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信訪復(fù)查復(fù)核制度作用探討 信訪復(fù)查復(fù)核制度作用探討 xx-10-24字?jǐn)?shù):4300閱讀:591 作為我國特有的一項制度，信訪制度的出現(xiàn)并長期存在不是偶然的，雖然一些法學(xué)專家認(rèn)為信訪制度具有“人治”的烙印，但信訪制度在我國的出現(xiàn)并存在肯定有其合理性。但在肯定信訪制度存在的必要性的同時，不能忽視信訪制度面臨的問題，其中一個重要的問題就是廣大群眾“信訪不信法”，重復(fù)信訪現(xiàn)象增多，對信訪秩序造成破壞，這其實是對信訪權(quán)的濫用。而 信訪復(fù)查復(fù)核制度對預(yù)防和制約信訪權(quán)的濫用具有重要作用。 一、信訪復(fù)查復(fù)核的性質(zhì)及涵義 根據(jù)信訪條例第三十四條、第三十五條的規(guī)定，信訪事項經(jīng)處理、復(fù)查、復(fù)核后，沒有新的情況將不再受理。盡管信訪條例沒有用“終結(jié)”一詞，但其“不再受理”的基本精神與信訪終結(jié)是一致的。因而，信訪復(fù)查復(fù)核制度本質(zhì)上是一種信訪終結(jié)制度。根據(jù)我國信訪的現(xiàn)狀，信訪復(fù)查復(fù)核制度的確立，對形成健康、理性的信訪機(jī)制，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益具有重要意義，尤其是對預(yù)防信訪權(quán)濫用更具有必要性。 由于信訪復(fù)查復(fù)核制度是結(jié)束整個信訪程序的法律制度，它一方面具有終止功能，另一方面又具有強(qiáng)制性，也就是說，信訪復(fù)查復(fù)核制度在終結(jié)信訪程序方面具有強(qiáng)制性，它通過法律法規(guī)的明確規(guī)定來體現(xiàn)其實施的強(qiáng)制性。因此，信訪復(fù)查復(fù)核制度給信訪人傳遞的一個有效信息是：信訪程序不是無限期的，它具有期限性、可終結(jié)性。如果宣告終結(jié)了信訪程序，就意味著信訪人再次提起信訪將會遭遇不受理的處境。因此，信訪人會理性啟動信訪程序，并在依法進(jìn)入信訪程序后正當(dāng)、理性地行使信訪權(quán)。 信訪終結(jié)制度包括以下幾個涵義： （一）信訪終結(jié)制度是以信訪案件進(jìn)入信訪程序為前提的。信訪終結(jié)制度的存在和適用，必須以信訪案件進(jìn)入信訪程序為前提。如果一個案件從未進(jìn)入信訪程序或者不具備信訪條件，那么信訪終結(jié)制度就無從談起。 （二）信訪終結(jié)制度概括地適用各類信訪案件。信訪終結(jié)制度涉及到的案件不僅僅是涉法、涉訴糾紛，而且還包括求決類信訪案件、建議類信訪案件等。 （三）信訪終結(jié)制度必須符合一定的條件。在信訪終結(jié)制度上，必須明確終結(jié)條件，凡是符合信訪終結(jié)條件的，信訪部門都要依法終結(jié)信訪程序。 （四）信訪終結(jié)制度必須遵循法定程序。這里的法定程序其實就是宣告程序，通過法定的宣告程序來解決終結(jié)整個信訪程序。信訪終結(jié)之宣告必須經(jīng)過專門處理信訪案件的臨時或者常設(shè)工作機(jī)構(gòu)作出。 （五）信訪終結(jié)制度的性質(zhì)是法律制度。根據(jù)信訪條例的規(guī)定，信訪本身是一種處理“反映情況”、建議、意見或者投訴請求的法律途徑，且信訪工作要遵循信訪法律法規(guī)，因此應(yīng)將信訪終結(jié)制度界定為法律制度，這有利于實現(xiàn)信訪工作法治化。 二、信訪復(fù)查復(fù)核結(jié)論的性質(zhì)和效力 信訪條例第三十三條至三十五條規(guī)定了信訪事項的受理、復(fù)查復(fù)核制度。復(fù)查復(fù)核的結(jié)論是針對信訪的程序性問題還是針對實體性問題作出的結(jié)論？