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文檔簡介
外國社會服務發(fā)展歷程及其啟示李 兵對于中國政府、學術界和社會民眾來說,社會服務似乎是一個陌生的概念。但在發(fā)達國家,特別是在西歐、北歐和北美,經過100 多年、尤其是二戰(zhàn)以后的研究和實踐,政府和社會對社會服務的認識已經基本清楚,政府的社會服務管理機構和政策法規(guī)已經基本完善,而且,社會服務為化解社會矛盾、保持國家穩(wěn)定、維護社會公正和社會公平、促進社會發(fā)展起到了重要的作用。當前,我國政府正在倡導社會服務研究,本期特刊發(fā)中共北京市委黨校社會學教研部副教授、李兵博士“社會服務:定義、發(fā)展歷程、管理及其意義”一文,希望能對我們社會服務的政策制定和工作開展有所啟發(fā)。 編者一、社會服務的定義1.社會服務的定義從學術研究文獻和國際組織的政策文件中我們找到了四種社會服務定義:(1)社會服務也稱福利服務、或社會工作,具體指以援助社會處境不利、遭受痛苦、或脆弱的人或群體為目的的任何大量的公共或私人提供的服務。20世紀,隨著社會責任思想的提出和傳播,社會服務開始盛行(Pinker,2010)。(2)英國社會科學家(Titmuss,1963)將社會服務定義為:“通過將創(chuàng)造國民收入的一部分人的收入分配給值得同情和救濟的另一部分人,而進行的對普遍的福利有貢獻的一系列集體的干預行動?!?3) 國際勞工組織將社會服務定義為針對大多數(shù)脆弱群體的需求和問題所進行的干預。脆弱群體包括因暴力、貧困、家庭瓦解、身體和精神殘疾、年老而受到影響的人。服務項目包括康復、家庭幫助服務、收養(yǎng)服務、照料服務,以及由社會工作者或相關職業(yè)提供的其他支持服務(Fultz and Tracy, 2004)。(4)世界衛(wèi)生組織的定義:針對那些由于年齡、貧困、失業(yè)、健康狀況惡化和殘疾等,在購物、住房、交通、自我照料和他人照料等方面需要公共援助的人,所提供社會支持的服務和項目。從官方和學者的定義來看,盡管角度有些不同,但內涵大體相同,社會服務的對象主要是指社會處境不利的人群,目的是提高這些人的生存狀況,實現(xiàn)社會融合,維護社會公正。社會服務具有社會福利的性質。服務的手段是提供支持性的服務和項目。2.社會服務的內容日本學者(Sugimoto,2008)從廣義和狹義兩個方面來概括社會服務的內容。廣義上,社會服務除了包括收入保障、醫(yī)療和健康保障、社會福利三項措施外,還包括就業(yè)保障、教育保障、法律援助和住房保障等。狹義上社會服務只包括收入保障、醫(yī)療和健康保障、社會福利三項措施。美國學者(Baugh,1983)列舉出美國社會服務的領域:國民保險、補助金、兒童救濟金、家庭收入補助、裁員費支付、國民健康服務、地方福利服務(個人社會服務)、兒童服務、教育服務、青年服務、就業(yè)服務、住房、緩刑期服務和病后護理服務等。社會服務通??梢员豢醋鳛樯鐣@麢C構實施的那些活動,通常有政府部門提供,當然偶爾也有非社會福利機構提供社會服務,如社會組織、企業(yè)或個人提供社會服務。社會服務不是要取代或矯正家庭服務,而是對新的社會形勢做出的新的反應。社會服務承擔的功能可以被概括為(Kahn,1979):(1)社會服務強化和修復家庭和個人正在承擔的功能和角色。(2)社會服務提供新的機構渠道和形式來承擔家庭、親屬網絡和鄰里不再履行的社會化、援助、角色確定等功能。二、個人社會服務1.歐盟的定義歐盟在更廣闊的社會福利領域內,使用“個人的社會服務” (personalsocial services,簡稱PSS)這一概念將社會服務與其他的服務區(qū)別開來(Munday,2007)。Munday 認為,與標準化的服務相比,個人社會服務通常被提供給處于具體境況和有具體需求的個人。典型的PSS 對象是老年人,兒童及其家庭,殘疾人,照料者。有其他各種各樣需求和問題的人也使用PSS,如吸毒者。提供服務的場所有個人的家庭、日間照料中心、住所和機構等。