(dòng)。一、當(dāng)前推進(jìn)政府效能建設(shè)的必要性、緊迫性當(dāng)前政府部門行政事務(wù)日趨復(fù)雜、各種社會(huì)矛盾日漸凸顯，如何有效回應(yīng)社會(huì)公眾需求，改進(jìn)政府機(jī)關(guān)的服務(wù)質(zhì)量和辦事效率，提升人民群眾對(duì)政府機(jī)關(guān)的滿意度與公信力，成為當(dāng)前政府部門面臨的重要問題。推進(jìn)政府效能建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政府創(chuàng)新、優(yōu)化行政環(huán)境的內(nèi)在要求。推進(jìn)政府效能建設(shè)是規(guī)范行政權(quán)力、強(qiáng)化隊(duì)伍建設(shè)的重要舉措。推進(jìn)政府效能建設(shè)是改進(jìn)工作作風(fēng)、提高制度執(zhí)行力的有效載體。三、近年來(lái)我國(guó)政府效能建設(shè)取得的進(jìn)展和積累的經(jīng)驗(yàn)(一)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，健全組織機(jī)構(gòu)(二)注重制度體系，規(guī)范行政行為(三)完善權(quán)力運(yùn)行，優(yōu)化行政服務(wù)(四)推行陽(yáng)光行政，強(qiáng)化責(zé)任追究(五)實(shí)施績(jī)效管理，完善獎(jiǎng)懲體系四、對(duì)進(jìn)一步加強(qiáng)政府效能建設(shè)的建議(一)以改革創(chuàng)新的精神深化政府效能建設(shè)。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，樹立社會(huì)主義核心價(jià)值觀、正確的權(quán)力觀和現(xiàn)代行政管理理念，在繼承以往政府效能建設(shè)經(jīng)驗(yàn)做法的基礎(chǔ)上，以改革創(chuàng)新精神深化政府效能建設(shè)。創(chuàng)新政績(jī)考評(píng)制度。創(chuàng)新業(yè)務(wù)流程管理制度。創(chuàng)新全程全員控制的動(dòng)態(tài)問責(zé)機(jī)制。創(chuàng)新獎(jiǎng)懲激勵(lì)導(dǎo)向的干部管理制度。(二)以制度完善的要求構(gòu)建政府效能建設(shè)的保障體系。我國(guó)行政管理體制改革的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展趨勢(shì)要求完善相關(guān)制度。只有l(wèi)丁作理念內(nèi)化于心、外化于形、固化于制，政府效能建設(shè)才能常態(tài)化。統(tǒng)籌推進(jìn)政府效能建設(shè)的制度保障體系。優(yōu)化整合政府效能建設(shè)的組織保障體系。合理建構(gòu)政府效能建設(shè)的權(quán)力運(yùn)行體系。(三)以局部試點(diǎn)的策略推進(jìn)政府效能建設(shè)。高效能的政府必然以高素質(zhì)的行政人員為基礎(chǔ)，同時(shí)也以相關(guān)人員擁有服務(wù)意識(shí)與效能理念為前提。各地各級(jí)政府由于人員素質(zhì)、服務(wù)理念及相應(yīng)的歷史傳承不一樣，推進(jìn)政府效能建設(shè)，必須因地制宜，以局部試點(diǎn)的形式逐步推進(jìn)。逐步構(gòu)建跨部門跨單位的政府聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)平臺(tái)。開展政策制定、執(zhí)行與監(jiān)督適度分開的試點(diǎn)。有序推進(jìn)以職能整合為導(dǎo)向的機(jī)構(gòu)設(shè)置試點(diǎn)。3.方菲政府社會(huì)管理的誤區(qū)及觀念變革彭 向 剛2012 年第 4 期 總第 322 期社會(huì)管理是指以維系社會(huì)秩序、促進(jìn)社會(huì)和諧為宗旨，通過政府主導(dǎo)、多方參與解決社會(huì)問題，保障社會(huì)服務(wù)，為人類社會(huì)創(chuàng)造既有秩序又有活力的基礎(chǔ)運(yùn)行條件和社會(huì)環(huán)境的活動(dòng)。從主體角度看，社會(huì)管理包括政府社會(huì)管理和社會(huì)自我管理兩類，本文所談的社會(huì)管理側(cè)重于前者，即政府在整個(gè)社會(huì)管理體系中所扮演的角色和發(fā)揮的作用。目前，各地在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理方面進(jìn)行了許多有益的探索，但是也出現(xiàn)了許多誤區(qū)。一、現(xiàn)有社會(huì)管理的主要誤區(qū)目前，我國(guó)政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新存在著 “五大誤區(qū)”，筆者認(rèn)為這些誤區(qū)主要?dú)w因于社會(huì)管理觀念變革的滯后或錯(cuò)位。1 社會(huì)管理地位方面: 經(jīng)濟(jì)附屬取向、僵化穩(wěn)定傾向經(jīng)濟(jì)附屬取向認(rèn)為社會(huì)管理對(duì)經(jīng)濟(jì)的依賴和適應(yīng)是絕對(duì)的、無(wú)條件的。這種誤區(qū)的要害是否定社會(huì)管理具有相對(duì)獨(dú)立的地位和價(jià)值。僵化穩(wěn)定傾向表現(xiàn)為有的地方政府往往把社會(huì)管理職能狹隘地理解為片面維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，逐步形成了 “穩(wěn)定一票否決制”、僵化維穩(wěn)的社會(huì)管理機(jī)制。這種傾向的要害在于將社會(huì)管理的全部資源無(wú)條件地用于維護(hù)片面的穩(wěn)定、消極的穩(wěn)定和暫時(shí)的穩(wěn)定，實(shí)際上混淆了社會(huì)管理與社會(huì)穩(wěn)定之間的界限，模糊了社會(huì)管理的目標(biāo)定位，降低了社會(huì)管理的價(jià)值地位。2 社會(huì)管理主體結(jié)構(gòu)方面: 重政府包攬、輕多方參與社會(huì)管理職能創(chuàng)新是個(gè)系統(tǒng)工程，需要整合各種社會(huì)資源，凝聚各種社會(huì)力量。中央已明確提出構(gòu)建 “黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局，社會(huì)管理主體多元化從理論上來(lái)看已成共識(shí)。然而，實(shí)踐中許多地方政府對(duì)社會(huì)管理主體多元化仍有抵觸心理，重政府包攬、輕多方參與的現(xiàn)象很普遍，社會(huì)管理工作實(shí)際上往往成了政府的 “獨(dú)角戲”，社會(huì)參與和監(jiān)督嚴(yán)重缺失，各種公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給與公眾需求相脫節(jié)，公眾的利益訴求和表達(dá)出現(xiàn)阻力和障礙，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)凸顯。3 社會(huì)管理制度方面: 重 “運(yùn)動(dòng)式” 應(yīng)對(duì)、輕規(guī)范化建設(shè)當(dāng)前政府社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中不同程度地存在著重 “運(yùn)動(dòng)式”應(yīng)對(duì)、輕規(guī)范化建設(shè)的誤區(qū)。第一，依賴于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，缺少社會(huì)管理職能創(chuàng)新的頂層設(shè)計(jì)。這表明社會(huì)管理尚未進(jìn)入制度化軌道，還停留在 “運(yùn)動(dòng)式”、“自發(fā)式”的層面上，各自為政比較普遍，創(chuàng)新的表面化、形式化現(xiàn)象突出，社會(huì)管理目標(biāo)和創(chuàng)新方向迷失。第二，習(xí)慣于表層社會(huì)管理的制度修補(bǔ)，缺乏深層制度變革。許多社會(huì)矛盾和問題的產(chǎn)生都是源于制度的缺失、滯后和不規(guī)范，而目前各地政府在社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中制度創(chuàng)新的力度不夠。