北京污水資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀與公共政策分析.doc

北京污水資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀與公共政策分析馬東春 徐凌崴（1北京市水利科學(xué)研究所 2北京市發(fā)展和改革委員會(huì)）摘要 本文通過(guò)對(duì)北京地區(qū)污水資源化利用發(fā)展現(xiàn)狀的研究,從公共政策角度，深入探討在北京污水資源化利用中政府角色、推動(dòng)污水資源化利用的目標(biāo)與政策之間的關(guān)系，分析結(jié)果得出現(xiàn)有的污水資源化利用的公共政策中，沒(méi)有形成專門的體系，并缺少系統(tǒng)化的管理和實(shí)現(xiàn)能力的控制。建議加強(qiáng)污水資源化利用的法制法規(guī)建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)推廣污水資源化利用的目標(biāo)。關(guān)鍵詞 污水資源化 公共政策Abstract Through the study to the status of wastewater recycling, this article discusses the relationship between the governmental roles, the target of wastewater recycling, and the bylaws. The analyze shows that there is neither committed organism nor effective control system in the current public policies. The authors suggest strengthening the bylaws construction to promote wastewater recycling. 1前言水資源是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的基本條件。北京市水資源總量為37.4億m3， 2003年北京人口超過(guò)1400萬(wàn)人，人均水資源量不足300m3。據(jù)分析，北京目前水資源承載能力為1200萬(wàn)人，現(xiàn)狀人口已超過(guò)水資源承載能力極限。預(yù)計(jì)2010年，經(jīng)過(guò)外流域調(diào)水及自身挖潛，水資源承載能力可達(dá)1600萬(wàn)人。2040年北京人口將達(dá)到高峰，人均水資源還將進(jìn)一步減少。各項(xiàng)統(tǒng)計(jì)表明，北京已屬重度缺水區(qū)，水資源供需矛盾日顯突出，水資源短缺已成為首都經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵制約因素。緩解水資源供需矛盾的基本思路是在開發(fā)新水源的同時(shí)節(jié)約用水提高水資源的使用效率。污水資源化是最有效的開源方式，也是提高水資源使用效率的途徑，同時(shí)還能保護(hù)環(huán)境。2004年北京年污水量達(dá)13億立方米，是巨大的可利用資源。城市供水中大部分變?yōu)槲鬯?，污染了環(huán)境，浪費(fèi)了水資源。把城市污水收集起來(lái)，經(jīng)處理再生后回用到對(duì)水質(zhì)要求較低的用戶上，換出等量的自來(lái)水，回用1m3再生水相當(dāng)于節(jié)約1m3自來(lái)水并減少1m3污水，既緩和城市水供需矛盾，又減輕城市排水系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)。城市污水就近可得，便于收集，再生處理成本比海水淡化低廉，技術(shù)較成熟，建設(shè)投資比遠(yuǎn)距離引水經(jīng)濟(jì)，西方國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)也證明污水資源化的污水資源化利用工程在技術(shù)上是可行的, 經(jīng)濟(jì)上是適宜的。2污水資源化利用的歷史及發(fā)展北京城市污水再生利用有較長(zhǎng)時(shí)間的歷史，從污水灌溉、工業(yè)廢水廠內(nèi)處理回用到單棟建筑中水道系統(tǒng)，在污水再生回用方面進(jìn)行了有益的實(shí)踐。50年代初期北京開始污水灌溉，最初在石景山區(qū)利用石景山鋼鐵廠的工業(yè)廢水進(jìn)行灌溉，隨著市區(qū)污水管道和污水泵站的建設(shè)，污水灌溉面積不斷擴(kuò)大，污水灌溉主要集中在位于市區(qū)下游的豐臺(tái)區(qū)、朝陽(yáng)區(qū)、大興縣以及通州區(qū)。80年代開始再生水回用于城市建筑，主要是在單棟建筑內(nèi)實(shí)施小型再生水設(shè)施，處理建筑居民產(chǎn)生的污水或污染較小的洗滌水，用于沖廁和庭院綠化等市政雜用水。