土地承包經(jīng)營權(quán)出租問題研究.doc

土地承包經(jīng)營權(quán)出租問題研究摘要：文章系統(tǒng)地分析了土地承包經(jīng)營權(quán)出租的法律特征，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地承包經(jīng)營權(quán)出租中介入行為與承包方和承租方的法律關(guān)系及土地承包經(jīng)營權(quán)出租的法律制度缺陷，為進(jìn)一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)出租行為提出了完善相關(guān)法律制度的建議。 關(guān)鍵詞：土地承包權(quán)；出租 農(nóng)民依據(jù)中華人民共和國農(nóng)村土地承包法（以下簡稱農(nóng)村土地承包法）獲得了土地承包經(jīng)營權(quán)，并“依法享有承包地使用、收益和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置產(chǎn)品”，可見，土地承包經(jīng)營權(quán)包括了對承包土地的使用、收益和部分的處分權(quán)能。按照物權(quán)理論，土地承包經(jīng)營權(quán)的使用權(quán)能可以與土地承包經(jīng)營權(quán)主體（即農(nóng)戶）相分離，也就是說農(nóng)戶可以依法將其承包地的使用權(quán)讓與他人，并從中獲得收益。土地承包權(quán)可以與使用權(quán)相分離也在農(nóng)村土地承包法中得到認(rèn)可，也就是農(nóng)民享有“土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的權(quán)利”。“在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，允許土地使用權(quán)合理流轉(zhuǎn)，是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，也符合黨的一貫政策”。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的必然結(jié)果。按照“依法、自愿、有償”原則，搞活土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，對推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、優(yōu)化農(nóng)村土地資源配置，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著重要作用。當(dāng)前，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)程明顯加快，流轉(zhuǎn)面越來越大。以北京為例，2000年底，土地流轉(zhuǎn)面積43.4萬畝，占耕地面積的8.5；截至2007年底，土地流轉(zhuǎn)面積214.6萬畝，占確權(quán)面積的45?？梢?，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積，由2002年的不足10，發(fā)展到現(xiàn)在的近50，增長了40個百分點(diǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣，并呈現(xiàn)出以出租獨(dú)占半壁江山的態(tài)勢。以北京為例，在確權(quán)確地流轉(zhuǎn)面積中，出租占45；轉(zhuǎn)包占29.9；轉(zhuǎn)讓占16.5；入股占5.7；互換占1.1；其他占1.8。因此，有必要對出租流轉(zhuǎn)方式進(jìn)行深入研究，使土地承包經(jīng)營權(quán)依法流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)民利益，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。 一、土地承包經(jīng)營權(quán)出租法理分析 土地承包經(jīng)營權(quán)出租，指承包方作為出租方將自己承包的土地在一定期限內(nèi)全部或部分承包地使用權(quán)租賃給他人，并收取租金的行為。土地承包經(jīng)營權(quán)出租的法律特征體現(xiàn)在以下幾方面： （一）承租方的特殊規(guī)定性 土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓方不僅限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，而是具有“農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力”的所有人，包括具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力的企業(yè)、其他組織和個人。農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力如何衡量，法律并未規(guī)定。實(shí)踐中多為農(nóng)業(yè)公司（如種業(yè)、養(yǎng)殖、畜牧等）、專業(yè)合作社、農(nóng)場和農(nóng)戶等。他們有的具有對承包地合理利用與開發(fā)的雄厚資金（農(nóng)業(yè)公司）；有的具有土地利用的經(jīng)驗(yàn)（如農(nóng)戶、農(nóng)場）；有的具有服務(wù)于土地利用與開發(fā)的能力（如專業(yè)合作社）。因此農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力表現(xiàn)為投資能力、耕種能力和服務(wù)能力。對于有能力承租承包地的承租方而言，“在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)”。在分析土地承包經(jīng)營權(quán)承租方特殊規(guī)定時，有一個問題值得思考，即發(fā)包方是否可以成為土地承包經(jīng)營權(quán)的承租方？從上述分析可以得出，只要發(fā)包方即農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力，就可以成為其承租人。 （二）出租方不喪失土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)規(guī)定性 土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，“承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”，土地承包權(quán)人將承包地的使用權(quán)讓渡給承租人，實(shí)現(xiàn)承包權(quán)與使用權(quán)的分離，這是土地承包經(jīng)營權(quán)出租的本質(zhì)屬性。