論社會保險法的立法問題及完善建議

彭漢新華南師范大學(xué)論社會保險法的立法問題及完善建議摘要：社會保險制度是國家和社會對因喪失勞動能力和勞動機(jī)會而不能勞動或暫時終止勞動的勞動者，采取的通過給予一定物質(zhì)幫助，使其至少能維持基本生活，以確保勞動者的生存和勞動力的再生產(chǎn)的制度，是當(dāng)代文明社會得以延續(xù)的重要制度保障之一。我國的 社會保險法( 草案) 自2006年開始起草，經(jīng)過四次審議之后，于2010年10月28日高票通過。最高國家立法機(jī)關(guān)首次就社保制度進(jìn)行立法，歷時3年多的時間，可以說這部法在很多地方都已經(jīng)比較完善，但也還有諸多需要完善的地方，這是值得我們?nèi)ヌ接懙?。關(guān)鍵詞：社會保險法 問題 建議 立法 社會保險的概述當(dāng)今歐美各國的社會保障制度已經(jīng)進(jìn)入成熟階段，無論是“福利國家”的北歐模式，還是政府與市場結(jié)合的美國中間模式，或者“完全積累制”下的拉美模式，雖然各自都有弊端和不盡如人意之處，但毋庸質(zhì)疑地已經(jīng)成為現(xiàn)代社會保障制度的基石。在我國，盡管各種社會險制度已實(shí)施多年，卻沒有一部專門的綜合性法律加以規(guī)范。經(jīng)過多次的草案修改，四次審議，歷史三年，直到2010年10月28日下午，全國人大常委會終于高票通過了社會保險法。這是最高國家立法機(jī)關(guān)首次就社保制度進(jìn)行立法。中國的改革開放已進(jìn)入20余年，取得了舉世矚目的成就。作為一個擁有13億人口、處于社會主義初級階段的發(fā)展中國家，為了解決日益嚴(yán)重的社會問題，需要綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、政治、法律、道德等多種手段。這次社會保險法的高票通過，從立法層面上講，這是一次重大的立法突破，而從實(shí)踐層面上，這是一項關(guān)乎民生關(guān)乎國民最切身利益的立法，是我國司法制度與社會制度建設(shè)過程中的一項最為重要而且影響深刻的結(jié)晶成果。社會保險是社會保障的一種形式，是國家通過立法起來的，以勞動者為保障對象的，保障其在喪失勞動能力或失去收入來源時，獲得基本生活保證的一種正式的國家生活保障制度。相對于社會福利與社會救助，社會保險具有更多不同的特征，即國家、企業(yè)和個人共同籌資建立基金，向特定的當(dāng)事人定期支付。社會保險是通過稅收或者繳費(fèi)建立社會保險公告基金和個人賬戶，用以幫助公民克服社會風(fēng)險的社會保障制度之一。根據(jù)社會保險法第二條規(guī)定，國家建立基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、工傷保險、失業(yè)保險、生育保險等社會保險制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。這是對社會保險法的立法范圍的一個概述。由此可見，社會保險制度因其涵蓋的范圍之廣、涉及內(nèi)容之深、所保護(hù)權(quán)益之重要而對于每一位社會公民來說有著非同一般的意義，它的立法不僅受到了各專家學(xué)者的廣泛關(guān)注，更受到了每一位公民的彭高建編著，中國養(yǎng)老保險責(zé)任問題研究，北京大學(xué)出版社，2005年10月郭捷編著，勞動與社會保障法，中國政法大學(xué)出版社，2004年密切注意。我國社會保險法的立法進(jìn)程中國社會保險立法的發(fā)展，經(jīng)歷了勞動保險立法和社會保險立法兩個階段。這是我國社會保險立法的發(fā)展必須基于有中國特色的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所導(dǎo)致的。首先我們先看一下中國的勞動保險立法，其主要分為三個階段：第一階段是1951年至1957年。當(dāng)時建國后不久，政府立即根據(jù)當(dāng)時起著臨時憲法作用的共同綱領(lǐng)第23條，著手“逐步實(shí)行勞動的保險制度”，并于1951年由當(dāng)時的政務(wù)院公布中華人民共和國勞動保險條例（至今未失效）。這部條例的頒布，中國工人群眾真正感覺當(dāng)家做了主人。第二階段是1958年至1965年。60年代，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)行全面調(diào)整的方針，勞動保障制度也進(jìn)入調(diào)整階段。而這一階段也是以關(guān)于工人、職員退休處理的暫行規(guī)定、關(guān)于改進(jìn)公費(fèi)醫(yī)療管理問題的通知等幾個主要的政策性調(diào)整文件的出臺作為標(biāo)志。第三階段是1966年至1978年。