1987年市政府制定并頒布的北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法規(guī)定，在全市范圍內(nèi)建筑面積2萬(wàn)平方米以上的賓館、飯店和建筑面積3萬(wàn)平方米以上的其他公共建筑需配套建設(shè)中水設(shè)施。2001年6月，市規(guī)委、建委、市政管委聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)中水設(shè)施建設(shè)管理的通告確定，建筑面積在5萬(wàn)平方米以上，或可回收水量大于150噸/日的居住和集中建筑區(qū)必須建設(shè)中水設(shè)施。80年代，北京市還規(guī)劃方莊小區(qū)建設(shè)第一個(gè)區(qū)域性污水再生回用系統(tǒng)。方莊小區(qū)是北京市建設(shè)的現(xiàn)代化居住小區(qū)，該小區(qū)配套建設(shè)了污水處理廠，處理規(guī)模為4萬(wàn)立方米/日。原規(guī)劃將方莊小區(qū)的生活污水深度處理后一部分用于計(jì)劃修建的宋家莊熱電廠作為冷卻水，其余部分供給方莊小區(qū)作為綠化、沖廁等市政雜用水。由于種種原因，方莊污水再生回用工程未能按規(guī)劃實(shí)施，深度處理設(shè)施未安裝運(yùn)行，再生水回用管道也未埋設(shè)。90年代開始，北京市區(qū)污水處理廠的建設(shè)進(jìn)度加快，高碑店和酒仙橋污水處理廠相繼建成，市區(qū)污水處理廠總規(guī)模達(dá)到128萬(wàn)立方米/日，為城市污水再生回用創(chuàng)造了良好條件。工廠內(nèi)部污水再生回用也在推廣，目前污水處理設(shè)施正常運(yùn)行的202家工業(yè)企業(yè)中，有12家企業(yè)回用再生污水，回用水量為1萬(wàn)立方米/日，年節(jié)約用水量約209萬(wàn)立方米/日，主要回用于廠區(qū)內(nèi)部雜用水等。3污水資源化開發(fā)利用的基本情況3.1再生水利用設(shè)施概況截至2004年底，北京市區(qū)已建成污水處理廠8座，污水處理能力188萬(wàn)立方米/日，污水處理率58。郊區(qū)建成污水處理廠14座，污水處理能力43萬(wàn)立方米/日，污水處理率30。市區(qū)建成高碑店、酒仙橋、方莊、第六水廠4座再生水廠，建成再生水供水干線170公里，再生水回用能力達(dá)到25.5萬(wàn)立方米/日。建成建筑中水設(shè)施300套，處理能力4萬(wàn)立方米/日。3.2再生水利用量和水質(zhì)概況2004年，北京全年處理污水4.6億立方米，利用再生水2億立方米。其中，工業(yè)用再生水1億立方米，園林景觀及市政雜用再生水0.3億立方米，農(nóng)業(yè)灌溉用再生水0.7億立方米。市區(qū)4座再生水廠均在污水處理廠二級(jí)出水的基礎(chǔ)上進(jìn)一步深度處理，出水水質(zhì)達(dá)到城市污水再生利用用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)各項(xiàng)指標(biāo)中的最高值，滿足再生水利用的要求。3.3再生水主要用途北京市再生水主要用途按實(shí)際使用量大小依次為：農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)冷卻水、景觀環(huán)境，以及綠地灌溉、道路沖灑、洗車、沖廁等市政雜用。4公共政策分析污水資源化利用是通過(guò)建設(shè)污水再生利用的基礎(chǔ)設(shè)施和政府制定規(guī)范經(jīng)濟(jì)管理和運(yùn)轉(zhuǎn)方式的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)。污水回用的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有公益性、社會(huì)性、超前性等特點(diǎn)，因此決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應(yīng)以政府為主導(dǎo)，制定合理的政策，一方面調(diào)動(dòng)社會(huì)資源投入到公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中，加快發(fā)展；另一方面，對(duì)投資、管理等進(jìn)行引導(dǎo)和規(guī)范。4.1污水回用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理體系中政府角色定位長(zhǎng)期以來(lái)，水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理過(guò)程中政府一直是水業(yè)建設(shè)、管理與服務(wù)的主角。以往的政府角色是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的狀況下形成的。