民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系 PPT課件

1 民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系 E S 薩瓦斯 公共管理學(xué)院行政管理09級(jí) 2 作者簡(jiǎn)介 E S 薩瓦斯 E S Savas 系美國(guó)紐約城市大學(xué)巴魯克學(xué)院教授 世界民營(yíng)化大師 曾任職于美國(guó)聯(lián)邦 州和紐約市等各級(jí)政府部門 是民營(yíng)化的先驅(qū)和主要倡導(dǎo)者 薩瓦斯教授既是一位致力于民營(yíng)化改革30年之久的理論研究者 又是一位包括美國(guó)在內(nèi)的49個(gè)國(guó)家民營(yíng)化推進(jìn)的親身實(shí)踐者 為民營(yíng)化理念傳播和實(shí)踐發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn) 3 薩瓦斯關(guān)于民營(yíng)化的主要著作有 公共部門的民營(yíng)化 如何縮小政府 民營(yíng)化 改善政府的要徑 和 民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系 等 而 民營(yíng)化與公司部門的伙伴關(guān)系 一書則是薩瓦斯關(guān)于民營(yíng)化的最新力作 4 民營(yíng)化的歷史 諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的得主米爾頓 弗里德曼在1962年所著的 資本主義和自由 一書中首先提出 政府機(jī)構(gòu)在資本主義社會(huì)中應(yīng)該發(fā)揮怎樣的作用 奠定了民營(yíng)化的理論基礎(chǔ) 1969年 彼得 德魯克在 斷續(xù)的年代 特別提到政府部門將會(huì)經(jīng)歷 再民營(yíng) 的過(guò)程 把國(guó)有的工業(yè)回歸社會(huì) 回歸市場(chǎng) 1979年 撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的保守黨在英國(guó)的選舉中獲得全勝 從而揭開了民營(yíng)化運(yùn)動(dòng)的序幕 因而在20世紀(jì)六七十年代英美等國(guó)就紛紛開始民營(yíng)化的實(shí)踐 5 促使薩瓦斯探索民營(yíng)化問(wèn)題始于1969年紐約市的一場(chǎng)大雪 罕見的暴風(fēng)雪使整個(gè)城市陷入癱瘓 而糟糕的政府應(yīng)急治理能力對(duì)問(wèn)題的解決在質(zhì)量和效率上都令人非常不滿意 薩瓦斯通過(guò)比較政府機(jī)構(gòu)和私營(yíng)部門的經(jīng)營(yíng)績(jī)效 發(fā)現(xiàn) 市政壟斷 是導(dǎo)致上述問(wèn)題的關(guān)鍵 壟斷排斥競(jìng)爭(zhēng) 同樣也消解了外在壓力和創(chuàng)新的動(dòng)力 低效率和惡劣的服務(wù)質(zhì)量就不可避免 這種認(rèn)識(shí)在最初收到刺激抨擊 但是隨著改革的推進(jìn)和實(shí)踐的證明 民營(yíng)化作為改善政府的有效工具正被全世界所借鑒 6 薩瓦斯關(guān)于民營(yíng)化問(wèn)題的研究是在深刻的社會(huì)歷史背景下進(jìn)行的 20世紀(jì)70年代以來(lái) 傳統(tǒng)官僚制行政模式隨著官僚機(jī)構(gòu)的膨脹和行政資源的壟斷 日益顯現(xiàn)出低效率 而大規(guī)模的福利國(guó)家政策又使得西方國(guó)家自70年代末開始財(cái)政不堪重負(fù) 陷入了嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī) 經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯 通貨膨脹也居高不下 引起社會(huì)公眾的強(qiáng)烈不滿 為了擺脫這一困境 西方國(guó)家在新公共管理理論指導(dǎo)下 掀起了一場(chǎng)行政改革的浪潮 