提供服務的人員包括社會工作者、社會救助者、照料管理者、家庭幫扶者、治療專家、幼兒園老師等。提供PSS 的組織可以是國家、非營利的非政府組織、工商企業(yè)。最近幾年,由第三部門公民社會組織提供社會服務的情況越來越突出。目前,歐盟和美國等發(fā)達國家、斯里蘭卡等發(fā)展中國家在政府機構設置和政策法規(guī)中使用的社會服務等同于“個人社會服務”概念。2.美國的定義:第六個人類服務系統(tǒng)在美國,個人社會服務被稱為第六個人類服務系統(tǒng),其他五個人類服務系統(tǒng)分別是教育、收入轉移支付、衛(wèi)生、住房和就業(yè)培訓。個人社會服務的任務主要有8 項(Kahn & Kamerman,1980):一是促進個人的社會化和發(fā)展;二是傳播社會服務信息,方便人們獲得社會服務;三是確保脆弱老年人、殘疾人等獲得基本社會照料和援助;四是當家長不能承擔他們的角色時,為兒童安排替代的家庭或住所照料,或創(chuàng)造新的持久的家庭關系;五是為面臨問題、危機和疾病的個人和家庭提供幫助、咨詢和指導,以重建他們的能力,并使他們能夠克服困難;六是支持互助、自助和預防活動;克服社區(qū)生活中的問題;倡導政策和項目的更新,以及服務計劃;七是整合各種影響個人和家庭的項目或服務,確保最大限度的合作;八是控制或監(jiān)督可能傷害自身或他人的越軌者,方式是向他們提供照料、援助、指導等。3.整合的社會服務(1)定義和分類。整合的社會服務(Integrated social services)指運用一系列的方式和方法,如合作、建立伙伴關系等,促進各種相關社會服務之間更好的協(xié)調,使服務對象獲得更有效的和高質量的服務, 提高服務對象和供給者的滿意度(Leichsenring, 2004)。Munday(2007)將整合分為垂直整合和水平整合。垂直整合在宏觀層次上指在不同層級的政府之間為實現(xiàn)政策和服務安排更緊密的協(xié)調而采取的措施;在微觀上指地方為滿足不同服務對象需求而進行的住所、社區(qū)和家庭等照料的整合。水平整合指為了服務對象的利益,把以前不同的主要公共服務整合到一塊,如衛(wèi)生和社會服務。(2)整合的障礙。在歐洲,“社會照料的混合經濟學”趨勢對于社會服務整合具有重要的意義。但公共部門提供者、私人非贏利提供者和商業(yè)提供者的整合可能會非常困難。Nies(2004)提出整合健康服務和社會服務障礙:服務的公共資金不足,資金短缺導致整合很難實施。系統(tǒng)的復雜性,多種利益相關者可能有不同的利益和權利地位等,導致整合的困難。責任缺失,導致決策障礙。供給驅動的系統(tǒng),服務供給通常受到服務提供者利益的驅動。人力資源,人員缺乏和培訓不足導致整合難以實施。整合成為自身的結果,只要整合能為服務對象提供更好的服務,就會受到支持。但如果整合成為解決系統(tǒng)其他問題的一種方法,整合就會受到抵制。三、社會服務的發(fā)展歷程1.社會服務的起源工業(yè)革命前,世界各國都有關于社會服務的政策和實踐。而英國1834 年修訂的貧困法則被認為是近代國家開展社會服務的開端。從工業(yè)革命到二戰(zhàn)結束,英國和美國是近代最早開展社會服務的國家。標志性的事件有兩個(Pinker,2010):(1)1884 年,一位名叫Samuel A. Barnett 的教區(qū)牧師和他的妻子以及許多大學學生在倫敦成立托因比服務所(Toynbee Hall),從事社會服務活動。(2)受托因比服務所的啟發(fā),兩位美國人迅速將社會服務運動傳到美國。1886 年,美國人Stanton Coit 在紐約建立鄰里協(xié)會(Neighborhood Guild)。1889 年,美國人Jane Addams 與同伴在芝加哥成立了赫爾大廈(Hull House)社會服務社。此后,社會服務運動迅速傳到美國其他城市和歐洲、亞洲。2.社會服務與經濟發(fā)展二戰(zhàn)以后,隨著社會經濟的快速發(fā)展,社會問題的大量涌現(xiàn),人們對社會公正的預期不斷提高,同時,日益增加的經濟財富為解決社會問題提供了必要的條件。