這個結(jié)論作出后有什么樣的法律效力？我們認(rèn)為，信訪條例規(guī)定的復(fù)查復(fù)核結(jié)論不是針對信訪實體性問題作出終局決定，而是對程序性問題作出的結(jié)論。主要理由是： （一）由于歷史的原因，大量的重復(fù)、越級、群體信訪案件中，政府往往作為當(dāng)事人的一方，如果由政府自己對自己的行為作出終局決定，違反了“自己不能當(dāng)自己的法官”原則。 （二）刑法、民法、行政法及其程序法都是以基本法的形式賦予了司法的最終裁判權(quán)。因為無論是行政、刑事、民事法律關(guān)系，許多時候往往表現(xiàn)在利益關(guān)系尤其在民事商利益關(guān)系上，即使當(dāng)初是純粹的行政、刑事法律關(guān)系最終也轉(zhuǎn)化為或與民商事法律關(guān)系交織在一起，很難絕對地割裂開來。如果信訪條例規(guī)定政府對實體問題尤其是涉及刑事法律關(guān)系的信訪事項進(jìn)行終局決定，就直接違反了基本法律。 （三）根據(jù)我國政府加入世界貿(mào)易組織議定書的司法審查承諾，行政裁定不應(yīng)當(dāng)是終局性裁定，所有行政行為均可被提起訴訟，司法審查才是終局性裁定。如果直接賦予信訪機(jī)構(gòu)對涉及信訪人的政治經(jīng)濟(jì)等實體權(quán)利擁有終局決定權(quán)，將直接與我國政府的承諾發(fā)生沖突。 所以，信訪條例的規(guī)定應(yīng)該是針對信訪程序性問題作出的終局決定。其法律效力是信訪人不得再就同一事件向上一級機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪，但如果符合法律規(guī)定，信訪人可以對同一信訪事件通過司法程序再次請求進(jìn)行司法救濟(jì)。 三、復(fù)查復(fù)核后仍堅持信訪的處理 信訪復(fù)查復(fù)核制度構(gòu)建的目的主要是預(yù)防和制約信訪權(quán)之濫用。但信訪事項經(jīng)過復(fù)查復(fù)核后，信訪人仍然濫用信訪權(quán)應(yīng)如何處理？這就成為構(gòu)建信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度所必須考慮的一個重要問題。 目前，在上訪人中間形成了一種“大鬧大解決、小鬧小解決”的氛圍，更使信訪人相信只要堅持到底，就會有“最后勝利”。而我們國家整個信訪工作機(jī)制并未隨信訪條例的實施而作大的改變，目前仍沿用過去的工作模式，尤其是對進(jìn)京上訪情況的處理，無論有理無理的，均由受理部門（國家信訪局或有關(guān)委辦局）向信訪人所在地黨政部門通報，有時通報直送黨政一把手。于是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)不得不從政治角度、大局高度出發(fā)，要求備加重視此事?，F(xiàn)在的問題是，如果信訪人走完信訪三級終結(jié)程序后仍然不服，上訪北京，中央各委辦局是否接待這些信訪人?如何看待他們的問題?這關(guān)系到地方所作的復(fù)查復(fù)核終結(jié)意見是否被認(rèn)可、是否具有 法律效力?，F(xiàn)在信訪人熱衷進(jìn)京上訪，與我們現(xiàn)有的信訪工作體制機(jī)制不無關(guān)聯(lián)。這種體制機(jī)制上的缺陷已成了一些信訪老戶漫天要價的籌碼，成了信訪工作走向規(guī)范化、法治化的頑癥。 我們認(rèn)為，在信訪程序依法合理終結(jié)的前提下，只要信訪部門依法合理地處理了信訪人的信訪事項，保障了信訪權(quán)行使之正當(dāng)性，信訪人在信訪程序終結(jié)之后仍然“重復(fù)訪”、濫用信訪權(quán)，那么，應(yīng)該對信訪人在復(fù)查復(fù)核程序終結(jié)之后的“鬧訪”、“重復(fù)訪”和其他濫用信訪權(quán)之行為課以相應(yīng)的法律責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，要追究其刑事責(zé)任。