其核心內(nèi)容就是反思市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下 政府的角色定位和政府治道變革 人們逐漸發(fā)現(xiàn) 雖然政府是 發(fā)展 的重要提供者 但是 國(guó)家在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展中的中心地位 不是作為增長(zhǎng)的直接提供者 而是作為合作者 催化劑和促進(jìn)者而體現(xiàn)出來(lái)的 未來(lái)的政府將更多的是 掌舵而非劃槳 即政府應(yīng)對(duì)提供服務(wù)進(jìn)行控制 但不是常規(guī)性地通過(guò)官僚制手段親自提供服務(wù) 因此 市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革成為西方國(guó)家 重塑政府 的基本思路 7 在政府與市場(chǎng)此退彼進(jìn)的選擇中 民營(yíng)化無(wú)疑是一個(gè)理想的實(shí)施路徑 民營(yíng)化 可界定為更多依靠民間機(jī)構(gòu) 更少以來(lái)政府來(lái)滿足公眾的需求 可見 它與西方政府改革的目標(biāo)是十分相符的 薩瓦斯正是在這一背景下 對(duì)民營(yíng)化問(wèn)題進(jìn)行了系統(tǒng) 深入和持久的研究 取得了豐碩成果 并得到世界各國(guó)理論界和政府實(shí)踐者的重視 全書總共分為三大部分 分別討論了民營(yíng)化的背景 理論和實(shí)踐 遵循 為什么 要民營(yíng)化 民營(yíng)化 是什么 怎么樣 推行民營(yíng)化的解釋邏輯 使得全書結(jié)構(gòu)清晰 論證合理 8 民營(yíng)化的背景 民營(yíng)化的主要推動(dòng)力量被分為現(xiàn)實(shí)壓力 經(jīng)濟(jì) 意識(shí)形態(tài) 商業(yè)等方面的動(dòng)力和平民主義的影響 務(wù)實(shí)主義者的目標(biāo)是從成本 收益角度看更好的政府 經(jīng)濟(jì)的富足減少了人民對(duì)政府的依賴 促使他們接受民營(yíng)化 那些從意識(shí)形態(tài)角度看問(wèn)題者把更少的政府作為理想目標(biāo) 即與私營(yíng)機(jī)構(gòu)相比政府扮演次要角色 商業(yè)利益追求者的目標(biāo)是促使政府開支更多地轉(zhuǎn)向他們 從而攬取更多生意 平民主義者的目標(biāo)是更好的社會(huì) 實(shí)現(xiàn)的手段則是賦權(quán)于民 讓他們滿足共同的需求 同時(shí)削弱公共和私營(yíng)部門官僚的權(quán)力 民營(yíng)化的五種推動(dòng)力量都針對(duì)一個(gè)目標(biāo) 世界范圍內(nèi)龐大且不斷增長(zhǎng)著的政府 9 民營(yíng)化的推動(dòng)力 五種力量宣傳和鼓動(dòng)民營(yíng)化的發(fā)展 1 講求現(xiàn)實(shí) 通過(guò)民營(yíng)化可以為社會(huì)提供成本 效益更好的公共服務(wù) 2 支配私有財(cái)富 個(gè)人財(cái)富日益增加 人們對(duì)政府的依賴程度就會(huì)不斷減弱 3 意識(shí)形態(tài)所驅(qū)使 民營(yíng)化有助于削減政府無(wú)所不在的干預(yù)和過(guò)問(wèn) 促使民主的健康成長(zhǎng) 4 追逐商業(yè)機(jī)會(huì) 政府開支由私有領(lǐng)域消化 國(guó)有企業(yè)等如果交由民間企業(yè)或組織來(lái)管理的話 效益會(huì)更好 5 向往平民社會(huì) 基層組織將全力回歸民眾 才是目的所在 民營(yíng)化可以幫助他們向著這個(gè)方向努力 10 薩瓦斯認(rèn)為衡量政府規(guī)模主要有三個(gè)測(cè)度 政府單位的數(shù)量 政府支出和政府雇員人數(shù) 推動(dòng)政府增長(zhǎng)的主要因素有三個(gè) 現(xiàn)有的和未來(lái)的受益者對(duì)政府服務(wù)的日益增長(zhǎng)的需求 這是政府增長(zhǎng)的 拉動(dòng) 力量 服務(wù)生產(chǎn)者對(duì)政府服務(wù)日益增長(zhǎng)的供給 這是政府增長(zhǎng)的 