土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，雖然土地不再由原承包人耕種，但土地承包經(jīng)營權(quán)的主體沒有發(fā)生變化，也就是承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變，這是由土地承包經(jīng)營權(quán)主體身份的特殊性決定的，即“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)包的農(nóng)村土地”。土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，承包權(quán)人仍然依法享有應(yīng)有的權(quán)利和承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，前者如承包地被依法征用、占用的，有權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償?shù)?。后者如果承包地被用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，或?qū)Τ邪卦斐捎谰眯該p害，及其他違反法律行政法規(guī)或者承包合同的行為，即使是承租方原因造成，承包方也要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。 （三）出租承包地不改變農(nóng)業(yè)用途的強(qiáng)制規(guī)定性 土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，承租方不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這種規(guī)定是強(qiáng)制性的，不以出租方和和承租方的意志為轉(zhuǎn)移。法律課以這種強(qiáng)制性義務(wù)，是土地用途管制原則的具體體現(xiàn)。土地作為一種有限的資源，要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性利用，就應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化土地利用的政府調(diào)控。通過土地利用規(guī)劃對土地用途轉(zhuǎn)變實(shí)行嚴(yán)格控制，達(dá)到引導(dǎo)土地合理利用，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。土地農(nóng)業(yè)用途，就是用于農(nóng)業(yè)的土地，是指“直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等”。特別是承包地為耕地的應(yīng)當(dāng)按照土地管理法的規(guī)定，不能擅自改變耕地屬性，對于劃入基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的耕地，禁止“發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚”。土地用途不得改變，不是指土地上生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)品種類的改變，相反承租方可以自主組織生產(chǎn)經(jīng)營的產(chǎn)品。不得改變土地農(nóng)業(yè)用途，基本精神是嚴(yán)格限制農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。 （四）出租效力不受發(fā)包方制約的直接支配規(guī)定性 土地承包經(jīng)營權(quán)出租，應(yīng)當(dāng)由承包方依法自主決定，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或阻礙，這是由土地承包經(jīng)營權(quán)的直接支配特性所決定的。土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)，具有其直接支配性，即土地承包經(jīng)營權(quán)人，對承包土地，在法律上享有一定的支配領(lǐng)域，在此支配領(lǐng)域內(nèi)，土地承包權(quán)人可以直接支配承包地，且任何人非經(jīng)土地承包權(quán)人的同意，不得侵入該領(lǐng)域或加以干涉。這種權(quán)利特性在土地承包經(jīng)營權(quán)出租權(quán)利的行使中，具體體現(xiàn)就是，土地承包權(quán)人出租土地不需要經(jīng)發(fā)包人同意。土地出租的效力在出租方和承租方依法成立合同之日便產(chǎn)生法律效力。關(guān)于土地承包法規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)報發(fā)包方備案”，并不是出租效力產(chǎn)生的必要條件，而是對出租行為進(jìn)行行政管理的一種手段。 （五）與一般租賃合同相同的其他規(guī)定性 土地承包經(jīng)營權(quán)人（出租人）與承租人依法成立合同，才產(chǎn)生土地承包經(jīng)營權(quán)出租的法律效力。由此產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)租賃合同，除具有自身的特點(diǎn)外，也具有一般租賃合同的特性，主要表現(xiàn)在： 承租方將承租的土地再轉(zhuǎn)租第三人的，應(yīng)當(dāng)取得承租方的同意（這是承租權(quán)的債權(quán)屬性所決定）。承租人轉(zhuǎn)租的，承租人與出租人之間的土地租賃合同繼續(xù)有效，第三人對土地造成損失的，承租人應(yīng)當(dāng)賠償損失。 在租賃期間，租賃土地的承包經(jīng)營權(quán)人發(fā)生變動的，不影響租賃合同的效力。也就是說，租賃合同出租人變更為新的土地承包經(jīng)營權(quán)人，新的土地承包經(jīng)營權(quán)人不能擅自解除租賃合同的效力；土地租賃的期限不得超過承包期的剩余期限，最長不得超過20年。 二、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在土地承包經(jīng)營權(quán)出租中介入行為的法理分析 在土地承包經(jīng)營權(quán)出租中，村集體經(jīng)濟(jì)組織發(fā)揮了重要作用。以北京為例，截至2007年底，確權(quán)確地流轉(zhuǎn)中，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織提供信息發(fā)生流轉(zhuǎn)的面積1.6萬畝，占流轉(zhuǎn)面積12.5；委托鄉(xiāng)村集體經(jīng)營組織流轉(zhuǎn)面積4.5萬畝；占流轉(zhuǎn)面積35。