有的地方以創(chuàng)新社會(huì)管理之名，隨意增加人員編制，延伸組織體系，擴(kuò)大事業(yè)單位，招聘財(cái)政開支的社工和各種 “助管”、“協(xié)管”人員，在傳統(tǒng)體制不變的情況下變相地膨脹或延長(zhǎng)政府機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)社會(huì)控制。第三，習(xí)慣于高成本的事后處置，缺乏源頭治理體系。許多地方政府及其部門習(xí)慣于突發(fā)性事件爆發(fā)后不惜代價(jià)地補(bǔ)救和應(yīng)對(duì)，依靠行政手段和強(qiáng)制方式開展所謂“大檢查”或 “嚴(yán)打”，進(jìn)行突擊糾偏，造成社會(huì)資源的極大損失和行政成本的不斷攀升。4 社會(huì)管理方式方面: 強(qiáng)管控、弱服務(wù)社會(huì)管理內(nèi)在地包含著服務(wù)。服務(wù)型政府的宗旨要求政府社會(huì)管理職能必須以社會(huì)服務(wù)為中心，實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理方式的根本轉(zhuǎn)變。然而，目前仍有許多地方政府在社會(huì)管理職能創(chuàng)新實(shí)踐中存在著 “強(qiáng)管控、弱服務(wù)”的誤區(qū)。表現(xiàn)在: 第一，強(qiáng)調(diào)社會(huì)控制。有的將 “網(wǎng)格化管理”理解為嚴(yán)密的社會(huì)控制，變相增加行政編制、擴(kuò)大行政人員，這與建設(shè) “小政府、大社會(huì)”的目標(biāo)是矛盾的。其實(shí)，“網(wǎng)格化管理”的核心要義是動(dòng)員公眾參與社會(huì)管理，而不是政府直接管理，是要建立一個(gè)政府與社會(huì)協(xié)調(diào)治理的社會(huì)管理互動(dòng)機(jī)制。第二，將管理與服務(wù)對(duì)立起來(lái)。認(rèn)為服務(wù)與管理是非此即彼的關(guān)系，要管理就不能服務(wù)，要服務(wù)就沒有管理。這種形而上學(xué)思維容易使公共服務(wù)扭曲、社會(huì)管理失序、行政管理僵化，最終可能導(dǎo)致服務(wù)缺失、管理失控甚至引發(fā)社會(huì)危機(jī)。5 社會(huì)管理隊(duì)伍方面: 重招錄選拔、輕教育管理社會(huì)管理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)最終要靠人來(lái)完成。從這個(gè)角度來(lái)看，社會(huì)管理人員素質(zhì)的高低和能力的強(qiáng)弱是關(guān)鍵。社會(huì)管理職能創(chuàng)新工作必須注重提高社會(huì)管理工作者素質(zhì)，政府及其部門應(yīng)對(duì)包括政府在編人員、志愿者、協(xié)管員、助管員等在內(nèi)的社會(huì)管理工作者進(jìn)行嚴(yán)格招錄選拔、合理配備和教育培訓(xùn)。但是，當(dāng)前基層社會(huì)管理工作中人員老化、結(jié)構(gòu)失衡、經(jīng)驗(yàn)主義等問題比較嚴(yán)重，職業(yè)精神匱乏，職業(yè)規(guī)范缺失，職業(yè)能力不足，不作為或亂作為問題比較突出，這種現(xiàn)象暴露出重招錄選拔、輕教育管理的誤區(qū)。二、變革的主要取向政府要走出社會(huì)管理創(chuàng)新的誤區(qū)，必須按照社會(huì)管理的內(nèi)在本質(zhì)和目標(biāo)價(jià)值，矯正社會(huì)管理的價(jià)值導(dǎo)向，樹立以下意識(shí)。1 服務(wù)優(yōu)先意識(shí)公共服務(wù)意識(shí)主要體現(xiàn)為政府機(jī)關(guān)及其工作人員的公共精神、平等意識(shí)、責(zé)任觀念、奉獻(xiàn)思想。政府履行社會(huì)管理職能時(shí)必須把服務(wù)置于優(yōu)先地位，以服務(wù)統(tǒng)領(lǐng)管理，寓管理于服務(wù)之中，切實(shí)增強(qiáng)服務(wù)優(yōu)先意識(shí)。第一，加強(qiáng)以服務(wù)為宗旨的行政文化建設(shè)，塑造以民本位、有限性、責(zé)任性、高效性和參與性為主要內(nèi)容的行政文化。第二，加強(qiáng)基本公共服務(wù)體系建設(shè)，維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，張揚(yáng)社會(huì)正義和凝聚力，保護(hù)個(gè)人生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，創(chuàng)新公共服務(wù)供給的方式、方法和制度，逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。第三，健全各種法規(guī)，完善政府信息公開制度，保障媒體與公眾的知情權(quán)，提升輿論監(jiān)督工作者的素質(zhì)與能力，進(jìn)而優(yōu)化社會(huì)公共服務(wù)的輿論監(jiān)督環(huán)境。2 公共治理意識(shí)治理的本質(zhì)內(nèi)涵是強(qiáng)調(diào)管理主體的多元化、上下互動(dòng)的管理過程、公民的認(rèn)同和共識(shí)，其中管理主體的多元是其與傳統(tǒng)政府管理的主要區(qū)別。公共治理作為一種政府治理理念，對(duì)于我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新具有重大的借鑒作用和啟示意義。與傳統(tǒng)社會(huì)管理環(huán)境相比，當(dāng)前我國(guó)社會(huì)領(lǐng)域已發(fā)生深刻變化，為此，政府及其行政人員需要從 “為民做主”、“替民做主”，制定自以為是的 “公共政策”轉(zhuǎn)向以公平正義原則創(chuàng)造、維護(hù)不同群體都能表達(dá)利益訴求的“公共平臺(tái)”中來(lái)，引入 “公共治理”理念，允許并鼓勵(lì)公眾參與社會(huì)管理，實(shí)現(xiàn) “公共事務(wù)公共管理”。3 依法管理意識(shí)當(dāng)前我國(guó)社會(huì)管理創(chuàng)新實(shí)踐中推行依法管理刻不容緩。一些地方和部門的工作人員依法行政意識(shí)還不強(qiáng)，執(zhí)法不公、執(zhí)法犯法、侵犯人權(quán)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，社會(huì)管理制度化、法治化嚴(yán)重滯后，行政專橫、管理失范現(xiàn)象也比較突出，因此社會(huì)管理中必須強(qiáng)化依法管理意識(shí)，樹立法律至上的觀念。糾正 “權(quán)大于法”、“以權(quán)代法”的認(rèn)識(shí)和做法，自覺遵守和運(yùn)用法律。同時(shí)要加強(qiáng)法制教育和宣傳，要在堅(jiān)持完善原有法治教育渠道的基礎(chǔ)上，不斷開拓法治教育的新途徑，利用報(bào)刊、雜志、網(wǎng)絡(luò)、新聞、現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育技術(shù)等加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法治理論、法律知識(shí)和法律思維的培訓(xùn)與宣傳，通過定期考核強(qiáng)化培訓(xùn)效果。4 源頭治理意識(shí)面對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的諸多問題和矛盾，我國(guó)一些地方政府和部門在社會(huì)管理中習(xí)慣于 “堵”的思路，搞突擊式應(yīng)對(duì)，代價(jià)巨大。改變這種現(xiàn)狀的現(xiàn)實(shí)思路是化 “堵”為 “疏”、由 “治標(biāo)”轉(zhuǎn)向 “治本”、由事后救急轉(zhuǎn)為加強(qiáng)源頭治理。第一，健全社會(huì)規(guī)范體系。許多社會(huì)問題和矛盾的產(chǎn)生很大程度上源于社會(huì)規(guī)范的缺失。因此，既要重視發(fā)揮傳統(tǒng)社會(huì)規(guī)范體系的作用，又要加強(qiáng)家庭美德、職業(yè)道德、社會(huì)公德和個(gè)人品德建設(shè)，引導(dǎo)人們自覺履行法定義務(wù)和社會(huì)責(zé)任。第二，協(xié)調(diào)處理好各種利益關(guān)系。利益沖突是社會(huì)管理中各種沖突的總根源，也是各種群體性事件發(fā)生的總源頭。要糾正各種錯(cuò)誤的狹隘的利益觀，樹立群眾利益觀。