應急管理行政體制存在的問題和完善思路

應急管理行政體制存在的問題和完應急管理行政體制存在的問題和完 善思路善思路 自建國以來 我國應急管理體制應對的危機范圍逐漸擴大 其覆蓋面從以自然災害為主逐漸擴大到覆蓋自然災害 重大疫 情 生產(chǎn)事故和社會危機四個方面 應對危機的方式從被動的 撞擊 反應 式危機處置逐漸演變?yōu)閺那捌陬A防到后期評估的危 機全過程管理 危機管理體制從專門部門應對單一災害過渡到 綜合協(xié)調(diào)的危機管理 從議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的協(xié)調(diào) 過渡到政府專門辦事機構(gòu)的協(xié)調(diào) 在政府行政管理機構(gòu)不做大 的調(diào)整的情況下 一個依托于政府辦公廳 室 的應急辦發(fā)揮 樞紐作用 協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議制度的危機管 理的新體制初步確立 但在實際運行中也存在一些問題 政府應急管理行政體制存在的問題政府應急管理行政體制存在的問題 1 指揮部與同級的應急辦之間的職責沒有劃清 關系沒有理順 議事協(xié)調(diào)機構(gòu)同辦事機構(gòu)職責重疊 關系不順的問題在危機處置和常態(tài)工作中 都有發(fā)生 以全國防控高致病性禽流感指揮部 以下簡稱 防控指揮部 和 國務院辦公廳應急辦 國務院應急辦 為例 一是在危機處置過程中 按照中編辦的批復 國務院應急辦 協(xié)助國務院領導 處置特別重大突發(fā)公共事件 協(xié)調(diào)指導特別重大和重大突發(fā)公共事件的預防預 警 應急演練 應急處置 調(diào)查評估 信息發(fā)布 應急保障和國際救援等工作 可見國務院應急辦的職責是明確界定的 即 值守應急 信息匯總和綜合協(xié) 調(diào) 其處置權(quán)利有限定 須協(xié)助國務院領導處置 而防控指揮部的主要任務有 統(tǒng)一領導 指揮和協(xié)調(diào)全國高致病性禽流感的防治工作 危機關頭履行著 臨場指揮處置的職責 防控指揮部的總指揮是國務院副總理 防控指揮部等 10 個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實際上也履行著 協(xié)助國務院領導處置特別重大突發(fā)公共事件 的職責 二是在常態(tài)工作中 國務院應急辦的職責包括 負責協(xié)調(diào)和督促檢查各省 區(qū) 市 人民政府 國務院各部門應急管理工作 防控指揮部的任務也包括 對 各地防治工作進行指導 檢查和督促 隨著應急辦在應急管理中發(fā)揮的作用 日益顯著 這種職責上的沖突可能會日漸顯露 2 議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的權(quán)威性不足 一是常態(tài)協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足 在危機發(fā)生期間 各部門高度重視 積極配合議 事協(xié)調(diào)機構(gòu)的工作 議事協(xié)調(diào)機構(gòu) 特別是指揮部 的協(xié)調(diào)能力是強的 但是 指揮部 不是常設機構(gòu) 只是在危機發(fā)生的時候才被啟動 無法有效組織各 部門開展危機前的預防 演練 儲備等工作 一些相關研究表明 在沒有嚴重 災情的平常年份 某自然災害專項指揮部一年只開一兩次會議 日常業(yè)務由設 在某部委的辦公室負責 二是同級協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足 現(xiàn)行的政府應急體制有在指揮部之外再組建部際 聯(lián)席會議制度的情況 例如 國務院抗震救災指揮部和國務院防震減災工作聯(lián) 席會議制度 都設在地震局 并存 聯(lián)席會議及其辦公室的組成人員與指揮部 及其辦公室組成人員相同 兩塊牌子 各有用處 即便如此 由一個部門出面 協(xié)調(diào)同級別的其他部門還是有很大難度 