從中可以看出，在土地承包經(jīng)營權(quán)出租中，由于集體經(jīng)營組織介入發(fā)生流轉(zhuǎn)的面積占到流轉(zhuǎn)面積的47.5。那么，集體經(jīng)濟(jì)組織的介入行為，在土地承包經(jīng)營權(quán)出租法律行為中，與承包方（出租方）和承租方是否形成法律關(guān)系？是什么法律關(guān)系？值得探討。 從農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的介入行為看，可以分為兩種類型： （一）居間介入 居間介入是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織向承包方提供土地承包經(jīng)營權(quán)出租的機(jī)會或提供各種信息服務(wù)，以促成土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。例如，北京順義區(qū)趙全營鎮(zhèn)稷山營村，2005年，在村集體積極宣傳和幫助下，18家農(nóng)戶將159畝土地租賃給“安莎種業(yè)”進(jìn)行籽種研發(fā)，租賃費(fèi)每畝每年520元，村集體按租賃費(fèi)的15收取租賃費(fèi)。北京大興區(qū)采育鎮(zhèn)山二村，2005年10月，通過區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村各級組織的宣傳，76家農(nóng)戶將200畝土地租賃給“北京信采養(yǎng)殖有限公司”，用于興建采育鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)切花菊生產(chǎn)基地，每畝每年600元，村集體不收取任何費(fèi)用。這種類型的法律特點(diǎn)是： 第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于農(nóng)戶的委托，為農(nóng)戶提供訂約機(jī)會或媒介服務(wù)，形成居間法律關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處于介紹人地位，不介入農(nóng)戶與他人所簽訂的合同關(guān)系中。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在促成土地承包經(jīng)營權(quán)出租后即合同成立時，根據(jù)農(nóng)戶與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的約定，向其支付一定的報酬。農(nóng)戶在土地出租行為中，作為土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同的一方主體，與承租方訂立合同，并獨(dú)立承擔(dān)合同中的權(quán)利和義務(wù)。 第二，農(nóng)戶與承租方形成土地租賃關(guān)系。農(nóng)戶在土地出租行為中，作為土地承包經(jīng)營權(quán)出租合同的一方主體，與承租方訂立合同，并獨(dú)立承擔(dān)合同中的權(quán)利和義務(wù)。 （二）委托介入 委托介入是指土地承包權(quán)人委托農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處理有關(guān)承包地出租事宜。例如，北京通州區(qū)張家灣鎮(zhèn)陸辛莊村，所有農(nóng)戶將承包地委托村集體管理，村集體以自己的名義，將800畝土地租賃給“北京金澤源生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司”，租賃期限20年，租賃費(fèi)每畝600元。村集體將收取的租賃費(fèi)沒有直接返還給農(nóng)戶，而是以福利形式分配給農(nóng)民，具體包括：生活補(bǔ)助金，每人每年1200元；口糧補(bǔ)助金，每人每年1200元；老人節(jié)日補(bǔ)助金，每個節(jié)日每人800元；農(nóng)村合作醫(yī)療保險補(bǔ)助，為全村人投保了農(nóng)村合作醫(yī)療保險。這種類型的法律特點(diǎn)是： 第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織基于農(nóng)戶的委托，就土地承包經(jīng)營權(quán)出租或其他事務(wù)交由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織處理事宜達(dá)成一致，形成委托關(guān)系。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在處理委托事務(wù)時，既可以以自己的名義處理委托事務(wù)，也可以以農(nóng)戶的名義處理委托事務(wù)。 第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以農(nóng)戶的名義處理委托事務(wù)時，農(nóng)戶與承租方形成土地租賃關(guān)系，并獨(dú)立承擔(dān)合同中的權(quán)利和義務(wù)。 第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以自己的名義處理委托事務(wù)時，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與承租方訂立土地租賃合同。在土地租賃合同履行時，農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承租方之間是什么關(guān)系？根據(jù)合同法的規(guī)定，有兩種情況：一是承租人在訂立合同時知道農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間的代理關(guān)系的，該土地租賃合同直接約束農(nóng)戶和承租方，但有確切證據(jù)證明該合同只約束農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承租方的除外。二是承租人在訂立合同時不知道農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間的代理關(guān)系的，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織因承租方的原因?qū)r(nóng)戶不履行義務(wù)（如承租方不支付租賃費(fèi)導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織無法支付農(nóng)戶相應(yīng)的報酬），農(nóng)戶可以直接向承租方行使權(quán)利，但是承租方與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織訂立合同時如果知道該農(nóng)戶就不會訂立合同的除外。