具體操作上，應(yīng)當(dāng)制定配套制度，作出明確規(guī)定，也可以采用準(zhǔn)用其他部門法法律責(zé)任的方式。這種做法是維護(hù)法律權(quán)威的重要體現(xiàn)，也是法律權(quán)威性的要求。 有人擔(dān)心對這類濫用信訪權(quán)的人追究其法律責(zé)任、施加法律制裁會產(chǎn)生消極后果甚至影響社會穩(wěn)定。我們認(rèn)為，法律的權(quán)威性和社會的穩(wěn)定性之間從來就不會有天然的矛盾，相反兩者是相輔相成的。法律的權(quán)威性在社會中得不到體現(xiàn)，必然會讓破壞法律權(quán)威性甚至無視法律存在的人大量地出現(xiàn)，甚至形成抗法力量，這會影響到社會的穩(wěn)定性。反之，如果把法律的權(quán)威性付諸實施，不僅有利于法律強(qiáng)制性和權(quán)威性的彰顯，反過來更會促進(jìn)社會穩(wěn)定。 目前，對于信訪人濫用信訪權(quán)的行為并沒有體現(xiàn)“法治”力量的介入，相反，根據(jù)大量資料和事實，卻有“人治”力量介入了，通過“反復(fù)做好說服工作”、“勸返”、“思想教育”等人治色彩極為濃厚的非法治手段約束信訪權(quán)的濫用，這治標(biāo)不治本。因此，政府應(yīng)該提高行政能力和行政水平，堅持原則，善于運(yùn)用法律武器來對付那些確實屬于濫用信訪權(quán)、危害他人利益和社會利益、國家利益的違法或犯罪行為。當(dāng)然，如果由于信訪人的信訪權(quán)利確實在信訪程序中遭到侵犯，信訪事項沒有依法辦理就進(jìn)入終結(jié)程序，對這類情況應(yīng)具體分析，作為特例謹(jǐn)慎處理。因為這種情形盡管在表面上是終結(jié)了信訪程序，但在事實上是一種違法終結(jié)，如果當(dāng)事人有新的事實和理由，應(yīng)該重新啟動信訪程序，以真正維護(hù)信訪權(quán)的正當(dāng)行使秩序，這應(yīng)該說是信訪終結(jié)制度的應(yīng)有之義。 四、下一步要作的工作 盡管完善信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度困難較大，但我們應(yīng)該看到，由于信訪問題呈現(xiàn)出廣泛性、復(fù)雜性，已成為事關(guān)社會穩(wěn)定的一大熱點問題，各級黨政領(lǐng)導(dǎo)高度重視。同時近年來，在解決大量信訪問題中信訪工作本身也得到發(fā)展，具有較好的基礎(chǔ)。因此，我們應(yīng)明確方向，知難而上，循序漸進(jìn)，不斷完善。圍繞信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度建設(shè)，下一步需要作好以下工作： (一)理順各種關(guān)系 在現(xiàn)行政治體制的框架內(nèi)，信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度要被社會各方認(rèn)可，具有生命力，需要理順各種關(guān)系。 一是地方與中央的關(guān)系。盡管信訪條例規(guī)定，將建立全國信訪信息系統(tǒng)，為信訪人在當(dāng)?shù)靥岢鲂旁L事項、查詢信訪事項辦理情況提供便利，以達(dá)到減少進(jìn)京上訪的目的。但這種理想化的設(shè)想與實際情況可能會有較大的差距。因為只要信訪人進(jìn)京上訪不止，只要中央各委辦局對信訪事項仍具有交辦權(quán)、督辦權(quán)、通報權(quán)等，信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度在實踐中可能難以真正建立。