推動(dòng) 力量 效率的降低 這意味著同樣的服務(wù)需要更多的雇員和更多的開支 11 這三個(gè)因素共同創(chuàng)造了一個(gè)由受益者及其邊緣群體 服務(wù)提供者 政府行政管理者和政治活動(dòng)家組成的花錢聯(lián)盟 其中 低效率起到了推波助瀾的作用 于是 政府陷入了無(wú)法控制的增長(zhǎng)怪圈 政府的過(guò)度擴(kuò)張不僅會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng) 而且許多政府活動(dòng)被證明是無(wú)效的 這就要求我們重新審視政府的角色 即發(fā)揮促進(jìn)者和管理者的作用 更多依靠公民 社區(qū)和市場(chǎng) 民營(yíng)化就是達(dá)成上述目標(biāo)的有效手段 12 民營(yíng)化的含義廣義 指的是將此前由政府擁有或者實(shí)施的功能回歸到私人領(lǐng)域的過(guò)程 狹義 政府將持有權(quán)益轉(zhuǎn)讓給私人企業(yè) 是日本政府國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革中提出的一個(gè)基本概念 日本的國(guó)有企業(yè)民營(yíng)化是指變國(guó)有為國(guó)私混合所有 其組織形式為股份公司 日本政府早在80年代中期就開始對(duì)國(guó)有企業(yè)管理制度進(jìn)行改革 13 民營(yíng)化的理論 根據(jù)人們需要的基本物品和服務(wù)的內(nèi)在基本特征 排他性和消費(fèi) 可以將它們分為私人物品 擁有非排他和個(gè)人消費(fèi)的特征 可收費(fèi)物品 又有非排他和共同消費(fèi)的特征 共用資源 擁有非排他和個(gè)人消費(fèi)的特征 和集體物品 擁有非排他和共同消費(fèi)的特征 四類 而提供具有集體物品內(nèi)在特性的物品和服務(wù)是政府自身存在的主要理由 集體行動(dòng)時(shí)不可或缺的 而集體行動(dòng)在不同類別物品提供中的角色和作用如何定位也要根據(jù)物品分類 值得注意的是 集體行動(dòng)的主體不是政府的專利 也可以是私人和自愿組織 由于服務(wù)提供和生產(chǎn)之間的區(qū)別 我們可以據(jù)此確定公共服務(wù)的不同制度安排 概括為十種 政府服務(wù) 政府間協(xié)議 政府出售 合同承包 補(bǔ)助 憑單 特許經(jīng)營(yíng) 自由市場(chǎng) 志愿服務(wù)和自我服務(wù) 14 政府 私營(yíng)部門和消費(fèi)者在這些安排中扮演著不同的角色 在用十一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn) 服務(wù)的具體性 生產(chǎn)者的可得性 效率和效益 服務(wù)規(guī)模 成本 收益關(guān)聯(lián)度 對(duì)欺騙行為的免疫力 經(jīng)濟(jì)公平 種族公平 對(duì)政府指導(dǎo)的回應(yīng)性 對(duì)消費(fèi)者的回應(yīng)性 政府規(guī)模 對(duì)這些安排方式進(jìn)行評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上 強(qiáng)調(diào)在具體服務(wù)供應(yīng)方式的選擇上應(yīng)基于理性而非靈感 即不同安排方式之間的理性權(quán)衡和選擇 15 不同制度安排的原因在于 政府既能作為一個(gè)安排者 也可作為一個(gè)生產(chǎn)者 私人部門也一樣 傳統(tǒng)政府治理中的一個(gè)誤區(qū)是忽視服務(wù)提供和服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別 而是將安排者和生產(chǎn)者角色合一 由此派生出 官僚制成本 和 交易成本 民營(yíng)化概念的核心就是正確認(rèn)識(shí)服務(wù)提供或安排與服務(wù)生產(chǎn)之間的區(qū)別 這也是政府角色界定的基礎(chǔ) 政府在公共服務(wù)中到底是什么角色 它更多地是一個(gè)安排者 決定服務(wù)的對(duì)象 