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織由于農(nóng)戶的原因?qū)Τ凶夥讲宦男辛x務(wù)（如農(nóng)戶要求收回出租的土地），承租方可以選擇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶作為相對人主張其權(quán)利，但是承租方不得變更選定的相對人。 第四，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織根據(jù)委托合同的約定，收取一定的報酬。 三、土地承包經(jīng)營權(quán)出租的法律制度缺陷及完善 目前，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)出租的法律制度主要有土地承包法、物權(quán)法和農(nóng)業(yè)部制定的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（以下簡稱流轉(zhuǎn)管理辦法）等，關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)出租方面的規(guī)定尚有一定缺陷，需要進(jìn)一步完善。主要包括： （一）轉(zhuǎn)包作為獨(dú)立流轉(zhuǎn)方式與出租重疊 在土地承包法中，出租與轉(zhuǎn)包是在同一條款中并列規(guī)定的，其表述是“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變”，但并沒有界定轉(zhuǎn)包和出租的含義。流轉(zhuǎn)管理辦法對其做了界定，轉(zhuǎn)包指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。轉(zhuǎn)包后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”。出租指“承包方將部分或全部土地承包經(jīng)營權(quán)以一定期限租賃給他人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營。出租后原土地承包關(guān)系不變，原承包方繼續(xù)履行原土地承包合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)”。顯然，轉(zhuǎn)包和出租沒有本質(zhì)區(qū)別，差異僅僅表現(xiàn)為轉(zhuǎn)包中的第三方是同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶。根據(jù)土地承包法的規(guī)定，其“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”是包括在“第三人”中的。再有，作為轉(zhuǎn)包中的“同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶”和出租中的“他人”，所取得的權(quán)利是一樣的，都是承包方的土地使用權(quán)。因此，轉(zhuǎn)包包含在出租行為中，將其獨(dú)立成為一種流轉(zhuǎn)方式?jīng)]有意義。 （二）同一流轉(zhuǎn)行為土地承包法和物權(quán)法使用術(shù)語不統(tǒng)一 如前所述，轉(zhuǎn)包和出租應(yīng)當(dāng)屬于同一法律行為，但是，土地承包法和物權(quán)法對同一行為使用了不同術(shù)語。土地承包法第32條規(guī)定：“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。”第39條規(guī)定：“承包方可以在一定期限內(nèi)將部分或者全部土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包或出租給第三方，承包方與發(fā)包方的承包關(guān)系不變?！笨梢姡瑢τ谕涣鬓D(zhuǎn)行為，土地管理法使用“轉(zhuǎn)包或出租”術(shù)語表述，其中暗含著兩層含義：轉(zhuǎn)包和出租是相互獨(dú)立的流轉(zhuǎn)方式；出租包括轉(zhuǎn)包，但轉(zhuǎn)包與出租沒有本質(zhì)區(qū)別。從中可以斷定“出租”是這種流轉(zhuǎn)行為的上位概念。物權(quán)法第128條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”例舉規(guī)定中沒有了“出租”方式。這里只有兩種原因，取消“出租”流轉(zhuǎn)方式；用“轉(zhuǎn)包”取代“出租”。對于前者，根據(jù)土地承包法立法精神是不可能的！土地承包法在第33條規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則，其內(nèi)容是：平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強(qiáng)迫或阻礙承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地用途；流轉(zhuǎn)的期限不得超過承包期的剩余期限；受讓方需有農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力；在同等條件下，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有優(yōu)先權(quán)。顯然，本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的人可以作為受讓方。對于后者，根據(jù)流轉(zhuǎn)管理辦法關(guān)于轉(zhuǎn)包和出租的界定，會出現(xiàn)邏輯錯誤。鑒于上述分析，建議在土地承包法和物權(quán)法中，用“出租”統(tǒng)一規(guī)范這種流轉(zhuǎn)行為。 （三）土地承包經(jīng)營權(quán)出租后農(nóng)民權(quán)益保障規(guī)定欠缺 土地承包經(jīng)營權(quán)出租后，農(nóng)民面臨的風(fēng)險主要有： 第一，承租方經(jīng)營不善，使租賃費(fèi)無法依約獲取。對于這種風(fēng)險可以通過違約救濟(jì)補(bǔ)償，合同法規(guī)定較完善。 第二，承租方擅自改變土地農(nóng)業(yè)用途，導(dǎo)致農(nóng)民無法收回承包地，動搖農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)。對于這種風(fēng)險，土地管理法和和土地承包法都有強(qiáng)制性規(guī)定，即土地流轉(zhuǎn)后不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途。 第三，承包地出租后價格大漲，農(nóng)民利益的保障。關(guān)于這方面，法律沒有規(guī)定。土地作為稀缺資源，價格發(fā)生巨大變化的可能