失地農民保障法律體系建設.doc

以人為本 促進和諧加快建立完善失地農民社會保障法律體系失地農民問題是當前城市化和工業(yè)化進程中備受關注的熱點問題之一。像我國這樣的人口大國和農業(yè)大國，城市化進程中面臨的最大問題就是失地農民社會保障問題，這個問題沒有妥善處理，城市化就很難成功。如果城市化不能順利進行，就勢必影響我國現代化的進程。但是，目前我國在失地農民社會保障方面的法律法規(guī)不健全，尚未建立起安全有效的法律體系。這不僅給失地農民切身利益帶來了威脅，還影響了社會的穩(wěn)定和發(fā)展。如何加快建立完善失地農民社會保障法律體系，是關系到我國社會主義現代化能否快速實現的問題，也關系到我國能否實踐科學發(fā)展觀的問題。因此，必須堅持以人為本，用科學的發(fā)展觀妥善解決這個問題。失地農民是指在國家經濟建設和社會發(fā)展過程中，由于城市化和工業(yè)化用地而失去土地的農民。從法學角度講，失地農民是指因失去土地而失去土地上包括財產權利、就業(yè)機會的權利、基本生活保障的權利，以及與土地相關的一系列權利的一類特殊法律主體。近年來，失地農民的民生問題一直受到社會各界的廣泛關注，但卻一直沒有得到很好的解決，其主要原因就是我國還缺乏完善的失地農民社會保障法律體系。因此，立足我國失地農民的現狀，致力于我國失地農民社會保障法律體系的構建與完善非常必要。筆者就這一問題，在結合我區(qū)失地農民狀況和社會保障法制建設實際進行廣泛調研的基礎上，形成了以下調研論文。一、我國失地農民的現狀隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，大量農業(yè)用地通過征用變成了城鎮(zhèn)建設用地，征地面積不斷增加，使得當前我國失地農民的數量急劇上升，據有關部門統(tǒng)計，目前我國因征地而失去土地的農民總數接近5000萬。而就區(qū)而言，截至2007年底，全區(qū)失地農民總數達到了84310人，占到了全區(qū)總人口數的10%。這些失地農民在為國家或地方城市化、工業(yè)化建設犧牲利益做出特殊貢獻的同時，卻面臨著自身生存的危機，成了真正的下崗農民，處在了城市和農村的外緣。在失去了對土地依賴程度比較高的農業(yè)收益后，又無穩(wěn)定的新的收入來源的情況下，生活往往陷于困境。農民對失地后如何獲得新的經濟來源、就業(yè)機會、社會保障充滿憂慮。因此，失地農民對生活保障有著共同而迫切的需求。然而，在我國現行的中央和地方保障政策中，卻找不到針對失地農民的相關政策法律依據，往往只靠“搭車”服務和打“擦邊球”，來解決極少數失地農民的生活保障問題，失地農民社會保障仍然停留在原來實行的農村五保戶保障、家庭最低保障、特殊困難家庭資助、新型農村合作醫(yī)療等制度層面上，缺乏適合于失地農民自身特點的包括基本生活保障、養(yǎng)老保障在內的失地農民生活保障機制。比如在區(qū)的失地農民中，參加新農合的有47261人，占失地人口總數的56%，納入城市低保的有13808人，占失地總人口數的16.3%，而參加養(yǎng)老保險的只有411人，僅占失地總人口數的4.87。社會保障法律制度的缺失，導致了大量的失地農民成為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的弱勢群體。因為其合法權益受到侵害，群體性上訪事件不斷增加，已成為影響國民經濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。 二、失地農民社會保障的立法現狀憲法是我國的根本大法，具有最高的法律效率，也是我國最主要的法律淵源。它綜合性地規(guī)定了國家、社會和公民生活的根本問題，其中包括了公民依法享有社會保障的權利。如：憲法修正案第二十三條規(guī)定：“國家建立健全同經濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。”該條的規(guī)定為我國建立健全社會保障制度奠定了憲法基礎，也是對當前存在的失地農民生活保障權利的間接確認。十屆全國人大五次會議通過的物權法對失地農民社會保障權利的保護，主要體現在對土地征用的有關規(guī)定上。如對征收的問題明確規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置費、地上附著物、青苗補償費等費用，安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的合法權益?！