第三，加強(qiáng)社會(huì)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)。要建立一套科學(xué)的社會(huì)預(yù)警指標(biāo)體系，突出核心指標(biāo)，包括失業(yè)指數(shù)、腐敗指數(shù)、貧富差距指數(shù)、通貨膨脹指數(shù)、群體性事件指數(shù)等，這些指標(biāo)與社會(huì)安全、社會(huì)危機(jī)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)密切相關(guān)。此外，還應(yīng)加強(qiáng)社會(huì)預(yù)警的組織體系建設(shè)，如社會(huì)應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、社會(huì)預(yù)警合作機(jī)制、社會(huì)預(yù)警技術(shù)體系等。5 基層本位意識(shí)實(shí)踐表明，許多社會(huì)問題和矛盾都是因?yàn)槟承┘?xì)小的事情在基層得不到及時(shí)、合理的解決而逐步升級(jí)、擴(kuò)大演變而成的。因此，為了適應(yīng)社會(huì)管理的需要，必須樹立基層本位意識(shí)。第一，加強(qiáng)基層矛盾糾紛化解的力度。本著“定紛止?fàn)?、息訟寧人”的工作意識(shí)，尋求民事糾紛的有效化解方式。當(dāng)前要特別加強(qiáng)人民調(diào)解體系的建立與健全，逐步創(chuàng)立以傳統(tǒng)人民調(diào)解為主體，專業(yè)性和行業(yè)性人民調(diào)解為補(bǔ)充，人民調(diào)解與其他調(diào)解無(wú)縫對(duì)接、整體聯(lián)動(dòng)的新模式，化解基層矛盾。第二，加大對(duì)基層社會(huì)管理的財(cái)政投入。當(dāng)前基層社會(huì)管理財(cái)政資源短缺，權(quán)力小責(zé)任大，編制少任務(wù)多，因此迫切需要改革財(cái)政體制，逐步建立公共財(cái)政體系，加大基層公共財(cái)政支出，提高基層社會(huì)公共服務(wù)能力。第三，加強(qiáng)基層社會(huì)自治管理。基層社會(huì)管理的實(shí)質(zhì)是實(shí)現(xiàn)基層自我管理和自治管理，因此必須發(fā)揮基層居民和社會(huì)組織在社會(huì)管理管理中的核心作用，搭建公共參與平臺(tái)，從組織、人力、財(cái)力、設(shè)施等方面創(chuàng)造條件保障基層自治，提高基層民眾管理各類社會(huì)事務(wù)的能力，激發(fā)基層社會(huì)活力。6 科學(xué)用人意識(shí)許多社會(huì)問題的產(chǎn)生一定程度上都是因?yàn)樯鐣?huì)管理人員素質(zhì)不高引起的，因此推進(jìn)社會(huì)管理需要樹立科學(xué)的用人意識(shí)。第一，合理配備社會(huì)管理人員。糾正官本位的用人導(dǎo)向，糾正優(yōu)秀管理人員機(jī)關(guān)化傾向。第二，提高社會(huì)管理人員的基本素質(zhì)，包括政治品德素質(zhì)、知識(shí)素質(zhì)、能力素質(zhì)、體格素質(zhì)和心理素質(zhì)。第三，加強(qiáng)社會(huì)管理人員的考評(píng)和培訓(xùn)。應(yīng)不斷創(chuàng)新考評(píng)的內(nèi)容和方式，做到按貢獻(xiàn)和能力為考評(píng)依據(jù)，自我評(píng)價(jià)、部門考察、公眾測(cè)評(píng)相結(jié)合，定性與定量相結(jié)合，并注重對(duì)社會(huì)管理人員的在職培訓(xùn)，提高其管理能力。4.方菲收入分配改革與政府轉(zhuǎn)型路徑探析艾洪山 胡均民目前我國(guó)的收入差距主要表現(xiàn)在四個(gè)方面: 個(gè)人收入差距層面、行業(yè)收入差距層面、階層收入差距層面和區(qū)域收入差距層面，表面上看各層面收入差距擴(kuò)大既有市場(chǎng)因素，也有區(qū)位因素，但就本質(zhì)而言，目前過大的收入差距是由政府的“越位”和“缺位”造成的。一、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展與收入分配改革的必然性1收入分配影響經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力2收入分配影響經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整3收入分配影響社會(huì)公平與穩(wěn)定二、服務(wù)型政府理念偏離與我國(guó)收入差距的形成1服務(wù)型政府理念偏離導(dǎo)致收入獲取機(jī)會(huì)不均等2服務(wù)型政府理念偏離束縛市場(chǎng)活力3服務(wù)型政府理念偏離削弱了再分配政策對(duì)收入分配結(jié)果的修正力度三、促進(jìn)收入分配合理化的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒1 收入能力取得的機(jī)會(huì)和權(quán)利均等2 收入分配過程中的機(jī)制與政策公平3 注重收入分配結(jié)果的科學(xué)調(diào)整與再分配四、我國(guó)政府轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)合理收入分配改革的路徑結(jié)合我國(guó)目前收入分配不合理的典型事實(shí)和政府理念缺失的特點(diǎn)，借鑒國(guó)外政府在縮小收入差距方面所做的努力，以完善收入分配方式為切入點(diǎn)，我們認(rèn)為理順收入分配關(guān)系，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，由計(jì)劃型政府向市場(chǎng)型政府轉(zhuǎn)變。主要體現(xiàn)為:1 實(shí)現(xiàn)收入獲取的能力與機(jī)會(huì)均等( 1) 破除制度藩籬長(zhǎng)期存在的二元制度是造成城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵所在，為此，政府需要做的第二個(gè)轉(zhuǎn)變是在戶籍制度改革方面實(shí)現(xiàn)突破，實(shí)行居住證制度，持證人員可享受與一般市民相同的待遇，如社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、子女上學(xué)、公共租賃住房、其他公共資源享有權(quán)等，當(dāng)持證人員在城市工作超過一定年限時(shí)可轉(zhuǎn)為永久城市居民。同時(shí)，設(shè)立公平科學(xué)的市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)機(jī)制，引導(dǎo)勞動(dòng)力、資本、資源等要素在不同區(qū)域間自由流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間的要素價(jià)格均等化，縮小收入差距。( 2) 加大人力資本投入拓展融資渠道，中央和地方聯(lián)合加大對(duì)落后偏遠(yuǎn)地區(qū)的教育投資，縮小不同區(qū)域的教育投資差距; 按照“市場(chǎng)導(dǎo)向、合理定位、資源共享、功能互補(bǔ)”的原則，完善職工技能公共實(shí)訓(xùn)基地，培養(yǎng)提升技能型人才的收入能力; 以稅收補(bǔ)貼形式鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行職工技能培訓(xùn)，幫助他們提升工作技能; 優(yōu)化創(chuàng)業(yè)就業(yè)環(huán)境，加快培育人才中介市場(chǎng)，鼓勵(lì)民間資本投資設(shè)立人才中介服務(wù)組織，降低創(chuàng)業(yè)就業(yè)成本。2 保證收入分配的機(jī)制與政策均等( 1) 發(fā)揮市場(chǎng)主導(dǎo)作用如果要縮小我國(guó)收入差距，我國(guó)政府需要做的第一個(gè)轉(zhuǎn)變是改變自身參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、與民爭(zhēng)利、干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行的重商主義角色定位，充分讓位于市場(chǎng)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量。建立自由的企業(yè)制度，進(jìn)一步破除行業(yè)壟斷，允許企業(yè)自由進(jìn)入，打破由于壟斷企業(yè)對(duì)社會(huì)資源的高度占有所形成的收入分配不公。