所以，信訪復(fù)查復(fù)核工作在堅持實事求是原則，做到事實清楚、證據(jù)充分、定性準(zhǔn)確、程序合法、處理恰當(dāng)、手續(xù)完備的同時，還應(yīng)將最終的復(fù)核意見及時主動通過上級政府或直接與中央有關(guān)委辦局溝通，以求得其指導(dǎo)和支持。 二是上下之間的關(guān)系。就建立信訪復(fù)查復(fù)核制度而言，處理單位、復(fù)查單位、復(fù)核單位上下 形成一致意見，統(tǒng)一口徑，可大大減少信訪工作系統(tǒng)內(nèi)部的無效的重復(fù)勞動。從處理工作一開始，處理單位就應(yīng)及時就處理意見與復(fù)查機(jī)關(guān)溝通，復(fù)查機(jī)關(guān)也應(yīng)及時就處理（復(fù)查）情況，特別是復(fù)雜疑難問題，與上級機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通和匯報，爭取上級機(jī)關(guān)的指導(dǎo)和支持，保證適用法律、政策恰當(dāng)，處理程序合法、嚴(yán)謹(jǐn)，為復(fù)查、復(fù)核工作打好基礎(chǔ)。上級機(jī)關(guān)尤其是非垂直領(lǐng)導(dǎo)的上級機(jī)關(guān)，應(yīng)從大局出發(fā)，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行信訪條例，負(fù)責(zé)任地搞好相關(guān)問題的復(fù)查或復(fù)核。 (二)做好信訪復(fù)查復(fù)核的相關(guān)配套工作 按照國務(wù)院信訪條例的規(guī)定，地方政府可以輕而易舉地建立信訪事項復(fù)查復(fù)核機(jī)構(gòu)，可以認(rèn)認(rèn)真真地將所有疑難信訪事項走一遍程序。問題是，有些歷史遺留疑難信訪事項均有較為復(fù)雜的成因，這些事項大多數(shù)有其一定的合理因素，由于重視不夠或其他原因，喪失了最佳機(jī)會，把一些小矛盾拖成了大矛盾。信訪事項的三級終結(jié)只是就這些信訪事項在信訪程序中的處理終結(jié)，其他救濟(jì)手段仍可依法使用。比如，信訪機(jī)構(gòu)、信訪事項受理機(jī)關(guān)應(yīng)對信訪人予以指導(dǎo)；信訪人確有其他實際困難的，也應(yīng)通過合理合法渠道獲取救濟(jì)。此外，對信訪人的思想政治工作也需繼續(xù)做好，以保證信訪終結(jié)后的延續(xù)幫扶和教育，保持社會穩(wěn)定。同時，需要設(shè)立一條渠道，專用于讓不服終結(jié)的信訪人宣泄情緒。 （三）充分發(fā)揮專業(yè)人員的作用 現(xiàn)在信訪復(fù)查復(fù)核處理過程中，信訪人缺乏正確利益需求表達(dá)的能力，而政府信訪部門的信訪答復(fù)件又大都是就事論事的經(jīng)驗型答復(fù)，并沒有就信訪事件的舉證責(zé)任分配及法律適用等方面作周密系統(tǒng)的法律論證，這同信訪部門缺乏專業(yè)法律人才的團(tuán)隊有著密切的聯(lián)系。于是信訪人和政府各說各的理，各唱各的調(diào)，政府信訪部門與信訪人之間很難進(jìn)行溝通，雙方缺乏共同的法律平臺。這個責(zé)任主要應(yīng)該由政府來承擔(dān)。首先，應(yīng)加大法律援助力度。對復(fù)雜疑難的信訪案件，政府應(yīng)指派專業(yè)援助律師給予法律援助，以幫助信訪人正確表達(dá)利益訴求。其次，政府部門要進(jìn)一步規(guī)范和深化律師接待信訪制度。第三，邀請法律專業(yè)人員對信訪工作人員進(jìn)行定期法律培訓(xùn)，提高信訪部門工作人員的法律素質(zhì)。 作為我國特有的一項制度，信訪制度的出現(xiàn)并長期存在不是偶然的，雖然一些法學(xué)專家認(rèn)為信訪制度具有“人治”的烙印，但信訪制度在我國的出現(xiàn)并存在肯定有其合理性。但在肯定信訪制度存在的必要性的同時，不能忽視信訪制度面臨的問題，其中一個重要的問題就是廣大群眾“信訪不信法”，重復(fù)信訪現(xiàn)象增多，對信訪秩序造成破壞，這其實是對信訪權(quán)的濫用。