經(jīng)過了十年文革，中國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展遭受了建國以來最嚴(yán)重的挫折和損失，這十年的浩劫也把勞動制度由原來全國統(tǒng)一的制度變?yōu)橹щx破碎的“企業(yè)保障”。1978年，中國開始以社會主義市場經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)體制改革，隨之，勞動保險法律制度也進(jìn)行了大幅度的改革。我國社會保險立法可以分為3個歷史階段：第一階段是1986年至1993年。它以1986年國家實(shí)施勞動合同制、建立國營企業(yè)職工待業(yè)保險制度等為改革的重要標(biāo)志，這一階段是將社會保險改革作為國有企業(yè)改革的配套措施；第二階段是1993年至1998年，明確將社會楊燕娞編著，社會保險法，中國人民大學(xué)出版社，2000年保險制度作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)體系的五大支柱之一。在這一階段，原有制度臨近崩潰，而新的社會保險制度被打上了效率優(yōu)先的烙印，眾多行業(yè)自我統(tǒng)籌也導(dǎo)致了社會保險制度被進(jìn)一步分割。第三個階段是1998年至今。這個階段，社會保險管理體制得到了一定程度的理順，離退休人員與下崗職工的基本生活保障金得到了保障，社會保險的社會化服務(wù)取得了重大進(jìn)展。但是，直至目前，我國社會保險的立法依然存在許多問題。目前立法上的存在問題對于目前的社會保險法的立法，我發(fā)現(xiàn)主要存在三個方面的問題：第一，社會保險統(tǒng)籌層次低。統(tǒng)籌層次決定動員社會保障資金的伸縮能力，從一個側(cè)面也能反映社會保障制度的完善程度。目前我國社會保險費(fèi)的統(tǒng)籌層次很低，雖然國家也要求各地區(qū)盡快實(shí)現(xiàn)省級統(tǒng)籌，但大部分地區(qū)還只能落實(shí)到地市級統(tǒng)籌。我國各地區(qū)的自然資源、天然環(huán)境各不相同，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)也不一樣，管理水平和人才條件也存在著一定差異，這些都決定著一個地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，進(jìn)而也決定著一個地區(qū)的資金籌措能力。社會保障資金的統(tǒng)籌層次決定了動員社會保障資金的伸縮能力，統(tǒng)籌層次越高，動員社會保障資金的伸縮力越強(qiáng)；相反，統(tǒng)籌層次越低，動員社會保障資金的伸縮能力越弱。所以，一個國家的社會保障資金的統(tǒng)籌層次要盡可能地高，即實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)收統(tǒng)支，形成全國一盤棋。目前，我國過低的社會保障資金的統(tǒng)籌層次直接影響了社會保障的良好運(yùn)行，表現(xiàn)為：條件好的地方，較低的收費(fèi)率即可滿足當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ现С?，條件差的地方，較高的收費(fèi)率也無法滿足當(dāng)?shù)氐纳鐣Ｕ现С?。第二，覆蓋人口范圍小。健全的社會保障制度應(yīng)覆蓋全體公民，這里的“覆蓋全體公民”并不是說全體公民在同一時間內(nèi)都在享用社會保障資金，而是說社會保障制度對任何一個公民都有制度意義，制度沒有排他性，全體公民都能“享用”社會保障制度。目前，作為我國保障的最低層次的社會救濟(jì)應(yīng)該說具備這種特性。但作為我國社會保障主體的社會保險則不具備這種非排他性，我國社會保險費(fèi)征繳暫行條例規(guī)定：參加基本養(yǎng)老保險的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)職工，實(shí)行企業(yè)化管理的事業(yè)單位職工；基本醫(yī)療保險的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)及其職工，國家機(jī)關(guān)工作人員，事業(yè)單位職工，民辦非企業(yè)單位職工，社會團(tuán)體專職人員；失業(yè)保險的范圍是國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)和其他城鎮(zhèn)企業(yè)職工，事業(yè)單位職工。第三，社會保險費(fèi)的征繳等行政管理成本高。