還應(yīng)削減政府行政審批等公共權(quán)力，以此減少由于特權(quán)階層對(duì)社會(huì)財(cái)富攫取所形成的收入差距。( 2) 規(guī)范政府行為各項(xiàng)調(diào)整收入分配的政策制定后，要想保證這些政策得以有效地貫徹和落實(shí)，需要嚴(yán)格的保障體系作為支撐。因此，首先必須法制化政策行為，從法律層面規(guī)定政府行為的活動(dòng)空間和政府的權(quán)力范圍，法律既規(guī)范了政府行為，也保證了政策的連續(xù)性; 其次，設(shè)立明確的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織實(shí)施收入分配調(diào)整政策; 最后，設(shè)立有效的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)違反收入分配調(diào)整政策的政府和市場(chǎng)行為進(jìn)行有效監(jiān)督，從而保證這些政策的有力執(zhí)行。這三方面相輔相成、相互促進(jìn)，最終形成制度、組織、監(jiān)控等一系列解決收入差距問題的系統(tǒng)。3 完善收入分配修正體系( 1) 改革稅收制度稅收制度作為調(diào)整不同群體收入差距的有力工具，我國(guó)政府在這一工具運(yùn)用上仍然不夠細(xì)致。政府在這一路徑的轉(zhuǎn)型上應(yīng)進(jìn)一步提高個(gè)人所得稅免征額，同時(shí)效仿英美等國(guó)實(shí)施多級(jí)累進(jìn)稅制度，使稅收征收的比例隨收入水平的增加而遞增; 繼續(xù)完善針對(duì)普通居民的住房、汽車等消費(fèi)減稅政策; 繼續(xù)推進(jìn)資源產(chǎn)品價(jià)格改革，適時(shí)開征物業(yè)稅和遺產(chǎn)稅; 針對(duì)所有企業(yè)和個(gè)人的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓開征資產(chǎn)利得稅，通過這種方式調(diào)整資產(chǎn)收入對(duì)收入擴(kuò)大的影響。( 2) 完善基本公共服務(wù)供給體系作為真實(shí)收入差距的重要組成部分，增加基本公共服務(wù)長(zhǎng)期供給是縮小收入差距的關(guān)鍵。為此，要強(qiáng)化政府的公共服務(wù)職能，建立健全公平公正、惠及全民、水平適度、可持續(xù)發(fā)展的基本公共服務(wù)體系。一是改變目前公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和各項(xiàng)指標(biāo)的單一化的問題，制定全面、綜合性的公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃和參照標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范政府公共服務(wù)，實(shí)行全面質(zhì)量管理，增強(qiáng)公共服務(wù)均等化能力。二是根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的需求，在以政府為主體的前提下，充分發(fā)揮市場(chǎng)與社會(huì)的力量，建立政府、市場(chǎng)、私人部門、社會(huì)非營(yíng)利組織“四位一體”的多元化供給模式，增強(qiáng)基本公共服務(wù)的供給能力，制定教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等基本公共服務(wù)的最低提供標(biāo)準(zhǔn)，并作為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)在全國(guó)各地推廣，緩解基本公共服務(wù)上的城鄉(xiāng)、區(qū)域差距，實(shí)現(xiàn)不同群體間的機(jī)會(huì)、能力均等化。三是建立基本公共服務(wù)數(shù)據(jù)采集和監(jiān)測(cè)體系，實(shí)時(shí)實(shí)地采集數(shù)據(jù)，根據(jù)基本公共服務(wù)需求形勢(shì)變化不斷調(diào)控公共服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)，適應(yīng)均等化的需求。四是在此基礎(chǔ)上，實(shí)行公共服務(wù)行政問責(zé)制，建立地方政府公共服務(wù)水平考核體系，加強(qiáng)對(duì)基本公共服務(wù)供給的約束與監(jiān)督。5杜思憲被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析及政策改進(jìn).pdf (297.29 Kb) 被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障現(xiàn)狀分析及政策改進(jìn)郭喜一、被征地農(nóng)民的利益保障現(xiàn)狀 ( 一) 農(nóng)民主體地位缺失，土地征用補(bǔ)償難以保障被征地農(nóng)民的養(yǎng)老 ( 二) 安置方式較為單一，征地補(bǔ)償?shù)谋Ｕ瞎δ茈y以彰顯 ( 三) 配套制度建設(shè)滯后，被征地農(nóng)民的保障訴求較難滿足二、當(dāng)前我國(guó)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的實(shí)踐模式及存在問題實(shí)踐模式: 1) “農(nóng)保模式”。其基本思路是將被征地農(nóng)民納入新型農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。 2) “城保模式”。這種模式是將被征地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。 3)“鎮(zhèn)保模式”。這種模式的基本思路是為被征地農(nóng)民單獨(dú)設(shè)計(jì)制度，建立小城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。 4) “商保模式”。這種模式的基本思路是通過商業(yè)保險(xiǎn)運(yùn)作，建立被征地農(nóng)民的養(yǎng)老保障制度。各地的實(shí)踐模式都或多或少地存在以下不足: 1) 政府的主體責(zé)任不到位。 2) 相關(guān)的法律和制度供給不足。 3) 制度運(yùn)行缺少持續(xù)而穩(wěn)定的內(nèi)驅(qū)力。三、加強(qiáng)被征地農(nóng)民養(yǎng)老保障的對(duì)策構(gòu)建融合型養(yǎng)老保障體系 1) 政府責(zé)任顯性化。 2) 兼顧保障性與發(fā)展性。 3) 創(chuàng)新政策工具。6.王景超“自媒體”時(shí)代的共識(shí)引導(dǎo)趙勇一、“人人皆為記者”的“自媒體”時(shí)代“自媒體”中的“自”至少有兩層含義，一是“自己”，另外一個(gè)是“自由”。從“自己”的角度來(lái)看，公民從“旁觀者”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爱?dāng)事人”，從傳播的“客體”變?yōu)椤爸黧w”并且強(qiáng)調(diào)“主客體”的融合，媒體仿佛一夜之間“飛入尋常百姓家”，變成了個(gè)人的東西，從此“媒體”披上了平民化的外衣。從“自由”角度分析，“自媒體”意味著公民擁有更大的話語(yǔ)空間和自主性，擁有更大的“自由度”。美國(guó)著名硅谷工廠專欄作家丹吉爾默給自己的專著自媒體起的標(biāo)題是“草根的新聞: 源于大眾、為了大眾”。由于“自媒體”中“主體性”的增強(qiáng)和“自由度”的擴(kuò)大，導(dǎo)致“自媒體”具有以下幾個(gè)特點(diǎn): 第一，多元性。在“自媒體”時(shí)代，由“一”發(fā)展為“多”是重要的趨勢(shì)。此前的“一”主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一方面是政府為一元的新聞發(fā)布者，在消息來(lái)源方面，政府幾乎很難遇到挑戰(zhàn); 另一方面，報(bào)紙、雜志、電視等媒體是一元的新聞傳播主體，控制或引導(dǎo)了它們的聲音就能保持“統(tǒng)一性”。而隨著“自媒體”時(shí)代的到來(lái)，個(gè)人成為獨(dú)立的傳播主體，作為個(gè)人的主體同樣擁有了新聞發(fā)布和傳播消息的權(quán)利，正是這一個(gè)個(gè)單獨(dú)的“一”組成了“WE ( 我們) ”。