服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)程序等問(wèn)題 至于服務(wù)的生產(chǎn)和提供 完全可以通過(guò)合同承包 補(bǔ)助 憑單 特許經(jīng)營(yíng)等形式由私營(yíng)部門或社會(huì)機(jī)構(gòu)來(lái)完成 16 問(wèn)題的實(shí)質(zhì)不是公營(yíng)還是私營(yíng) 而是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng) 民營(yíng)化是一個(gè)動(dòng)態(tài)概念 其最簡(jiǎn)單的含義是把政府扮演生產(chǎn)者角色的安排轉(zhuǎn)化為私人生產(chǎn)者唱主角的安排 政府的自信甚至自負(fù)導(dǎo)致了集體物品壟斷性的直接生產(chǎn)模式 它所伴隨的高成本 低效率 質(zhì)量不盡如人意和回應(yīng)性的缺乏不僅損害了公眾對(duì)政府的信任 而且無(wú)端耗費(fèi)公共資源 導(dǎo)致普通的財(cái)政拮據(jù) 因此民營(yíng)化是一劑擺脫困境的良方 17 民營(yíng)化的具體實(shí)踐 民營(yíng)化已經(jīng)成為席卷世界的滾滾洪流 不論是社會(huì)主義國(guó)家還是資本主義國(guó)家 不論是發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家 不論是民主國(guó)家還是專制國(guó)家 一百多個(gè)國(guó)家正在推行民營(yíng)化 還有很多在考慮實(shí)施 民營(yíng)化已經(jīng)超越黨派偏好或意識(shí)形態(tài) 成為一種務(wù)實(shí)的并得到廣泛應(yīng)用的治理方式和公共服務(wù)管理模式 因此 對(duì)民營(yíng)化實(shí)踐的詳細(xì)探討是幫助我們深入理解和把握民營(yíng)化戰(zhàn)略的關(guān)鍵所在 由于薩瓦斯的技術(shù)官員出身和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) 他在這方面的貢獻(xiàn)是巨大的 18 對(duì)于民營(yíng)化的分析要堅(jiān)持靜動(dòng)結(jié)合 為民營(yíng)化戰(zhàn)略奠定理論基礎(chǔ)的是提供公共物品和服務(wù)的制度安排 屬于靜態(tài)分析 而對(duì)于民營(yíng)化方式的探討則屬于動(dòng)態(tài)分析 即如何實(shí)現(xiàn)從依賴政府的制度安排向更多依靠私營(yíng)部門的制度安排過(guò)渡 薩瓦斯依據(jù)自己的經(jīng)驗(yàn)把民營(yíng)化的方式分為三大類 一是委托授權(quán) 要求政府持續(xù) 積極地介入 其通常通過(guò)合同承包 特許 補(bǔ)貼 法律授權(quán)等形式來(lái)實(shí)現(xiàn) 二是撤資 即放棄某一企業(yè) 某一職能和某一資產(chǎn) 這個(gè)相對(duì)于委托授權(quán)來(lái)說(shuō)是一次性工作 三是政府淡出 即政府逐漸被民營(yíng)部門取代 其通常以民間補(bǔ)缺 政府撤退和放松管制等形式來(lái)實(shí)現(xiàn) 19 撤資 放松管制和淡出共包含了二十種不同的技術(shù) 可用于服務(wù) 企業(yè)和資產(chǎn)的民營(yíng)化 它們構(gòu)成了一個(gè)令人注目的工具庫(kù) 供公共官員選擇和使用 而且有充分證據(jù)表明 只要實(shí)施得當(dāng) 民營(yíng)化能大大改善績(jī)效 在對(duì)民營(yíng)化方式分類和相關(guān)概念辨析的基礎(chǔ)上 薩瓦斯針對(duì)政府服務(wù) 政府企業(yè)和資產(chǎn) 基礎(chǔ)設(shè)施 教育改革和福利國(guó)家等領(lǐng)域詳細(xì)描述了民營(yíng)化的具體過(guò)程 如以合同承包制為例 薩瓦斯首先概括實(shí)施的六個(gè)條件 合同里約的十二個(gè)步驟 并附有大量的表格 具有很強(qiáng)的實(shí)踐性 20 民營(yíng)化的作用 從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度 