而信訪復(fù)查復(fù)核制度對預(yù)防和制約信訪權(quán)的濫用具有重要作用。一、信訪復(fù)查復(fù)核的性質(zhì)及涵義根據(jù)信訪條例第三十四條、第三十五條的規(guī)定，信訪事項經(jīng)處理、復(fù)查、復(fù)核后，沒有新的情況將不再受理。盡管信訪條例沒有用“終結(jié)”一詞，但其“不再受理”的基本精神與信訪終結(jié)是一致的。因而，信訪復(fù)查復(fù)核制度本質(zhì)上是一種信訪終結(jié)制度。根據(jù)我國信訪的現(xiàn)狀，信訪復(fù)查復(fù)核制度的確立，對形成健康、理性的信訪機(jī)制，維護(hù)信訪人的合法權(quán)益具有重要意義，尤其是對預(yù)防信訪權(quán)濫用更具有必要性。由于信訪復(fù)查復(fù)核制度是結(jié)束整個信訪程序的法律制度，它一方面具有終止功能，另一方面又具有強(qiáng)制性，也就是說，信訪復(fù)查復(fù)核制度在終結(jié)信訪程序方面具有強(qiáng)制性，它通過法律法規(guī)的明確規(guī)定來體現(xiàn)其實施的強(qiáng)制性。因此，信訪復(fù)查復(fù)核制度給信訪人傳遞的一個有效信息是：信訪程序不是無限期的，它具有期限性、可終結(jié)性。如果宣告終結(jié)了信訪程序，就意味著信訪人再次提起信訪將會遭遇不受理的處境。因此，信訪人會理性啟動信訪程序，并在依法進(jìn)入信訪程序后正當(dāng)、理性地行使信訪權(quán)。信訪終結(jié)制度包括以下幾個涵義：（一）信訪終結(jié)制度是以信訪案件進(jìn)入信訪程序為前提的。信訪終結(jié)制度的存在和適用，必須以信訪案件進(jìn)入信訪程序為前提。如果一個案件從未進(jìn)入信訪程序或者不具備信訪條件，那么信訪終結(jié)制度就無從談起。（二）信訪終結(jié)制度概括地適用各類信訪案件。信訪終結(jié)制度涉及到的案件不僅僅是涉法、涉訴糾紛，而且還包括求決類信訪案件、建議類信訪案件等。（三）信訪終結(jié)制度必須符合一定的條件。在信訪終結(jié)制度上，必須明確終結(jié)條件，凡是符合信訪終結(jié)條件的，信訪部門都要依法終結(jié)信訪程序。（四）信訪終結(jié)制度必須遵循法定程序。這里的法定程序其實就是宣告程序，通過法定的宣告程序來解決終結(jié)整個信訪程序。信訪終結(jié)之宣告必須經(jīng)過專門處理信訪案件的臨時或者常設(shè)工作機(jī)構(gòu)作出。（五）信訪終結(jié)制度的性質(zhì)是法律制度。根據(jù)信訪條例的規(guī)定，信訪本身是一種處理“反映情況”、建議、意見或者投訴請求的法律途徑，且信訪工作要遵循信訪法律法規(guī)，因此應(yīng)將信訪終結(jié)制度界定為法律制度，這有利于實現(xiàn)信訪工作法治化。二、信訪復(fù)查復(fù)核結(jié)論的性質(zhì)和效力信訪條例第三十三條至三十五條規(guī)定了信訪事項的受理、復(fù)查復(fù)核制度。復(fù)查復(fù)核的結(jié)論是針對信訪的程序性問題還是針對實體性問題作出的結(jié)論？這個結(jié)論作出后有什么樣的法律效力？我們認(rèn)為，信訪條例規(guī)定的復(fù)查復(fù)核結(jié)論不是針對信訪實體性問題作出終局決定，而是對程序性問題作出的結(jié)論。主要理由是：（一）由于歷史的原因，大量的重復(fù)、越級、群體信訪案件中，政府往往作為當(dāng)事人的一方，如果由政府自己對自己的行為作出終局決定，違反了“自己不能當(dāng)自己的法官”原則。（二）刑法、民法、行政法及其程序法都是以基本法的形式賦予了司法的最終裁判權(quán)。因為無論是行政、刑事、民事法律關(guān)系，許多時候往往表現(xiàn)在利益關(guān)系尤其在民事商利益關(guān)系上，即使當(dāng)初是純粹的行政、刑事法律關(guān)系最終也轉(zhuǎn)化為或與民商事法律關(guān)系交織在一起，很難絕對地割裂開來。