有些部門 例如發(fā)改委 出現(xiàn)在每一 個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)中 財政部 公安部 衛(wèi)生部和農(nóng)業(yè)部也出現(xiàn)在絕大部分議事 協(xié)調(diào)機構(gòu)中 同級部門協(xié)調(diào)這些政府強勢部門存在相當難度 即使副總理擔任 專項應急管理領導機構(gòu)的負責人 協(xié)調(diào)該副總理分管之外的部門也有難度 現(xiàn) 有應急機構(gòu)主要是針對某一領域的突發(fā)事件設立的 機構(gòu)之間溝通相對不足 預警信息發(fā)布后難以形成統(tǒng)一應對合力 3 一些領導小組和委員會與應急管理關聯(lián)度低 部際聯(lián)席會議的職責區(qū)別較大 有一些領導小組 委員會承擔的是政府常態(tài)工作 例如國家減災委員會 國務 院安全生產(chǎn)委員會 國務院防治艾滋病工作委員會 國務院血吸蟲病防治工作 領導小組 絕大部分部際聯(lián)席會議的任務是政府常態(tài)工作的一部分 例如煤礦 整頓關閉工作部際聯(lián)席會議的工作職責是 在國務院領導下研究煤礦關閉整頓 的政策措施 制訂工作計劃和階段性任務并組織落實 協(xié)調(diào)煤礦整頓關閉工作 中的重大事項 組織開展聯(lián)合執(zhí)法活動 研究煤礦安全生產(chǎn)標本兼治的措施 協(xié)調(diào)解決有關問題 按照國務院的批復 聯(lián)席會議由牽頭部門召集 不刻制 印章 也不正式行文 其工作規(guī)則是定期 大多為每年或者每半年一次 個別 為每季度 或者不定期召開會議 討論和協(xié)調(diào)解決指定的有關問題 以會議紀 要形式記錄議定事項 經(jīng)與會單位同意后印發(fā)有關方面并抄報國務院 各成員 單位按照部門職能分別落實 對難以協(xié)調(diào)一致的問題 由牽頭部門報上級決定 但個別部際聯(lián)席會議的職能卻類似于指揮部 例如境外中國公民的機構(gòu)安全保 護工作部際聯(lián)席會議 按照 中國公民出境旅游突發(fā)事件應急預案 規(guī)定 在中國公民出境旅游重大和較大突發(fā)事件發(fā)生后 根據(jù)需要啟動境外中國公民 和機構(gòu)安全保護工作部際聯(lián)席會議 統(tǒng)一組織 協(xié)調(diào) 指揮應急處置工作 領導小組 委員會和部際聯(lián)席會議制度的分類不清 職能不統(tǒng)一 因此不能僅 從機構(gòu)的名稱推斷其職能 政府應急管理行政體制的范圍變得越來越大 邊界 不清晰 增加應急辦協(xié)調(diào)的難度 也容易使應急辦與辦公廳等政府協(xié)調(diào)機構(gòu)產(chǎn) 生工作矛盾和職能沖突 4 各地政府應急辦機構(gòu)設置不一 職責規(guī)定不同 影響協(xié)調(diào) 樞紐職能的發(fā)揮 從目前現(xiàn)狀來看在 30 個省 區(qū) 市 級應急辦中 有正廳級機構(gòu) 7 個 副廳級 13 個 正處級 10 個 在 20 個正 副廳級應急辦中 13 個應急辦的負責人由省 政府秘書長 副秘書長或辦公廳主任 副主任兼任 另外 7 個應急辦主任為專 職 10 個正處級機構(gòu)的應急辦主任全部為專職 除應急辦的級別各不相同外 編制員額差距更大 多者 45 人 少的不到 10 人 各地應急辦的編制 級別不 同仍然是表面現(xiàn)象 更大的區(qū)別是在機構(gòu)設置和職能確定上 應急辦的機構(gòu)設 置和職能劃分大致有如下三種情況 一是依托于政府日常工作協(xié)調(diào)機構(gòu) 多數(shù)省 區(qū) 市 政府應急辦的機構(gòu)和職 能設置與國務院應急辦基本保持一致 應急辦設在辦公廳內(nèi) 在應急辦 或辦 設處室 上加掛值班室的牌子 應急辦承擔應急管理的日常工作和總值班工作 履行值守應急 信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責 