隨著水業(yè)市場(chǎng)化的力度不斷加大，政府定位也隨之調(diào)整。政府通過(guò)引導(dǎo)和規(guī)范污水回用的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作方式，提高污水資源化利用的發(fā)展速度，讓公眾在盡可能少量支付下得到優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公眾利益和社會(huì)利益，同時(shí)滿足環(huán)境保護(hù)的要求。在水業(yè)市場(chǎng)化的大環(huán)境下政府的三大基本職能依然是立法、司法和行政。政府的角色以及這些角色之間的動(dòng)力機(jī)制構(gòu)成了政府有效政體與有效治理的狀況。基于政府的職能，政府關(guān)注的應(yīng)該是公眾利益和社會(huì)利益，以及如何提高社會(huì)總體資源的運(yùn)作效率和效益。4.2政策與目標(biāo)政府推動(dòng)污水資源化利用發(fā)展的目標(biāo)是政府關(guān)于污水再生利用的“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及實(shí)施的前提，他決定了公共政策的性質(zhì)。污水資源化利用的政策目標(biāo)在根本上符合可持續(xù)發(fā)展的基本原則，污水資源化既能滿足當(dāng)代人的一部分用水需要，盡可能多的保存現(xiàn)有水資源，不危害后代人滿足其自身需要；既實(shí)現(xiàn)當(dāng)代人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。污水資源化利用有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。政府推動(dòng)污水資源化利用的政策是指在各種備選的污水資源化利用公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的過(guò)程。4.3現(xiàn)有政策法規(guī)環(huán)境目前，國(guó)家和北京市出臺(tái)了一些與污水再生回用相關(guān)的法律規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)促進(jìn)污水再生回用提供了有力的支撐和堅(jiān)實(shí)的保障。國(guó)家發(fā)布的有關(guān)污水再生回用的法律法規(guī)共5部，中華人民共和國(guó)水法（全國(guó)人大，2002年）、中華人民共和國(guó)水污染防治法（全國(guó)人大，1996年）、水污染防治法實(shí)施細(xì)則（國(guó)務(wù)院，2000年）、城市節(jié)約用水管理規(guī)定（國(guó)務(wù)院，1998年）、城市中水設(shè)施管理暫行辦法（建設(shè)部，1995年）。其中明確規(guī)定：要減少污染，“加強(qiáng)城市污水集中處理，鼓勵(lì)使用再生水，提高污水再生利用率”；并對(duì)中水的用途、必須建設(shè)中水設(shè)施的建筑物進(jìn)行了分類，規(guī)定了中水設(shè)施規(guī)劃建設(shè)單位資質(zhì)、責(zé)任，制定了利用中水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)管理方法及獎(jiǎng)懲辦法。北京市發(fā)布的有關(guān)污水再生回用的法律法規(guī)共5部，北京市實(shí)施中華人民共和國(guó)水法辦法(市人大，2004年)、北京市實(shí)施中華人民共和國(guó)水污染防治法辦法（市人大，2002年）、北京市節(jié)約用水辦法（市政府，2005年）、北京市中水設(shè)施建設(shè)管理試行辦法（市政府，1987年）、關(guān)于加強(qiáng)中水設(shè)施建設(shè)管理的通告（市市政管委、規(guī)劃委、建委，2001）。其中規(guī)定了以下幾個(gè)方面：再生水專業(yè)規(guī)劃的編制和審批程序；城市污水集中處理設(shè)施和污水管網(wǎng)規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)以及污泥處理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)要求等；節(jié)約用水，規(guī)定推廣使用再生水的一些具體措施，并明確違反規(guī)定的處罰措施；確定了配套建設(shè)中水設(shè)施的新建工程范圍，對(duì)建設(shè)費(fèi)用出處、管道標(biāo)識(shí)、審查驗(yàn)收程序、水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、管理及運(yùn)行監(jiān)督等做出了規(guī)定，并制定了相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施；技術(shù)上的細(xì)化和補(bǔ)充，加大了對(duì)中水設(shè)施配套建設(shè)及驗(yàn)收的監(jiān)察力度，制定了各有關(guān)部門的相關(guān)建后設(shè)施的管理、維護(hù)和保證安全的相關(guān)制約措施。