如果信訪條例規(guī)定政府對實體問題尤其是涉及刑事法律關(guān)系的信訪事項進(jìn)行終局決定，就直接違反了基本法律。（三）根據(jù)我國政府加入世界貿(mào)易組織議定書的司法審查承諾，行政裁定不應(yīng)當(dāng)是終局性裁定，所有行政行為均可被提起訴訟，司法審查才是終局性裁定。如果直接賦予信訪機(jī)構(gòu)對涉及信訪人的政治經(jīng)濟(jì)等實體權(quán)利擁有終局決定權(quán)，將直接與我國政府的承諾發(fā)生沖突。所以，信訪條例的規(guī)定應(yīng)該是針對信訪程序性問題作出的終局決定。其法律效力是信訪人不得再就同一事件向上一級機(jī)關(guān)進(jìn)行上訪，但如果符合法律規(guī)定，信訪人可以對同一信訪事件通過司法程序再次請求進(jìn)行司法救濟(jì)。三、復(fù)查復(fù)核后仍堅持信訪的處理信訪復(fù)查復(fù)核制度構(gòu)建的目的主要是預(yù)防和制約信訪權(quán)之濫用。但信訪事項經(jīng)過復(fù)查復(fù)核后，信訪人仍然濫用信訪權(quán)應(yīng)如何處理？這就成 為構(gòu)建信訪復(fù)查復(fù)核終結(jié)制度所必須考慮的一個重要問題。目前，在上訪人中間形成了一種“大鬧大解決、小鬧小解決”的氛圍，更使信訪人相信只要堅持到底，就會有“最后勝利”。 關(guān)于貫徹實施信訪事項復(fù)查復(fù)核制度的思考與建議 xx年05月22日 信訪事項復(fù)查復(fù)核制度，是新修訂的信訪條例所確立的一項全新制度。由于實施不久，難免存在某些模糊認(rèn)識和不規(guī)范的做法。必須統(tǒng)一和提高思想認(rèn)識，細(xì)化和規(guī)范操作辦法，確保信訪事項復(fù)查復(fù)核和三級處理終結(jié)制度的順利實施，充分發(fā)揮其重要作用。 一、充分認(rèn)識復(fù)查復(fù)核制度的重要意義 實行信訪事項復(fù)查復(fù)核和三級處理終結(jié)制度具有多方面的重要意義，從實際工作的角度看至少體現(xiàn)在以下幾方面： （一）明確責(zé)任。信訪條例規(guī)定：任何一件信訪事項，有權(quán)處理的行政機(jī)關(guān)負(fù)有一級處理責(zé)任，其上一級機(jī)關(guān)負(fù)有二級復(fù)查責(zé)任，再上一級機(jī)關(guān)負(fù)有三級復(fù)核責(zé)任。行政機(jī)關(guān)既要對信訪人負(fù)責(zé)，依據(jù)法律法規(guī)和有關(guān)政策及時、正確、妥善地處理信訪問題；也要對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，通過復(fù)查復(fù)核接受上級機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約。對于信訪人來說，其責(zé)任就必須按照信訪條例規(guī)定的途徑和方式反映信訪問題，無正當(dāng)理由不在規(guī)定的時間申請復(fù)查或復(fù)核，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其接受了信訪處理意見，或放棄了申請復(fù)查復(fù)核的權(quán)利。不服處理意見，又不向有管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)逐級申請復(fù)查、復(fù)核，進(jìn)行的越級、多頭信訪，就應(yīng)當(dāng)視作無效信訪。 （二）規(guī)范程序。依據(jù)復(fù)查復(fù)核制度，信訪事項的處理為三道環(huán)節(jié)、三級機(jī)關(guān)、三重效力，這就為信訪人提供了對行政機(jī)關(guān)可能作出的錯誤或不當(dāng)處理意見進(jìn)行申訴的救濟(jì)渠道，也完善了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部進(jìn)行層級監(jiān)督的具體方式，從制度層面進(jìn)一步規(guī)范了信訪工作。