社會(huì)的聲音日益多元，并且多元的聲音有了多種表達(dá)的渠道，這就是“自媒體”時(shí)代和傳統(tǒng)媒體時(shí)代的差別。第二，非專業(yè)性。每個(gè)人都有表達(dá)的渠道和機(jī)會(huì)，同時(shí)也意味著專業(yè)表達(dá)和評(píng)論的不足和缺失。第三，集智性?！白悦襟w”時(shí)代使得全民都有表達(dá)的機(jī)會(huì)，同時(shí)也提供了全民表達(dá)的平臺(tái)，對(duì)社會(huì)整體而言經(jīng)驗(yàn)的分享和智慧的積聚方式由少數(shù)精英的生產(chǎn)擴(kuò)大為全民生產(chǎn)。第四，混雜性。人們自主形成的“媒體”有時(shí)缺乏準(zhǔn)確的信息和必要的把關(guān)人，導(dǎo)致傳播和發(fā)布的既有真實(shí)信息，也有各種謠言，各種信息混雜其中。第五，“集體非理性”。在“人人皆可發(fā)布”、“人人皆是記者”、“人人皆可評(píng)論”的狀況下，有時(shí)候會(huì)導(dǎo)致“集體非理性”，甚至有時(shí)會(huì)產(chǎn)生“多數(shù)人暴政”，引發(fā)社會(huì)的“怨恨”，破壞既定的社會(huì)秩序。當(dāng)然，“微博”、“博客”等“自媒體”載體從本質(zhì)上說(shuō)都只是“工具”，作為“工具”的它們本身是“價(jià)值中立”的。正如我們不應(yīng)該去批判“武器”本身，而應(yīng)該檢視“武器的手臂”一樣，我們?cè)诜治觥白悦襟w”時(shí)代所帶來(lái)的影響時(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)。二、“單聲道”傳播到“多元”的共識(shí)引導(dǎo) “自媒體”時(shí)代的必然要求“自媒體”的“自主性”、“自由度”、“多元性”等特點(diǎn)決定了傳統(tǒng)的“單聲道”傳播時(shí)代已經(jīng)一去不復(fù)返了，依賴傳統(tǒng)的路徑去與媒體打交道、獲取民眾的認(rèn)同已經(jīng)很難。這就要求政府與媒體和公眾溝通的渠道和方式必須發(fā)生改變和調(diào)整。政府必須在尊重各方主體、在尊重“自媒體”時(shí)代規(guī)律的基礎(chǔ)上主動(dòng)溝通，促進(jìn)形成“多”基礎(chǔ)上的“一”，這種“一”不是“自上而下”的“一”，而是“多元碰撞”基礎(chǔ)上的“一”，也就是要引導(dǎo)“共識(shí)”。“自媒體”的特征決定著它一頭連著自由的“表達(dá)”天堂，一頭連著“群氓”的末日地獄。而“共識(shí)”的形成是防止滑向無(wú)序地獄的“頂門杠”。共識(shí)是“自媒體”時(shí)代保持穩(wěn)定和秩序的基礎(chǔ)，缺乏共識(shí)的“多元”會(huì)導(dǎo)致社會(huì)分崩離析?！白悦襟w”時(shí)代表現(xiàn)出的是多元的特點(diǎn)，在這種多元中需要有一定的統(tǒng)一性作為基礎(chǔ)。政府、媒體和公眾三者是輿論影響力作用的“三級(jí)”，分別代表著不同的話語(yǔ)主體。這三者之間的博弈關(guān)系是輿論影響力提升的重要因素。政府、媒體和公眾這三股力量的作用大小是不均衡的，每種力量都可能位于金字塔的塔尖，起主導(dǎo)作用，但最終輿論影響力是三者交流、協(xié)調(diào)、博弈的結(jié)果?！白悦襟w”時(shí)代的到來(lái)使得公眾和媒體合而為一，促使傳統(tǒng)的純粹政府主導(dǎo)型輿論形成發(fā)生了轉(zhuǎn)變，只有推動(dòng)多方共識(shí)的形成才能形成“多贏”的輿論環(huán)境。共識(shí)大致可以分為宏觀層面的“共同體”方面的共識(shí)、中觀層面的“制度”方面的共識(shí)和微觀層面的“程序”方面的共識(shí)。宏觀層面的“共同體”共識(shí)和中觀層面的“制度”共識(shí)的形成是以規(guī)則制約為基礎(chǔ)的，是長(zhǎng)期塑造的結(jié)果，是社會(huì)存在的基礎(chǔ)。政府應(yīng)當(dāng)通過長(zhǎng)期塑造使得無(wú)論是政府，還是社會(huì)、媒體和公民都必須堅(jiān)守“共同體”和“制度”層面的共識(shí)。政府對(duì)媒體進(jìn)行管理和引導(dǎo)的底線和限度也是“共同體”和“制度”層面的共識(shí)。 “共同體”層面和根本制度層面問題應(yīng)當(dāng)是有共識(shí)的，是不需要爭(zhēng)論和辯論的，是基礎(chǔ)性共識(shí)?！俺绦颉狈矫娴墓沧R(shí)相比“共同體”層面和“制度”層面的共識(shí)是層次較低的共識(shí)，但它對(duì)“共同體”、“制度”層面共識(shí)有影響，長(zhǎng)期在“程序”方面缺乏共識(shí)會(huì)削弱“共同體”、“制度”層面的共識(shí)?！俺绦颉狈矫婀沧R(shí)的引導(dǎo)：共識(shí)一方面強(qiáng)調(diào)主體的平等性，重視共同性，重要的是即使立場(chǎng)有不同也要找到“共同的利益”; 另一方面，這是一種主觀性的認(rèn)識(shí)，共識(shí)達(dá)成的途徑是通過主體間的對(duì)話、商談、溝通機(jī)制，而非依賴強(qiáng)制和控制來(lái)獲得認(rèn)同。三、“自媒體”時(shí)代共識(shí)引導(dǎo)的路徑選擇首先，良好的危機(jī)處置和真實(shí)信息的及時(shí)公布是共識(shí)引導(dǎo)的根本。共識(shí)引導(dǎo)作為主觀性的引導(dǎo)和塑造離不開客觀的危機(jī)事件處置本身的狀況，危機(jī)事件處理本身是否科學(xué)、合理，是否能夠經(jīng)受住民眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)是能否取得共識(shí)的重要基礎(chǔ)。其次，保持政府權(quán)力的“低姿態(tài)”是共識(shí)引導(dǎo)的基石。共識(shí)的引導(dǎo)要求主體間的平等，要求政府權(quán)力與媒體和公眾打交道不是“高高在上”的，而是放低姿態(tài)進(jìn)行溝通。這樣，才能獲得更多的認(rèn)同和理解。并且，要求政府直面民眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，習(xí)慣置身于質(zhì)疑和挑戰(zhàn)的“輿論場(chǎng)”氛圍之中。具體到共識(shí)引導(dǎo)計(jì)劃和實(shí)施過程中也要避免強(qiáng)勢(shì)的表達(dá)和表述。再次，換位思考是共識(shí)引導(dǎo)的前提。因?yàn)槭恰肮餐J(rèn)識(shí)”的引導(dǎo)，就要求不僅僅是“以我為主”，更要換位思考; 不能僅僅考慮自身宣傳的需要，而是綜合考慮政府關(guān)心點(diǎn)、民眾關(guān)注點(diǎn)和媒體興趣點(diǎn)的結(jié)合，更多地需要考慮民眾和媒體的需要，站在民眾和媒體的角度來(lái)預(yù)測(cè)問題，回應(yīng)社會(huì)的關(guān)切。最后，真誠(chéng)是共識(shí)引導(dǎo)的關(guān)鍵。為了進(jìn)行對(duì)話、獲取理解就必須保持真誠(chéng)的態(tài)度，“真誠(chéng)是溝通的入場(chǎng)券”?？傊沧R(shí)引導(dǎo)是“自媒體”時(shí)代的必然要求，共識(shí)既有“共同體”層面的共識(shí)，也有“制度”層面的共識(shí)，還有“程序”層面的共識(shí)?！肮餐w”層面和“制度”層面的共識(shí)主要靠規(guī)則的約束和長(zhǎng)期的培育。而在推進(jìn)“程序”共識(shí)形成的過程中，良好的處置和真實(shí)信息的及時(shí)公布是共識(shí)引導(dǎo)的根本; 保持政府權(quán)力的“低姿態(tài)”是共識(shí)引導(dǎo)的基石; 換位思考是共識(shí)引導(dǎo)的前提; 真誠(chéng)是共識(shí)引導(dǎo)的關(guān)鍵。7.王景超依法行政若干問題的思考（選摘）姜海雯 李利軍我們認(rèn)為，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的形成，在政策與法律的關(guān)系上，要自覺地實(shí)現(xiàn)向第三個(gè)階段，即“依靠政策，更加依靠法律”的轉(zhuǎn)變。從政府管理的角度看，實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變既現(xiàn)實(shí)又緊迫:一是黨和國(guó)家的絕大多數(shù)重要政策已經(jīng)轉(zhuǎn)化為法律規(guī)定。在革命年代和建設(shè)時(shí)期，我們主要依靠政策，是因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有健全的法律體系。