蓖瑫r，隨著中國的社會保障事業(yè)的不斷發(fā)展，社會保障立法也相應地出臺了中華人民共和國失業(yè)保險條例、關于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定、社會保險費征繳暫行條例、農村五保供養(yǎng)工作條例、城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例等一系列法律法規(guī)，涉及到企業(yè)職工養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、醫(yī)療保險、女職工生育保險以及城市居民最低生活保障制度等方面，這些法律法規(guī)的出臺，為我國的社會保障立法工作起到積極的推進作用。然而我國在失地農民社會保障的立法方面，除了以上極少數的幾個法律條文外，卻沒有形成一個比較系統(tǒng)的法律體系，國家立法仍處以一片空白的狀態(tài)。目前，我國失地農民社會保障法律體系主要是以各地方出臺的關于失地農民的社會保障方面的行政法規(guī)和規(guī)范性文件為主，如成都市人民政府于2004年出臺了成都市征地農轉非人員社會保險辦法和成都市己征地農轉非人員社會保險辦法；同年12月，天津市出臺了天津市被征地農民社會保障試行辦法；2005年西安市出臺了西安市被征地農民養(yǎng)老保險實施辦法（試行）的通知，通知中制定了養(yǎng)老保險的標準，具有一定的可操作性；2006年，勞動保障部出臺了關于做好被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作的指導意見。經過多年來的探索和實踐，近年來區(qū)也相繼制定出臺了關于失地農民社會保障的三個規(guī)范性文件：一是關于加強被征地農民就業(yè)培訓和社會保障工作的意見，該意見對被征地農民的社會保障的對象、重點，被征地農民社會保障資金的籌集和管理等作出了詳細規(guī)定；二是區(qū)被征地農民養(yǎng)老保險實施辦法（暫行），該辦法在部門職責、養(yǎng)老保險基金管理等方面作了具體規(guī)定，具有一定的可操作性；三是區(qū)被征地農民生活保障金征收辦法，對被征地農民社會保障資金的來源進行了規(guī)定。這三個規(guī)范性文件的出臺，在一定程度上填補了我區(qū)失地農民社會保障法律制度的空白。 三、失地農民社會保障現行立法之不足（一）失地農民社會保障立法工作嚴重滯后。社會保障必須以社會立法為手段，才能使其運作法制化、規(guī)范化。而目前國家還沒有一部針對失地農民這一群體的專門立法。盡管物權法有保護被征地農民權益的規(guī)定，但對失地農民的保障方式仍然以貨幣補償為主，缺乏對其長遠生計的保護。此外，失地農民社會保障制度中的其它項目，如社會救濟、社會福利及社會優(yōu)撫等的立法也很欠缺，基本上處于立法的空白地帶。社會保障國家立法的滯后勢必造成社會保障制度在各地實施過程中缺乏足夠的法律依據，只能靠政策規(guī)定和行政手段來推行，不能適應社會主義市場經濟發(fā)展的需要。 （二）失地農民社會保障立法層次低。由于國家立法的缺位，現實中各地失地農民社會保障法規(guī)大多是以“規(guī)定”、“決定”、“意見”、“通知”的形式出現的，通過人大進行的立法很少，立法層次和效力較低，而且使用的大都是口號性、號召性的語言或是比較原則的規(guī)定，可操作性不強，不僅法律效力等級低，而且其權威性也不夠，在實踐中很難執(zhí)行。這種現狀顯然與失地農民社會保障法的地位不相符合，也導致了失地農民社會保障立法權威性、統(tǒng)一性和穩(wěn)定性的嚴重缺乏，在具體操作中容易出現與其他法律法規(guī)相抵觸的情況。（三）失地農民社會保障立法體系不健全。失地農民社會保障法律體系應當是一個包括征地補償、失地農民安置、社會保險、社會救助、社會福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等在內的一個完整的保障法律體系。但是從目前的實際情況看，各地現行的社會保障立法都存在制度不完善、體系不健全等問題，主要表現在：一是征地制度不完善，征地補償和利益分配機制不合理，缺乏法律法規(guī)的約束力和控制力；二是對解決失地農民根本生計問題的社會救助、社會福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等子系統(tǒng)的重視不夠，或是有所涉及，但都是比較原則性的，可操作性不強。（四）失地農民社會保障法律監(jiān)督和實施機制弱。建立健全失地農民社會保障的法律監(jiān)督和實施機制是失地農民社會保障法制建設的必然要求。