通過處理信訪問題程序的公正，保證處理結(jié)果的公正。 （三）提高效率。一方面由于信訪條例限定了信訪人申請復(fù)查、復(fù)核的時限，也限定了行政機(jī)關(guān)對信訪事項進(jìn)行處理、復(fù)查和復(fù)核工作的時限，有利于促進(jìn)信訪問題的及時解決。另一方面由于實行了三級處理終結(jié)制度，避免了行政機(jī)關(guān)對信訪事項的重復(fù)、多頭處理，可以減輕信訪人的信訪成本和行政機(jī)關(guān)處理信訪問題的行政成本。 （四）維護(hù)秩序。信訪條例明確規(guī)定了信訪人對信訪事項申請復(fù)查復(fù)核的機(jī)關(guān)層級及相應(yīng)的管轄權(quán)，信訪人既不能超越層級申請復(fù)查復(fù)核，不能向無管轄權(quán)的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)查復(fù)核，也不能對已經(jīng)復(fù)核過的信訪事項繼續(xù)要求行政機(jī)關(guān)重新處理，這樣就能大大壓降重復(fù)、多頭和越級信訪，促進(jìn)信訪問題在基層和屬地得到解決，有利于維護(hù)信訪秩序。 二、進(jìn)一步細(xì)化完善復(fù)查復(fù)核工作制度新信訪條例對復(fù)查復(fù)核工作提出了原則性的規(guī)定，如何實施到位，則需要各級行政機(jī)關(guān)，尤其是基層行政機(jī)關(guān)進(jìn)行細(xì)化完善，制定 具體的實施辦法。經(jīng)過一階段的探索實踐，我們認(rèn)為在實際工作中要做到五個明確： （一）明確主體。信訪條例規(guī)定有權(quán)進(jìn)行復(fù)查復(fù)核的機(jī)關(guān)是作出處理意見機(jī)關(guān)的上一級和再上一級機(jī)關(guān)。在具體操作中必須明確，復(fù)查復(fù)核的責(zé)任主體是政府或政府部門，而非信訪工作機(jī)構(gòu)，復(fù)查復(fù)核的受理決定、結(jié)論意見都必須以政府或政府工作部門的名義作出。作為政府工作部門的上一級機(jī)關(guān)，既有本級政府，也有上一級政府工作部門，信訪人對政府工作部門的處理意見不服，雖然有權(quán)選擇本級政府或上級政府工作部門，但只能選擇其一，不能兩者都選。其中實行部門垂直管理的，復(fù)查或復(fù)核機(jī)關(guān)只能是其垂直的上一級或再上一級機(jī)關(guān)。如果原信訪事項的處理意見或復(fù)查意見是由兩個或兩個以上行政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出的，其復(fù)查或復(fù)核機(jī)關(guān)是其共同的上一級或再上一級行政機(jī)關(guān)。 （二）明確范圍。復(fù)查復(fù)核的范圍只能是原處理意見。在申請復(fù)查復(fù)核過程中，信訪人可能提出超過原處理意見范圍的新的信訪事項，對此必須根據(jù)誰主管誰負(fù)責(zé)的原則告知信訪人應(yīng)當(dāng)向有權(quán)處理機(jī)關(guān)提出，不能由復(fù)查復(fù)核機(jī)關(guān)直接作出處理意見。信訪人反映下級行政機(jī)關(guān)回避信訪人提出的投訴請求，對具體信訪事項不作出明確答復(fù)等問題，不屬復(fù)查復(fù)核的范疇，上級機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通過督查方式進(jìn)行檢查督促，要求下級機(jī)關(guān)給予認(rèn)真處理和明確答復(fù)。 （三）明確內(nèi)容。復(fù)查復(fù)核工