經(jīng)過幾十年特別是改革開放以來(lái)的法制建設(shè)，國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的各個(gè)方面基本做到有法可依，黨和國(guó)家的許多重要政策通過立法程序轉(zhuǎn)化為國(guó)家意志，從而使政府管理具備了明確的法律依據(jù)。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活從劇烈變化轉(zhuǎn)變?yōu)槠椒€(wěn)有序發(fā)展。相對(duì)于法律，政策具有靈活、見效快的特點(diǎn)，更加適合于社會(huì)大變革時(shí)期。如今，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入平穩(wěn)有序的發(fā)展期，法律制度因其具有穩(wěn)定性，可以為社會(huì)提供可靠的行為預(yù)期和明確的行為指引。三是政策在兼顧各方利益方面的難度越來(lái)越大。四是政策的指導(dǎo)性與行政行為依據(jù)的明確性之間存在矛盾。依法行政的一項(xiàng)基本要求是行政行為的依據(jù)要明確，盡可能減少自由裁量。而政策往往是確定方向和大的原則，執(zhí)行中還需要進(jìn)一步細(xì)化，這就容易給負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)留下不必要的空間。五是縮小政策空間才能強(qiáng)化法制權(quán)威。過分依靠政策會(huì)導(dǎo)致法律被政策化，即法律被賦予政策的形式和被政策性地運(yùn)用，以至于很難得到良好的、穩(wěn)定的實(shí)施。實(shí)現(xiàn)向“依靠政策，更加依靠法律”階段的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是要轉(zhuǎn)變觀念，科學(xué)運(yùn)用政策手段與法律手段，使其各盡其責(zé)。具體而言，在政府管理中要把握幾個(gè)環(huán)節(jié):一是政策制定原則上要依據(jù)法律進(jìn)行二是重視政策措施的法律轉(zhuǎn)化三是切實(shí)減少文件數(shù)量。對(duì)法律的執(zhí)行性規(guī)定，要通過立法程序形成制度規(guī)則，便于行政機(jī)關(guān)持續(xù)運(yùn)用，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法辦事的意識(shí)。對(duì)法律或者政策已有明確規(guī)定的事項(xiàng)，不宜再通過文件重復(fù)規(guī)定，防止疊床架屋甚至“打架”。依法行政對(duì)服務(wù)型政府建設(shè)的具體要求:一是厘清政府的服務(wù)職責(zé)。做到權(quán)責(zé)一致，關(guān)鍵是要準(zhǔn)確界定政府職能，使政府的權(quán)力有進(jìn)有退，把有限的資源切實(shí)集中到應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)上來(lái)。要更加自覺地深化政府職能轉(zhuǎn)變，特別是要科學(xué)界定政府的公共服務(wù)職能，使政府的服務(wù)之“權(quán)”與服務(wù)之“責(zé)”相一致。二是推進(jìn)公共服務(wù)制度化。要把公共服務(wù)立法作為制度建設(shè)的重點(diǎn)，重點(diǎn)完善收入分配、就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療等方面的法律法規(guī)。通過完善制度，使公共服務(wù)職能的履行成為政府的一項(xiàng)法定職能，把公共服務(wù)的供給確立為政府必須履行的義務(wù)，也為各級(jí)政府提供什么樣的服務(wù)、怎樣提供服務(wù)提供明確的行為依據(jù)。同時(shí)，公共服務(wù)的制度化也就意味著公共服務(wù)公平分配、公平享有規(guī)則的確立，可以有效地避免公共服務(wù)供給中出現(xiàn)的不公平、不公正現(xiàn)象。三是堅(jiān)持管理與服務(wù)并重。要堅(jiān)定“對(duì)少數(shù)違法行為的懲處，就是對(duì)大多數(shù)人的服務(wù)”的理念。同時(shí)，政府管理要改變對(duì)命令、強(qiáng)制方式的過分依賴，更加重視運(yùn)用教育、引導(dǎo)等柔性方式，在行政管理中體現(xiàn)服務(wù)精神。培育依法行政的社會(huì)基礎(chǔ)一是提升法制宣傳教育的戰(zhàn)略定位。要從培育現(xiàn)代公民的高度，把法制宣傳教育擺到更加重要的位置來(lái)認(rèn)識(shí)、安排。二是引導(dǎo)公民樹立正確的權(quán)利義務(wù)觀。要強(qiáng)化“沒有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒有無(wú)權(quán)利的義務(wù)”的觀念。要讓公民既了解享有的權(quán)利，還要了解權(quán)利的相對(duì)性及原因。要讓公民既了解權(quán)利，還要了解權(quán)利實(shí)現(xiàn)的法定方式和渠道。推進(jìn)依法行政動(dòng)力機(jī)制的轉(zhuǎn)型進(jìn)一步推進(jìn)依法行政，亟需在繼續(xù)堅(jiān)持政府自我推動(dòng)的同時(shí)，更加注重發(fā)揮政府引導(dǎo)下的社會(huì)對(duì)依法行政的推動(dòng)作用，形成政府自上而下推動(dòng)與社會(huì)由外而內(nèi)推動(dòng)有機(jī)結(jié)合的依法行政動(dòng)力機(jī)制，為依法行政注入不竭動(dòng)力。我國(guó)城中村改造實(shí)踐模式比較中國(guó)行政管理第八期 陳穎穎8.趙紅博我國(guó)城中村改造實(shí)踐模式比較 城中村改造是我國(guó)城市化進(jìn)程中不可回避的特殊階段，也是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的重要途徑。在城中村改造實(shí)踐中，我國(guó)各地探索總結(jié)出了各具特色的經(jīng)驗(yàn)和模式。從當(dāng)前全國(guó)各地城中村改造的實(shí)踐來(lái)看，大體可以歸納以下三種: 政府主導(dǎo)直接參與型、政府干預(yù)市場(chǎng)主導(dǎo)型和政府監(jiān)察村民集體主導(dǎo)型。一、政府主導(dǎo)直接參與型模式具體講，政府利用財(cái)政手段，按照城市規(guī)劃發(fā)展藍(lán)圖，通過自上而下的調(diào)控手段對(duì)城中村進(jìn)行改造，政府完全擔(dān)當(dāng)改造主體，進(jìn)行統(tǒng)一的資金管理、建設(shè)規(guī)劃、拆遷安置補(bǔ)償以及房屋買賣等，解決村民的身份轉(zhuǎn)變、拆遷補(bǔ)償和安置等一系列問題，既是設(shè)計(jì)者，又是開發(fā)者。二、政府干預(yù)市場(chǎng)主導(dǎo)型模式城中村改造是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，需要強(qiáng)大的資金作保障，僅僅憑借政府財(cái)政很難滿足需求，并且一旦改造進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，拆遷補(bǔ)償、安置等一系列費(fèi)用數(shù)額巨大，政府財(cái)政難以承擔(dān)。三、政府監(jiān)督村民/村集體主導(dǎo)型模式這種模式由城中村村委會(huì)和村民民主協(xié)商決定本村具體的改造方案，通過自籌資金、自主建設(shè)等方式完成改造任務(wù)，改造中政府無(wú)須投入財(cái)政資金，僅提供政策指導(dǎo)、政策優(yōu)惠和建設(shè)監(jiān)督。四、城中村改造中政府職能的進(jìn)一步提升三種模式各有優(yōu)劣，政府在城中村改造中，只有積極轉(zhuǎn)換角色，當(dāng)好規(guī)劃者、引導(dǎo)者、服務(wù)者和監(jiān)督者，通過創(chuàng)新管理體制，完善社會(huì)管理和公共服務(wù)，把政府主要職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)上來(lái)，最終實(shí)現(xiàn)服務(wù)型政府的構(gòu)建，才能實(shí)現(xiàn)雙促雙贏。(一)深入調(diào)研，科學(xué)規(guī)劃。科學(xué)規(guī)劃是城市資源最佳配置和利用，實(shí)現(xiàn)效益最大化的前提條件。在城中村改造中，要突出規(guī)劃的先導(dǎo)作用和引領(lǐng)作用，通過編制科學(xué)的城市發(fā)展詳規(guī)促進(jìn)城中村改造的順利推進(jìn)。