于是,世界許多國家的政府紛紛成立社會服務機構,積極制定社會服務政策法規(guī),并依法開展社會服務。(1)美國。二十世紀五十年代,美國聯(lián)邦政府首次向社會服務提供資金。隨著社會服務項目的增多,1967 年到1972 年,聯(lián)邦政府規(guī)定向州政府社會服務撥款預算最高限額為25 億美元。1974 年社會保障法增加第二十章社會服務固定撥款,同年,美國的人均GNP 達到6,600 美元。此后,在州政府的呼吁下,聯(lián)邦政府把向州政府社會服務撥款預算最高限額上調為1979 年的27 億美元和1980 年的29 億美元。到了1981 年,大約有32.5 億美元的財政預算用于社會服務項目(Tenhoor, 1982)。(2)法國。在法國,政府負責公民福利的理念深深植根于人們的頭腦中。從二十世紀五十年代、六十年代起,隨著經濟增長、人口結構變化和文化變遷,社會服務興起。到了七十年代,1974 年法國人均GNP 達到5,230 美元,這時候,借助社會立法,社會服務得以鞏固,但社會服務項目不斷增加的主要原因還是收入的不斷提高和服務人群的不斷增加(Fournier & Questiaux, 1982)。(3)丹麥。丹麥在19 世紀90 年代就有了社會服務,標志是1891 年頒布的貧困法和老年援助法,后來分別演變?yōu)樯鐣ê屠夏晖诵萁鸱?。到?0 世紀六十年代、七十年代,經濟財富積累迅速增大,丹麥社會部門支出占GNP 的比例從1969 年10.3%增加到1979 年的17.1%(Holst & Ito, 1982)。丹麥于1998 年頒布社會服務法,2010 年成立主管社會事務和社會服務的社會事務部。(4)瑞典。瑞典在20 世紀三十年代就有了社會服務項目,從20 世紀六十年代開始,尤其是七十年代,隨著經濟實力的增強,社會服務投入迅速增加。瑞典1975 年的社會服務支出比1960 年增加了6 倍,占GNP 的比例增加2 倍(Tengvald, 1982)。瑞典于1980 年頒布社會服務法。(5)捷克。捷克獨立后,便于1990 年成立了主管社會服務的勞動和社會事務部,前一年的人均GNP 為3,500 美元。1999 年人均GNP 為5,012 美元,社會服務支出近34 億歐元,比以前有了較大的增加。2006 年頒布社會服務法。(6)其他發(fā)達國家。德國、加拿大和日本等發(fā)達國家的社會服務直到二十世紀六十年代,隨著經濟的發(fā)展,人均GNP 超過3,000 美元,社會服務項目得以明確。到了七十年代,人均GNP 超過5,000 美元,1974 年加拿大和德國的人均GNP 分別為5,650 美元和6,180 美元,社會服務項目和支出迅速增加。(7)發(fā)展中國家。印度、喀麥隆等發(fā)展中國家,盡管在建國初期,經濟發(fā)展水平低下,人均GNP 只有幾百美元,甚至不足100 美元,但受到殖民地時期宗主國的影響,也迅速成立社會服務的政府機構,并積極倡導、制定和實施社會服務政策和項目。如納米比亞和斯里蘭卡一獨立就分別與1990 年和1948 年成立主管社會服務的部門。印度則在六十年代開始實施社會服務項目。總之,二戰(zhàn)后大多數(shù)發(fā)達國家基本上是在人均GNP 達到3,000 美元到5,000美元的時候,社會服務開始起步。當人均GNP 超過5,000 美元以后,社會服務項目迅速擴展。但也有例外,澳大利亞1947 年人均GNP 沒有達到3,000 美元,就頒布了社會服務法。而以色列從1948 年建國起,就接受“福利國家”的主要理念,致力于發(fā)展社會服務。1958 年頒布社會福利法。社會事務和社會服務部成為以色列福利國家的基石,盡管1974 年人均GNP 只有2,618 美元(Kahn &Kamerman,1980)。此后,社會立法內容依舊不斷擴展,政府繼續(xù)實施社會服務項目,2007 年,以色列政府的社會服務的支出約占政府財政支出的10%。