發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用 有的讓政 府辦公廳加掛應急辦牌子 應急管理工作仍由廳內(nèi)相關處室承擔 有的應急辦 承擔了與應急相關而且力所能及的其他職能 承擔這些日常職責有利于接近政 府領導同志工作 掌握信息 占有應急資源 強化應急辦的協(xié)調(diào)能力 二是應急辦的職責與日常業(yè)務脫離 例如浙江 四川兩省的應急辦沒有值班職 能 值班工作分別由省委辦公廳和政府辦公廳辦公室承擔 深圳市應急辦完全 脫離了辦公廳業(yè)務工作 與辦公廳享有平級的待遇 但對于全面掌握市政府領 導工作的情況 信息和動態(tài)打了折扣 干部交流和提升也是問題 其工作的難 度大 其權(quán)威性受影響 三是應急辦的職責過寬 影響應急辦履行其基本職責 例如北京市應急辦將協(xié) 調(diào)和指揮 調(diào)度權(quán)集于一身 削弱了議事協(xié)調(diào)機構(gòu)原有的指揮 調(diào)度和處置職 能 應急辦卻忙得不可開交 綜上所述 應急辦各項工作在短期能迅速走上正軌是值得肯定的 其職能的確 定還需進一步摸索和調(diào)整 但由于上述問題的存在 協(xié)調(diào) 樞紐職能的定位出 現(xiàn)差距 首先 縱向上存在著信息報告上不夠及時 準確和全面 遲報 漏報 和瞞報問題仍然存在 不利于國務院及相關主管部門及時掌握情況 部署開展 相關處置工作 對各地區(qū) 各部門信息報告情況的通報和責任追究制度也難以 建立 其次 橫向上 應急辦限于人手少等原因 往往應付于信息接報 上傳 下達 與有關部門 應急機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動不夠 影響了綜合協(xié)調(diào)能力的發(fā) 揮 有時政府領導也會將政策上沒人管的 部門管不了的應急工作統(tǒng)統(tǒng)交給應 急辦 使應急辦工作往往處于超負荷的溢出狀態(tài) 完善應急管理行政體制完善應急管理行政體制 的基本思路的基本思路 為了實現(xiàn)應急管理行政體制提高行政效率 降低行政成本 最大限度地減小各 類突發(fā)事件和危機事件帶來的沖擊和損失的目標 我們在分析現(xiàn)行體制問題 借鑒國際經(jīng)驗的基礎上 提出進一步完善應急管理行政體制的思路 完善應急 管理行政體制應該堅持這樣的基本原則 預防為主 預防與應急相結(jié)合 注重 效率 有利協(xié)調(diào) 循序漸進 基本思路是加強和完善一個應急辦協(xié)調(diào)若干個議 事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會議的綜合應急行政體制 這種模塊化的行政管理體制有充 分的彈性 有利于應急管理行政體制的逐步完善和及時調(diào)整 增減 這也是 從其他國家應急體制建設中取得的經(jīng)驗 1 政府應急辦與議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在職能劃分上要各有側(cè)重 避免交叉 分工明確 協(xié)調(diào)互補 以議事協(xié)調(diào)機構(gòu)為主體 依托專業(yè)部門的應急管理反應機制已經(jīng)比較成熟 這 是當前我國政府職能分工的實際 充分發(fā)揮議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的作用 有助于實現(xiàn) 行政成本最小化和行政效率最大化目標 要加強和鞏固議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在危機中 的統(tǒng)一指揮和應急處置職能 要在政府層面上解決議事協(xié)調(diào)機構(gòu)在事前的協(xié)調(diào) 能力不足問題 以確保議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的權(quán)威性和指揮權(quán) 但是議事協(xié)調(diào)機構(gòu)沒 有涵蓋所有的危機 在危機處置中的職責參差不齊 