在規(guī)劃中，既要充分考慮城市基礎(chǔ)設(shè)施保障水平、城市整體功能布局等; 又要針對(duì)每個(gè)實(shí)施改造的城中村周邊基礎(chǔ)設(shè)施、道路交通等特點(diǎn)，科學(xué)設(shè)計(jì)建設(shè)方案，除建設(shè)村民安置區(qū)、商業(yè)開發(fā)區(qū)外，還要同步配套學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、商業(yè)購(gòu)物中心等，從而更好地方便居民生產(chǎn)生活。(二) 市場(chǎng)主導(dǎo)，政策引領(lǐng)。圍繞市場(chǎng)化運(yùn)作，本著村民利益最大化、開發(fā)商利益合理化、政府服務(wù)無(wú)償化的原則，出臺(tái)鼓勵(lì)城中村改造開發(fā)的一系列優(yōu)惠政策，以及與城中村改造相適應(yīng)的配套優(yōu)惠政策，對(duì)于城中村改造土地收益除按規(guī)定上繳外，其余收入全部返還用于城中村改造的城市配套設(shè)施建設(shè)和村民安置，既緩解了開發(fā)商的資金壓力，又保證了人民群眾的公眾利益。(三) 以人為本，公平公正。堅(jiān)持以人為本是貫徹科學(xué)發(fā)展觀，加快城市化進(jìn)程的核心要求。在城中村改造中，被征遷村民是弱勢(shì)群體。政府要始終把群眾利益擺在重要位置，按照“4議2公開”工作法( 即村黨支部會(huì)提議、村“兩委”會(huì)商議、黨員大會(huì)審議、村民代表會(huì)議或村民會(huì)議決議，和決議公開、實(shí)施結(jié)果公開) 指導(dǎo)城中村“兩委”制定符合各村實(shí)際的補(bǔ)償安置方案，落實(shí)好征遷群眾的補(bǔ)償、安置和長(zhǎng)久生計(jì)等政策。特別把安置房建設(shè)作為重中之重，統(tǒng)籌考慮征遷群眾未來(lái)的生活保障、社會(huì)保障、安全保障等一系列問題，真正實(shí)現(xiàn)“征遷變搬遷，搬遷變喬遷”的目的。此外，還要兼顧維護(hù)各方參與者的利益公平，最大限度地體現(xiàn)人文關(guān)懷。(四) 依法陽(yáng)光，和諧穩(wěn)定。政府根據(jù)“依法、陽(yáng)光、和諧”的要求，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定和程序，加強(qiáng)對(duì)城中村資產(chǎn)評(píng)估工作的監(jiān)督，以保障村民的合法利益。如果是政府部門實(shí)行拆遷工作，要對(duì)執(zhí)法人員在工作中的程序和工作作風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督，無(wú)論是建設(shè)過程中的招投標(biāo)、質(zhì)量管理，還是政策制定、房屋丈量、價(jià)格評(píng)估、確權(quán)認(rèn)定、騰房簽約等，都必須堅(jiān)持公平合理、公開透明、從嚴(yán)把關(guān)，加大政府部門文明執(zhí)法、公正執(zhí)法的力度。如果是開發(fā)商進(jìn)行拆遷工作，政府部門要安排專人負(fù)責(zé)對(duì)開發(fā)商的拆遷工作進(jìn)行監(jiān)督，從改造一開始就要充分征求村民意見，按照相關(guān)程序表決通過征遷補(bǔ)償、安置房建設(shè)、資金兌付等方案，最大限度地保證村民的利益不受侵害。 9王力偉創(chuàng)新體制機(jī)制推進(jìn)事業(yè)單位分類改革青島行政學(xué)院教授 趙立波一、分類管理機(jī)制第一，明確分類框架。事業(yè)單位的功能是提供公益服務(wù)?？梢詮慕M織宗旨、服務(wù)對(duì)象、活動(dòng)領(lǐng)域三方面對(duì)事業(yè)單位確定分類基本框架：組織宗旨不以營(yíng)利為目的，通過提供服務(wù)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益目標(biāo)；服務(wù)對(duì)象為不特定多數(shù)人，即面向社會(huì)提供公益服務(wù)(可包括為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的服務(wù))，而非服務(wù)個(gè)人或排他性團(tuán)體；活動(dòng)領(lǐng)域主要是公益事業(yè)捐贈(zèng)法列舉的四大類公益事業(yè)。第二，細(xì)化組織分類。一是立足社會(huì)組織變遷，結(jié)合事業(yè)單位登記管理暫行條例關(guān)于事業(yè)單位的界定，把握事業(yè)單位與其他組織的基本區(qū)別：從組織宗旨(社會(huì)公益)將其與追求利潤(rùn)最大化的企業(yè)分開，從舉辦主體(國(guó)家)、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)(國(guó)有資產(chǎn))將其與同樣提供公益服務(wù)的民辦非企業(yè)單位分開；二是立足對(duì)現(xiàn)有事業(yè)單位范圍內(nèi)不同活動(dòng)的界定，以社會(huì)功能為基礎(chǔ)以公益性為核心，改變按機(jī)構(gòu)名稱、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、人員管理方式等進(jìn)行分類的做法，綜合考慮各種因素形成具體分類體系。第三，形成管理機(jī)制。一是在清理規(guī)范基礎(chǔ)上進(jìn)行分類改革。對(duì)布局結(jié)構(gòu)不合理、設(shè)置過于分散、工作任務(wù)嚴(yán)重不足或職責(zé)相同相近的，通過撤銷、整合等方式進(jìn)行“瘦身”。資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記和工商登記等逐步將其轉(zhuǎn)為企業(yè)。二是在分類改革基礎(chǔ)上創(chuàng)建分類管理機(jī)制。三是公益性事業(yè)單位以強(qiáng)化公益屬性為目標(biāo)，形成更細(xì)化、具體的管理制度與運(yùn)行方式。二、政府監(jiān)管機(jī)制第一，理順政事關(guān)系。政事關(guān)系是事業(yè)單位管理體制的核心關(guān)系，政事不分是制約事業(yè)單位改革發(fā)展與健全政府管理體制的主要障礙。理順政事關(guān)系的關(guān)鍵是明確政事職能關(guān)系。同時(shí)，不能簡(jiǎn)單地將政事關(guān)系與政企等關(guān)系類比，而應(yīng)在理順公益服務(wù)運(yùn)作中決策與執(zhí)行、提供與生產(chǎn)關(guān)系基礎(chǔ)上理順政事關(guān)系，進(jìn)而加快實(shí)行政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府管理方式，通過科學(xué)制定機(jī)構(gòu)編制標(biāo)準(zhǔn)，合理控制總量，著力優(yōu)化結(jié)構(gòu)，建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，落實(shí)事業(yè)單位法人自主權(quán)，減少對(duì)事業(yè)單位的微觀管理和直接管理。第二，實(shí)施管辦分離。一是從政事組織關(guān)系層面實(shí)現(xiàn)管辦分開，將單位具體運(yùn)營(yíng)等微觀管理職能(“辦”)下放給事業(yè)單位。二是從政府職能層面實(shí)施管辦分離，將包括制定政策法規(guī)、行業(yè)規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和監(jiān)督指導(dǎo)等職責(zé)，特別是出資舉辦事業(yè)單位的所有者職能，作為必須由政府履行的職能保留下來(lái)并進(jìn)一步加強(qiáng)與完善，把不宜由政府行使的職責(zé)分離出去。三是積極探索管辦分離多樣化的有效實(shí)現(xiàn)形式，結(jié)合各地改革探索，通過整合多個(gè)同類單位形成“主管級(jí)事業(yè)單位”等方式，解決好分離出去的職能由誰(shuí)承接和怎樣有效承接問題。第三，整合監(jiān)管體系。一是協(xié)調(diào)監(jiān)管主體。以理順政府公共管理職能、出資者職能關(guān)系為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮主管部門監(jiān)管與履行出資人職能部門監(jiān)管作用。二是明確監(jiān)管內(nèi)容。