英國的情況比較特殊,雖然在1970 年頒布了地方當局社會服務法,但1974 年人均GNP 才3,260 美元,英國1974 年的人均GNP 為何顯著低于同年法國、加拿大、西德等發(fā)達國家的水平有待于進一步研究 。四、公共服務和社會服務管理1.社會服務與公共服務(1)公共服務。公共服務通常指政府向公民提供的服務,提供服務的方式既可以是通過公共部門直接提供,也可以通過資助社會組織、企業(yè)或個人提供。不管公民的收入多少、地位高低,公共服務面向所有公眾。公共服務屬于公共物品,具有非競爭性、非排他性等特征,在發(fā)達國家,公共服務一般包括:廣播、教育、電力服務、消防服務、燃氣、健康照料、軍事、警察服務、公共交通、社會住房、通信、城鎮(zhèn)計劃、廢物管理、供水服務、公共信息如圖書館、社會服務、環(huán)境保護等。(2)社會服務與公共服務的相同點大致可以概括為以下幾點:第一,都是為了維護社會公正,促進社會融合、社會發(fā)展和社會進步,實現(xiàn)人的全面發(fā)展。第二,社會服務屬于公共服務一項內容。第三,政府在政策制定,資金支持、提供服務、監(jiān)督管理等方面起著決定性的主導作用。第四,提供服務的方式既可以由政府直接提供,也可以通過社會組織、企業(yè)或個人提供。社會組織、企業(yè)或個人提供服務一般需要政府資助和監(jiān)督。第五,使用服務的費用一般分為免費和付費兩種形式。(3)社會服務與公共服務的不同點大致概括為:第一,對象范圍不同。公共服務面向所有公眾,而社會服務專門針對困難群體或存在嚴重社會問題的人群,如老年人,兒童,殘疾人,吸毒者和照料者等。第二,盡管都需要基礎設施建設,但社會服務的基礎設施主要是建立照料服務的設施和場所。第三,社會服務對服務提供者和照料者提供服務的要求更明確、更具體,針對性更強。對使用者的權利規(guī)定得更具體。第四,公共服務有時候要考慮經濟收益,而社會服務主要強調社會效益。當然社會服務做得好,也會促進經濟發(fā)展。2.社會服務管理(1)社會服務管理的定義和構成社會服務管理指的是針對社會服務組織和社會服務供給在一定領域和一定時間內的實際運行狀況進行的一種管理。它由三個方面構成:第一,管理對象是社會服務的提供者,包括公共部門、社會組織、企業(yè)、個人等。第二,管理對象的組織結構,包括社會服務的資格、社會服務的經營管理、社會服務計劃、社會服務資金保障狀況、社會評估等。第三、針對社會服務供給的管理,包括社會服務的目標、社會服務對象的確定、社會服務的標準、社會服務的配給、針對社會服務中出現(xiàn)的問題的處置、社會服務對象的權利保護等。(2)社會服務管理的方式傳統(tǒng)上,有兩種管理模型:專業(yè)人員模型和官員模型。最近,又加入了一個新的“經營者”模型(Spicker, 2008)。表1 是一種理想類型的分類,在實際管理中,恐怕需要三方的有機結合。在中國,可行的方式可能是政府主導、專業(yè)人員和管理者參與的模型。表1.社會服務管理模型專業(yè)人員 經營者 官員專長 專業(yè)能力 經營和管理 不同職務上的行政任務動機 職業(yè)承諾 個人的激勵 公共服務負有的責任 職業(yè)標準 業(yè)績標準 對上級的責任決策 自由酌情處理 半自治 以規(guī)則為基礎(3)部分國家社會服務的政府主管機構和政策法規(guī),見表2. 表2:部分國家社會服務的政府主管機構和政策法規(guī)立法國家 政府機構 政策法規(guī) 立法時間英國 衛(wèi)生部 地方當局社會服務法 1970美國 衛(wèi)生和人類服務部 社會保障法第二十章社會服務固定撥款1974丹麥 社會事務部 社會服務法 1998瑞典 衛(wèi)生和社會事務部 社會服務法 1980挪威 勞動部 社會服務法 1991捷克 勞動和社會事務部 社會服務法 2006冰島 社會事務和社會保障部市政當局社會服務法 1991五、社會服務論爭1.社會服務供給的主體:政府或市場?在美國,關于社會服務供給的主體爭論已久,三位美國學者對此進行了總結(Karger, Midgley,& Brown,2003):(1)反對社會服務的供給主體是政府。