社會保險行政管理制度的執(zhí)行成本高的表面含義是執(zhí)行制度的操作費(fèi)用大，它可體現(xiàn)為兩種情況：第一，制度在現(xiàn)有環(huán)境下很難完全執(zhí)行，表現(xiàn)為執(zhí)行度不高；第二，要達(dá)到一個較高的執(zhí)行度，就要付出更大的人力、財力和物力(都可體現(xiàn)為成本費(fèi)用)。我國目前的社會保障制度執(zhí)行成本高，主要是指社會保障資金中的社會保險費(fèi)征繳成本高。我國社會保障中的居民生活救濟(jì)和部分城市居民最低生活保障的資金來源于政府財 政收入，其資金的征收以強(qiáng)制力很強(qiáng)的“稅”的形式由稅務(wù)系統(tǒng)完成，應(yīng)該說不存在成本高的問題。然而，用于基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、失業(yè)補(bǔ)助等社會保險項目的社會保障資金仍以“費(fèi)”的形式征收，其強(qiáng)制力就不夠，再加上群眾基礎(chǔ)薄，就很難取得被征收單位和個人的有力配合和支持。其結(jié)果，社會保險的執(zhí)行面就上不去，提不高。此外，社會保險費(fèi)的征繳管理和監(jiān)督檢查工作是由勞動和社會保障行政部門負(fù)責(zé)。由于社會保險費(fèi)的征收對象點(diǎn)多面廣，還要進(jìn)行多項內(nèi)容的登記及監(jiān)督檢查，其工作量是很大的。受機(jī)構(gòu)、人力、財力的約束，勞動和社會保障部門要保證社會保險的執(zhí)行面的擴(kuò)大，往往感到力不從心。若增加勞動和社會保障機(jī)構(gòu)的人力和經(jīng)費(fèi)，必然帶來政府運(yùn)行成本的擴(kuò)大。如果社會保險費(fèi)由稅務(wù)機(jī)關(guān)征收，稅務(wù)機(jī)關(guān)的同志又認(rèn)為不是自己的份內(nèi)之事。因此在現(xiàn)有的制度規(guī)定下要使社會保險制度完全執(zhí)行，就要付出高昂的制度執(zhí)行成本。對于現(xiàn)行社會保險法的立法建議上述的三個問題，如果無法順利解決，將會嚴(yán)重制約著我國社會保險立法的順利進(jìn)行。對于如何解決這些問題，我們首先要了解一下社會保險的立法原則。從一般的理論通說來看，社會保險立法的基本原則主要包括三點(diǎn)：第一，普遍性原則；第二，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的原則；第三，滿足人們基本生活需求原則；第四，權(quán)利與義務(wù)相一致原則；第五，強(qiáng)制性原則。因此，我們在解決這些問題的時候，應(yīng)當(dāng)圍繞著這三個原則來探討解決方案。同時我們還應(yīng)當(dāng)注意三個值得關(guān)注的問題。第一，社會保險立法要充分考慮各方面的利益，特別是王允武、羅澍、廖娟主編，勞動與社會保障法，電子科技大學(xué)出版社，2008年用人單位的承受力；第二，統(tǒng)一制度和標(biāo)準(zhǔn)，便于實(shí)現(xiàn)全國社保信息一體化管理；最后就是要切斷單位與個人的社會保障聯(lián)系，約束和激勵公民建立個人社會保障賬戶，以便于建立全國統(tǒng)一的勞動力流動市場。根據(jù)上述注意問題和立法原則，我提出以下幾點(diǎn)建議：一、應(yīng)按照城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，提出全民社保的思路。在設(shè)定的期限內(nèi)，逐步取消社保雙軌制或多軌制，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民社保的對接，國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和企業(yè)社保的對接。社保法應(yīng)把農(nóng)民納人社保范圍，實(shí)現(xiàn)參保對象的最大化。全民社保，不分城鄉(xiāng)，不分等級，才能充分體現(xiàn)社會公平，構(gòu)建和諧社會。二、按照社保法草案規(guī)定，基本養(yǎng)老保險基金實(shí)行省級統(tǒng)籌，其他社會保險基金實(shí)行省級統(tǒng)籌的時間、步驟，由國務(wù)院規(guī)定。這雖然比原來前進(jìn)了一大步，但還不夠徹底。盡管草案也提出要 “逐步實(shí)行全國統(tǒng)籌”，但這個“逐步”沒有明確的期限，容易成為拖延和“慢慢來”的托詞。修訂稿應(yīng)該像制定五年、十年發(fā)展規(guī)劃那樣，提出用多長時間實(shí)行全國統(tǒng)籌。有了明確的時間目標(biāo)，才會產(chǎn)生壓力、激發(fā)動力，從而大大加快全國統(tǒng)籌的進(jìn)程。三、參保、取保的時間門檻要降低。勞動者參加養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)三險，此