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)還制定了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)：包括城市污水再生利用系列標(biāo)準(zhǔn)、建筑中水設(shè)計(jì)規(guī)范（GB 50336-2002）、污水再生利用工程設(shè)計(jì)規(guī)范(GB 50335-2002)。其中城市污水再生利用系列標(biāo)準(zhǔn)中6個(gè)單項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)2002年已出臺(tái)3個(gè)：城市污水再生利用 分類（GB/T 18919-2002）、城市污水再生利用 城市雜用水水質(zhì)(GB/T 18920-2002)、城市污水再生利用 景觀環(huán)境用水水質(zhì)(GB/T 18921-2002)，其余3個(gè)制定工作正在進(jìn)行中。這些標(biāo)準(zhǔn)確定了城市污水再生利用的分類標(biāo)準(zhǔn)、城市雜用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、景觀環(huán)境用水水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、建筑中水水源分類、中水水質(zhì)及安全防護(hù)和監(jiān)測(cè)控制標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)中水系統(tǒng)、處理工藝及設(shè)施以及中水處理站的建設(shè)要求做了相關(guān)分類和規(guī)定，主要內(nèi)容中還包括污水再生利用工程方案設(shè)計(jì)、污水再生利用系統(tǒng)、再生處理工藝與設(shè)計(jì)、安全措施和監(jiān)測(cè)控制等。4.4目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的不足從目前污水再生回用的現(xiàn)狀看，還存在很多問(wèn)題。在再生水的需求方面，可用再生水替代清潔水源的用戶不能便捷使用上再生水，再生水大量潛在用戶未得到充分挖掘。在再生水的供應(yīng)方面，再生水生產(chǎn)企業(yè)的現(xiàn)有產(chǎn)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于設(shè)計(jì)規(guī)模，再生水供應(yīng)渠道不暢。受再生水利用經(jīng)濟(jì)和政策環(huán)境等方面的影響，一定程度上形成了“再生水叫好不叫座”的現(xiàn)象。目前存在的主要問(wèn)題有：4.4.1再生水利用設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。再生水利用設(shè)施和管網(wǎng)系統(tǒng)的建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃和超前布局。以往進(jìn)行道路市政管線建設(shè)時(shí)沒(méi)有考慮優(yōu)先鋪設(shè)再生水管道，一些道路下的管網(wǎng)空間已經(jīng)飽和，沒(méi)有預(yù)留再生水管線的鋪設(shè)位置。部分道路下雖然可安排再生水管網(wǎng)，但必須實(shí)施破路施工，建設(shè)難度較大。再生水廠站及配套管網(wǎng)建設(shè)滯后，不能滿足再生水用戶發(fā)展的需求，與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)整體布局和發(fā)展速度不協(xié)調(diào)。4.4.2完整、系統(tǒng)的管理體系尚未建立。全市統(tǒng)一調(diào)配的再生水資源管理機(jī)制尚未建立，優(yōu)水優(yōu)用、分質(zhì)供水的機(jī)制沒(méi)有形成，再生水資源不能發(fā)揮出應(yīng)有的社會(huì)效益。再生水設(shè)施生產(chǎn)運(yùn)行、水量調(diào)配、水質(zhì)監(jiān)督等管理主體不明確，產(chǎn)權(quán)單位、管理單位、監(jiān)督部門責(zé)權(quán)不清，再生水的生產(chǎn)運(yùn)行、管網(wǎng)維護(hù)、用水安全、用戶發(fā)展等方面存在弊端，生產(chǎn)企業(yè)缺少激勵(lì)，再生水利用發(fā)展缺乏動(dòng)力。4.4.3設(shè)施建設(shè)融資環(huán)境欠佳。再生水利用設(shè)施建設(shè)不具備市場(chǎng)融資能力。