失地農民社會保障的法律監(jiān)督是指為使失地農民社會保障的管理符合國家法規(guī)要求，從而對失地農民社會保障的管理過程和管理結果進行評審和鑒定。我國現行社會保障法律監(jiān)督機制薄弱，主要體現在社會保障中缺乏對社會保障基金籌集與運營的監(jiān)督，導致部分負有繳納社會保障費法定義務并具有繳納能力的義務人拒繳、欠繳或以各種方式逃避繳費義務。失地農民社會保障作為該系統(tǒng)的一部分，也不免存在這種現象。失地農民社會保障的實施機制包括行政執(zhí)法、司法、爭議解決的仲裁活動等。實施機制較弱的主要原因在于我國各地區(qū)制定的失地農民社會保障制度中缺乏法律責任和制裁措施等要件。比如在區(qū)制定的關于失地農民社會保障的三個規(guī)范性文件中，根本沒有法律責任和制裁措施的相關規(guī)定，這就使得在實踐當中，當發(fā)生失地農民社會保障問題的爭議或糾紛時，仲裁機構和人民法院難以根據有效的法律依據進行仲裁或判決，或是對現實中擠占、挪用、截留社會保險基金的違法行為無法進行及時和有效的懲治。四、對建立完善失地農民社會保障法律體系的建議（一）建議加快失地農民社會保障國家立法工作。由于現行的各地方制定的失地農民社會保障辦法立法層次低，缺乏有效的法律約束，缺乏執(zhí)行力，因此不能有效和可持續(xù)的起到對失地農民的保障作用。應盡快由國家出臺統(tǒng)一的失地農民社會保障法。在此基礎上，由國務院分別制定失地農民養(yǎng)老保障條例、失地農民醫(yī)療保障條例、失地農民最低生活保障條例等單行條例，形成一整套國家對失地農民實施社會保障的法律體系，從而指導各地方制定完善相關的地方性法規(guī)，并對各地方相關政策的實施起到法律約束的作用。 （二）健全完善地方性失地農民社會保障法律體系。在國家立法的基礎上，各地也應該結合各自經濟社會發(fā)展情況以及失地農民的實際情況等，在廣泛開展調查研究并借鑒其他有益經驗的基礎上，盡快出臺比較全面的地方性征地補償及失地農民基本生活保障政策法規(guī)，從政府規(guī)章的層面對征地補償標準和被征地農民的參保年齡、繳費標準、領取年齡、待遇水平、基本生活保障金調整等作出相對統(tǒng)一的規(guī)定。在這一問題上，筆者認為，首先應從健全和完善征地法律制度，規(guī)范征地行為入手。及時制定高效、公開、公正的征地程序，增強政府征地的透明度，切實做到先規(guī)劃后征地、先補償后征地，杜絕征地的盲目性和隨意性；進一步完善征地拆遷和安置補償機制，提高土地補償標準和補償范圍，規(guī)范征地拆遷程序。在農用地轉為建設用地的過程中，嚴格區(qū)分公益性征地和經營性征地標準，對公益性征地的補償標準應按照“保證被征地農民原有生活水平不降低”的原則，參考土地的市場價格和全區(qū)經濟發(fā)展水平，在規(guī)定范圍內進行確定。對于經營性質征地一方面要嚴格控制，另一方面應遵循價值規(guī)律，引入市場機制，充分考慮被征地農民和建設用地方雙方的權益公正、公平，按照市場供求關系決定土地價格，以充分尊重農民對土地的使用權、處置權。同時，無論是公益性征地還是商業(yè)性征地，在現有補償范圍中要參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障水平增設“社會保障補償”內容，制定完善包括社會救助、社會福利、醫(yī)療保障、就業(yè)保障等一系列配套的法律法規(guī)，將失地農民的社會保障問題，在征地補償過程中凸現出來，從而形成一個比較完整的失地農民社會保障法律體系，這樣才能切實有效的保障被征地農民的合法權益。 （三）建立健全基金的管理及運行機制。失地農民的社會保障基金的高效運作必須有一整套嚴格的監(jiān)管體系作保證，因此建立健全相關的管理制度如財務核算制度、審計監(jiān)督制度、績效評價制度等，在基金管理的規(guī)范化和運作的法律化上顯得尤為重要。建議制定完善失地農民社會保障基金管理使用辦法，明確基金的管理部門、管理方式以及運行方式?？稍趧趧优c社會保障部門或財政部門設立一個專門從事失地農民社會養(yǎng)老保險基金存儲和管理的機構，實行收支兩條線和財政專戶管理，單獨建賬、?？顚Ｓ谩Ｔ诨鸬倪\行方面，應確立多元化的投資理念，如實物投資、購買國債、銀行存款等，把基金投資的風險降到最低，還可由地方財政擔保向銀行貸款用于地方建設，實現基金的投資回報率。另外，還有一種非常值得探索的途徑，即把養(yǎng)老保險基金交給實力和信譽都不錯的商業(yè)保險公司托管，商業(yè)保險公司應該保證該基金一