在危機預防和善后處理方 面缺少權(quán)威性 設立應急辦是必要的 應急辦尤其應該致力于發(fā)揮自己在危機 預防和善后處理中的權(quán)威性 還應該致力于管理目前沒有機構(gòu)負責的危機 必 要時可以協(xié)助國務院領導直接處置 應急辦的設立不能替代議事協(xié)調(diào)機構(gòu) 不 能另起爐灶 不能重復建設 中央編辦關于設立國務院應急辦的批復中對應急 辦的職能規(guī)定是恰如其分的 國務院應急辦綜合協(xié)調(diào)和信息樞紐的功能應該明 確和完善 要以中編辦的批復精神為依據(jù) 進一步調(diào)整和劃分各議事協(xié)調(diào)機構(gòu) 的職能 在常態(tài)由應急辦綜合協(xié)調(diào)多個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)實施應急管理 在危機時 刻由指揮部行使指揮和處置權(quán) 或者按照預案處置危機 2 各級政府應急管理辦公室 應急辦 應當逐步完善和加強 隨著我國政府職能轉(zhuǎn)變的深化 應急行政管理的重要性日益增強 行政資源需 要及時重新分配并適當向應急行政體制傾斜 把應急管理機構(gòu)作為事業(yè)單位 讓其承擔日常性意外事件處置指揮中心的做法 可能會矮化應急管理職能 削 弱政府應對重大突發(fā)性事件的能力 由于各地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展程度和潛在危 機不一樣 各地的應急行政管理體制也可以有所不同 對編制 級別等行政資 源的分配也不宜做出硬性規(guī)定 而應該讓各地各級政府自行決定 但各級政府 應急辦人員編制要充實 落實 級別應該明確 為了提高應急管理機構(gòu)的權(quán)威 性和協(xié)調(diào)能力 國際上常見的做法是將應急管理機構(gòu)的級別作適當?shù)奶嵘?這 一做法值得我國借鑒 我國正處在經(jīng)濟高速發(fā)展 政府管理體制深刻轉(zhuǎn)型時期 很多災害是跨地區(qū) 跨部門甚至跨國界的 也是難以預測和控制的 專業(yè)處置 機構(gòu)的職責不可能涵蓋所有潛在的危機 國務院應急辦成立后 一些部門沒人 管 政策管不了的應急工作有向應急辦集中的趨勢 應急辦協(xié)助國務院領導直 接處置危機的工作量增加 各議事協(xié)調(diào)機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)工作加大 保證國務院 應急辦的編制充足和協(xié)調(diào)權(quán)威就顯得更為重要 因此 在中央層面建立一個級 別較高的辦事機構(gòu)是必要的 3 應急辦的設置應依托于該級政府的辦公廳 我國應急管理行政體制的生命線在于其協(xié)調(diào)能力 而目前各級政府都以辦公廳 作為其協(xié)調(diào)樞紐 依托辦公廳設置應急辦有利于保證協(xié)調(diào)的權(quán)威性 低成本 同時由于貼近危機發(fā)生時作為決策中樞行使指揮權(quán)的行政首腦 有利于提高應 急工作的效率 中央編辦明確規(guī)定 國務院應急辦 負責協(xié)調(diào)和督促檢查各省 區(qū) 市 人民政府 國務院各部門應急管理工作 協(xié)助國務院領導處置 特別重大突發(fā)公共事件 這些職能的履行和發(fā)揮與其機構(gòu)設在政府辦公廳是 緊密相關的 另外 與辦公廳的日常職能結(jié)合有利于應急辦隨時對危機源 應 急資源有準確的把握 增強與相關部門的溝通和聯(lián)系 提高協(xié)調(diào)的效率和權(quán)威 性 假如政府應急辦與該級政府辦公廳分設 那么即便給予應急辦較高的級別 配備較強的干部和較多的人員 由于實際上形成了兩個貼近政府首腦的樞紐 日常工作的交叉和沖突難以避免 應急辦平時工作的權(quán)威性會打折扣 進而影 響常態(tài)管理與應急管理的有效切換 4 對議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和部際聯(lián)席會議制度進行分類 進一步明確