政府對(duì)再生水的投融資缺乏引導(dǎo)，對(duì)再生水利用沒(méi)有明確的鼓勵(lì)政策和投資支持，設(shè)施建設(shè)融資平臺(tái)和投融資管理制度缺少政策支撐。建設(shè)資金的匱乏和融資渠道的有限，無(wú)法保證再生水利用設(shè)施及管網(wǎng)系統(tǒng)的迅速發(fā)展。4.4.4價(jià)格體系和收費(fèi)機(jī)制仍未形成。“分質(zhì)供水、分質(zhì)定價(jià)”的價(jià)格體系沒(méi)有形成，價(jià)格優(yōu)勢(shì)對(duì)再生水利用的推動(dòng)作用沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。再生水與自來(lái)水之間的差價(jià)，不能真正發(fā)揮激勵(lì)核算與調(diào)節(jié)抑制作用。部分用水單位由于財(cái)政全額撥付自來(lái)水水費(fèi)，改用再生水的積極性不高。再生水利用設(shè)施的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)沒(méi)有相應(yīng)的利益保障和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等，與價(jià)格配套的補(bǔ)償機(jī)制沒(méi)有建立。再生水收費(fèi)體系沒(méi)有建立，再生水收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)方式不明確，收費(fèi)機(jī)制不規(guī)范。再生水收費(fèi)缺乏市場(chǎng)化運(yùn)作的基礎(chǔ)，影響了再生水利用的發(fā)展。河道景觀環(huán)境補(bǔ)水、城市公共綠化用水、道路澆灑用水等公益性用再生水的費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體沒(méi)有解決。4.4.5政府、企業(yè)和用戶的利益分擔(dān)機(jī)制沒(méi)有建立。再生水成本控制機(jī)制沒(méi)有形成，再生水生產(chǎn)企業(yè)在成本控制管理方面缺乏主動(dòng)性。政府的長(zhǎng)期預(yù)算、企業(yè)的短期預(yù)算以及產(chǎn)品的成本監(jiān)控之間沒(méi)有明確統(tǒng)一的銜接，生產(chǎn)費(fèi)用負(fù)擔(dān)主體不明確，再生水生產(chǎn)企業(yè)缺乏內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。4.4.6再生水回用的安全性、重要性認(rèn)識(shí)不足。污水再生利用的宣傳力度不夠。雖然再生水水質(zhì)達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)要求，但因其源水是污水，人們?cè)谑褂冒踩先源嬗幸蓱]。同時(shí)，樹立正確的水資源可持續(xù)發(fā)展觀，大力推進(jìn)再生水利用解決我市水資源短缺問(wèn)題的戰(zhàn)略思路還沒(méi)有被公眾廣泛認(rèn)知。4.5法律法規(guī)體系有待完善對(duì)實(shí)現(xiàn)推廣污水回用的目標(biāo)中的措施不力，有些直接是法律法規(guī)不完善導(dǎo)致的，有些則間接的反映了法律法規(guī)存在的不足。從目前的政策法規(guī)體系來(lái)看，關(guān)于污水資源化利用的體系并不完善和系統(tǒng)，對(duì)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的支持程度不夠有力?，F(xiàn)有的法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃不能滿足再生水利用發(fā)展的需要。再生水利用的配套法規(guī)不健全，促進(jìn)再生水回用的相關(guān)政策不到位，再生水規(guī)劃、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理等方面的法律法規(guī)欠缺。再生水開發(fā)利用的實(shí)施保障措施法律地位不明確。再生水利用的強(qiáng)制性措施監(jiān)管角色模糊，懲罰措施的執(zhí)行力不能體現(xiàn)。4.5.1缺少專門體系就法規(guī)體系而言，除了制定包括污水資源化利用條款在內(nèi)的水基本法規(guī)外，還應(yīng)該制定出臺(tái)促進(jìn)水資源循環(huán)利用、加強(qiáng)污水再生利用的專門法規(guī)。污水資源化利用是循環(huán)利用水資源的有力途徑，為加強(qiáng)污水再生利用，有必要出臺(tái)專門法規(guī)對(duì)污水再生利用進(jìn)行規(guī)范管理。4.5.2缺少體系控制在污水資源化利用的法律法規(guī)體系中，我們發(fā)現(xiàn)，對(duì)于這個(gè)污水資源化利用的發(fā)展，缺