應(yīng)以公益服務(wù)達(dá)成為中心，把與國(guó)家利益、人民群眾切身利益相關(guān)的事項(xiàng)都納入監(jiān)管范疇。三是完善資產(chǎn)鏈條。隨著政事分開、管辦分離步伐加快，政府管理由微觀管理和直接管理向宏觀管理和間接管理轉(zhuǎn)變，出資者監(jiān)管職能不斷強(qiáng)化是趨勢(shì)。第四，完善多元監(jiān)督。一是重視“軟”監(jiān)督。在進(jìn)一步完善行政性“硬”監(jiān)督的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)發(fā)展來(lái)自非權(quán)力部門的、非行政性的“軟”監(jiān)督。二是推行公共服務(wù)承諾制度。實(shí)行陽(yáng)光行政、陽(yáng)光服務(wù)，政府及公益性事業(yè)單位在與服務(wù)對(duì)象溝通協(xié)商基礎(chǔ)上，公開服務(wù)內(nèi)容、方式、時(shí)限、成本、救濟(jì)渠道與問責(zé)機(jī)制等，及時(shí)、公開接受群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督。三是建立“第三方監(jiān)督”機(jī)制。培育社會(huì)中介組織，通過社會(huì)與政府對(duì)其“雙向賦權(quán)”從而成為公信度高、作用重要的社會(huì)監(jiān)督組織。三、法人治理機(jī)制第一，構(gòu)建構(gòu)以理事會(huì)為中心的權(quán)責(zé)體系。事業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)要解決的核心問題是合理劃分、配置決策、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)責(zé)，形成決策權(quán)力、執(zhí)行權(quán)力和監(jiān)督權(quán)力基本框架。第二，健全多元治理及其載體。要。一是監(jiān)督機(jī)制。在一些規(guī)模較大、獨(dú)立性強(qiáng)的單位可以探討專設(shè)監(jiān)事會(huì)或監(jiān)事，作為在地位上與理事會(huì)及行政負(fù)責(zé)人平行的獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)。二是民主參與機(jī)制。職工是事業(yè)單位重要利益相關(guān)者，建立職工民主參與機(jī)制及相應(yīng)機(jī)構(gòu)是完善法人治理的重要內(nèi)容，事業(yè)單位涉及全體職工切身利益的重大事項(xiàng)，應(yīng)提請(qǐng)職工大會(huì)、職工代表大會(huì)討論通過后方可提交理事會(huì)審議。三是決策咨詢機(jī)制?？商接懡⒂蓛?nèi)部職工或社會(huì)專業(yè)人士組成的咨詢委員會(huì)或?qū)I(yè)委員會(huì)，為理事會(huì)決策提供專業(yè)和管理咨詢服務(wù)。第三，選擇多樣化治理模式。應(yīng)根據(jù)不同事業(yè)單位的特點(diǎn)與政府對(duì)不同事業(yè)單位的管理要求，選擇符合實(shí)際的治理模式。四、激勵(lì)保障機(jī)制第一，明確改革前提?！笆聵I(yè)人”是我國(guó)特有的現(xiàn)象，因此，改革的重要前提是必須明確所謂“事業(yè)人”的性質(zhì)。第二，改革人事制度。事業(yè)單位特點(diǎn)和人才成長(zhǎng)規(guī)律的人事管理制度。一是全面推行聘用制度，以聘用關(guān)系取代傳統(tǒng)的行政任用關(guān)系，取消事業(yè)單位原有的身份制度，建立起以合同管理為基礎(chǔ)的用人制度。二是全面實(shí)施崗位管理制度，實(shí)行公開招聘、競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，打破職務(wù)終身制，改變套用行政級(jí)別確立級(jí)別及待遇制度，建立“按需設(shè)崗、競(jìng)聘上崗，按崗聘用、合同管理”的管理機(jī)制與公平競(jìng)爭(zhēng)的用人機(jī)制，有效防止選人用人上的不正之風(fēng)。三是完善績(jī)效評(píng)價(jià)、公開招聘、人員退出、權(quán)益保障、監(jiān)督管理等機(jī)制。四是健全法規(guī)體系，盡快出臺(tái)事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例，同時(shí)按照急需先建的原則，加強(qiáng)事業(yè)單位人事管理單項(xiàng)法規(guī)建設(shè)，形成以事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例為核心事業(yè)單位人事管理制度體系與法規(guī)體系。第三，完善分配制度。問題還未有效解決。分配制度改革的關(guān)鍵不是漲工資，是形成新機(jī)制。下一步改革應(yīng)堅(jiān)持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，深化事業(yè)單位收入分配制度改革，構(gòu)建起符合事業(yè)單位特點(diǎn)、體現(xiàn)崗位績(jī)效和分級(jí)分類管理的收入分配制度，完善工資正常調(diào)整機(jī)制，健全宏觀調(diào)控機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位收入分配的科學(xué)化和規(guī)范化。第四，健全社會(huì)保障制度。應(yīng)圍繞加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系目標(biāo)，以建立健全養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)，積極構(gòu)建事業(yè)單位社會(huì)保障體系。五、多元供給機(jī)制第一，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。一是明確政策目標(biāo)。按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，優(yōu)先發(fā)展直接關(guān)系人民群眾基本需求和國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定的公益服務(wù)，促進(jìn)公益服務(wù)公平公正;加快發(fā)展農(nóng)村、欠發(fā)達(dá)地區(qū)和民族地區(qū)公益事業(yè)。二是加強(qiáng)宏觀調(diào)控?？茖W(xué)規(guī)劃公益事業(yè)發(fā)展，制定和完善公益事業(yè)政策法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，明確政府介入領(lǐng)域與介入方式，規(guī)范市場(chǎng)機(jī)制作用范圍與作用方式，促進(jìn)包括民辦公益事業(yè)在內(nèi)的公益事業(yè)健康發(fā)展。三是強(qiáng)化政府支持。加大財(cái)政對(duì)公益事業(yè)發(fā)展的支撐力度，著力構(gòu)建政府支持公益事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，改革和完善財(cái)政支持方式，使政府購(gòu)買變成一種普遍性的職能性行為。第二，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦公益事業(yè)。一是轉(zhuǎn)變政府職能。圍繞建立“小政府、大社會(huì)”格局與構(gòu)建新型政社關(guān)系，推進(jìn)政府由“辦事業(yè)”向“管事業(yè)”轉(zhuǎn)變。二是落實(shí)“國(guó)民待遇”。應(yīng)“堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，推動(dòng)社會(huì)組織健康有序發(fā)展”要求，完善相關(guān)政策，放寬準(zhǔn)入領(lǐng)域，推進(jìn)公平準(zhǔn)入，鼓勵(lì)社會(huì)力量依法進(jìn)入公益事業(yè)領(lǐng)域。三是創(chuàng)造良好環(huán)境。完善和落實(shí)支持社會(huì)力量興辦公益服務(wù)稅收優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人捐贈(zèng)公益事業(yè)，形成多渠道籌措資金發(fā)展公益事業(yè)的機(jī)制;加強(qiáng)社會(huì)主義核心價(jià)值體系建設(shè)，發(fā)揮輿論引導(dǎo)作用，弘揚(yáng)公益