反對政府提供社會服務的觀點認為,公共服務是官僚的和浪費的。與商業(yè)企業(yè)不同,政府組織沒有提高社會服務效率。因此,公民時常抱怨社會服務的質量。保守派到處兜售私有化是有效的替代選擇的觀點。私有化的擁護者認為,與政府相比,商業(yè)社會服務企業(yè)更有效,為貨幣使用提供更好的價值回報。(2)支持社會服務的供給主體是政府。贊同政府提供社會服務的觀點認為,利益動機不能為滿足人的需求提供合適的基礎。他們認為,社會項目應當被看作是為全體有需求的公民提供的集體物品,不管有沒有能力支付。因此,政府是提供這些服務的最好機構。事實上,政府的確在提供服務上起著中心作用,政府的責任是確保所用人獲得所需要的服務和支持,使他們的改變、貢獻、參與社會的能力最大化。應該說,基本的社會服務是政府的事情。(3)最新的觀點。最近出現(xiàn)了兩種觀點的融合,認為私立部門對社會服務有貢獻,是政府的補充。相應的,學者開始探討私立部門在什么條件下能夠提供值得期望的服務。有的學者認為,最理想的是政府確定公共政策的目標,由私立部門去執(zhí)行。在美國,提供社會服務的部門分有:志愿部門,包括私人的和非贏利的組織;政府部門,包括聯(lián)邦、州、地方政府機構;贏利部門,包括私立的和商業(yè)公司。但在實際的社會政策實施中,志愿、政府和贏利部門不斷變化的意圖和獨有的權力向公眾提出了一些值得重視的問題。作為免稅實體,志愿部門的組織應當比商業(yè)公司更有競爭力,因為不交稅,結果卻是缺少競爭力,競爭不過贏利部門。主要原因是志愿組織只關注社區(qū)服務、缺少資源等。而與政府和非贏利部門相比,贏利部門的優(yōu)勢在于:一是商業(yè)公司可以自由地開拓市場;二是為了擴大經營,贏利部門可以迅速獲得資本;三是通過廣告、收購競爭者、獲得復雜技術等確保增長。結果贏利部門進軍傳統(tǒng)上是志愿部門的領地。公用事業(yè)轉化為社會市場,或許是私有化最有爭議的方面,因為它似乎以犧牲政府部門和志愿部門為代價。比較而言,政府提供社會服務更可靠。2.公眾對政府提供社會服務的評價以色列學者(Tamar, Yuva & Hila,2009)就以色列公眾對政府提供社會服務的評價進行了深入分析,他們發(fā)現(xiàn),以色列一般公眾對政府很是不滿的。但另一個鮮為人知的事實是,盡管以色列公眾對政府有很低的認可度,他們顯然更愿意從國家而不是從慈善家、私人企業(yè)或民間社會組織那里接受社會和金融服務。目前,面對全球經濟危機,國家提供的社會和經濟服務開始得到更多公眾和媒體的審視后,這種傾向更為真實。(1)對政府的批評。2008 年的以色列民主指數(shù)清晰表明,多數(shù)以色列人認為政府不能有效地解決公共問題:82%的人表達了一定程度的不滿,并認為政府的行為差或非常差;只有18%的受訪者表示,政府對這些問題處理的好或者很好。(2)對更多政府參與的渴望。盡管對政府的表現(xiàn)持負面評價,但有很多跡象表明,以色列公民對政府承擔提供社會經濟服務的基本責任方面還是感興趣的。2008 年以色列的民主指數(shù)數(shù)據(jù),表明了以色列公眾明顯的多數(shù)同意,政府應保持其傳統(tǒng)的經濟和社會作用,而只有四分之一的以色列人寧愿政府少參與這些領域。矛盾的是,在那些定義為自己是資本家的和那些自稱是社會主義者的受訪者之間,并無明顯差異;意想不到的是,在有資本主義傾向的個人中,支持政府在社會經濟問題方面參與的比那些主張有限國家參與的人要多。這或許表明,國家在保證公民的基本合理的一籃子服務的同時,還要確保由私營機構和企業(yè)提供給他們的配套服務,這些服務是公民想要并有能力支付的。3關于整合社會服務的爭論Munday(2007)對此進行了總結。從歐盟國家的研究來看,盡管仍然缺少令人信服的證據(jù)可以證明整合的社會服務優(yōu)于未整合的社會服務,但探討整合的社會服務的理論觀點是有益的
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