有利于降低政府開支 減輕債務(wù) 另一方面又可以開拓政府的財(cái)源 從而加速經(jīng)濟(jì)的成長(zhǎng) 民營(yíng)化也有助于減少政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù) 增強(qiáng)企業(yè)界的信心 失去資本市場(chǎng)的發(fā)展 從社會(huì)效益的角度 民營(yíng)化可以彌補(bǔ)政府的不足 提供政府因種種原因無(wú)法提供的基礎(chǔ)設(shè)施 其次民營(yíng)化有助于較為迅速地增添或者擴(kuò)充政府服務(wù)的項(xiàng)目 21 在改善國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系方面 民營(yíng)化可以降低政府在社會(huì)中的作用 有助于贏得公眾對(duì)政府的更多支持 有利于建立或者加強(qiáng)和諧的公民社會(huì) 民營(yíng)化也有利于調(diào)動(dòng)社會(huì)上的積極因素在落實(shí)全球化方面 民營(yíng)化的實(shí)施往往為外資打開方便之門 對(duì)國(guó)外的投資進(jìn)入本國(guó)市場(chǎng)很有吸引力 22 民營(yíng)化雖說(shuō)已成為不言自明的真理 但在現(xiàn)實(shí)中不可避免會(huì)遇到阻力和障礙 從而被延緩甚至中斷 其主要反對(duì)力量是工人和雇員 還包括公共官員 特定商業(yè)利益群體和廣大公眾 對(duì)于他們反對(duì)的種種理由我們都需要用批判的眼光辯駁 當(dāng)然 良好的管理實(shí)踐和預(yù)防措施可以化解人們合理的擔(dān)心 民營(yíng)化發(fā)展方向已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn) 新的時(shí)期因民營(yíng)化而獲益的主要領(lǐng)域是政府企業(yè) 基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)保障 民營(yíng)化屬于新公共管理的主流 體現(xiàn)了新公共管理的所有特征 從某種意義上說(shuō) 民營(yíng)化就是新公共管理 23 發(fā)展方向 薩瓦斯認(rèn)為 在今后的發(fā)展中 民營(yíng)化最值得考慮的是三個(gè)領(lǐng)域 1 國(guó)有企業(yè)2 基本設(shè)施3 社會(huì)保險(xiǎn) 24 簡(jiǎn)短評(píng)價(jià) 民營(yíng)化與公私部門的伙伴關(guān)系 確定了薩瓦斯 全美民營(yíng)化領(lǐng)域最具活力和創(chuàng)造性學(xué)者之一 地位 概括了許多國(guó)家民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn)和作者本人以不同身份參與的49個(gè)國(guó)家民營(yíng)化的經(jīng)驗(yàn) 以系統(tǒng) 翔實(shí)的資料記錄了民營(yíng)化的最新進(jìn)展和經(jīng)驗(yàn) 這對(duì)當(dāng)代政府治理研究與實(shí)踐具有現(xiàn)實(shí)意義 但是作為技術(shù)官員出身的學(xué)者 薩瓦斯對(duì)民營(yíng)化的理念的論證并沒(méi)有超出現(xiàn)有的概念框架和知識(shí)基礎(chǔ) 他的主要貢獻(xiàn)在于憑借實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)例證 為現(xiàn)有的理論提供了豐富的經(jīng)驗(yàn)注解 民營(yíng)化作為世界性的潮流 我國(guó)也是其中的參與者 當(dāng)然我國(guó)的民營(yíng)化在特色上與美國(guó)存在很大的不同 但其仍具有很大的借鑒意義 尤其在目前中文文獻(xiàn)中民營(yíng)化的研究較為零散和膚淺的情況下 本書的出版無(wú)疑具有里程碑的意義 25 此外 從西方國(guó)家?guī)资甑男姓母飳?shí)踐來(lái)看 民營(yíng)化無(wú)疑是比較成功的一種變革戰(zhàn)略 它不僅成為作為當(dāng)代行政改革主導(dǎo)理