行政管理學(xué)教案.doc

第一章 概述第一節(jié) 行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)與研究目標(biāo)一、行政管理的概念及其特點(diǎn)1.中國(guó)古代的行政解釋左傳行其政令、行其政事史記周本紀(jì)“召公、周公二相行政”2.西方行政的解釋與立法司法相對(duì)應(yīng)的行政古希臘 亞里士多德：國(guó)家議事、行政、審判活動(dòng)進(jìn)行研究和探討英 洛克：政府論首次將政府權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)、外交權(quán)法 孟德斯鳩：三權(quán)分立或分權(quán)制衡行政就是政府的行政機(jī)關(guān)實(shí)施立法機(jī)關(guān)所制定的法律的活動(dòng)，通常又稱為執(zhí)法活動(dòng)。與政治相對(duì)應(yīng)的“行政”美國(guó) 威爾遜古德諾：主張研究行政學(xué)的起點(diǎn)是行政與政治分離開(kāi)來(lái)，國(guó)家意志的執(zhí)行或政策的執(zhí)行就是行政。與管理相對(duì)立的行政A行政活動(dòng)就是管理活動(dòng)古立克 POSDCRB七功能說(shuō)國(guó)家的立法機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理活動(dòng)都可稱為行政活動(dòng)。B行政管理就是公共管理，或稱公共行政，即有關(guān)公共事務(wù)的管理。C行政管理僅僅指政府行政機(jī)關(guān)的管理活動(dòng)。3.行政管理就是指政府行政機(jī)關(guān)、依法對(duì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)管理的總和。行政管理的主體是政府行政機(jī)關(guān)(誰(shuí)來(lái)管)美國(guó)政府包括立法機(jī)關(guān)(國(guó)會(huì))行政機(jī)關(guān)(內(nèi)閣及其所領(lǐng)導(dǎo)的部門(mén))和司法機(jī)關(guān)(法院)。中國(guó)政府機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)（人民代表大會(huì)）、行政機(jī)關(guān)（人民政府）和司法機(jī)關(guān)（人民法院和人民檢察院）組成。行政管理的對(duì)象包括社會(huì)公共事務(wù)和政府內(nèi)部事務(wù)（管什么）社會(huì)事務(wù)分為私人事務(wù)和公共事務(wù)。行政管理必須依法進(jìn)行，是一種執(zhí)法活動(dòng)或執(zhí)行政策的活動(dòng)（怎樣管）行政機(jī)關(guān)即人民政府，是權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，人民政府的行政管理活動(dòng)就是執(zhí)行人民代表大會(huì)所制定的法律和政策的執(zhí)行活動(dòng),即通常所說(shuō)的依法行政。二、行政管理學(xué)的學(xué)科性質(zhì)：屬于管理學(xué)和其他社會(huì)科學(xué)的應(yīng)用學(xué)科1.是公共管理學(xué)的一個(gè)重要分支學(xué)科。2.是管理學(xué)的一個(gè)重要組成部分。3.是政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等多門(mén)社會(huì)科學(xué)在政府行政機(jī)關(guān)管理社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)過(guò)程中的綜合運(yùn)用。4.行政管理學(xué)是一門(mén)多學(xué)科的綜合應(yīng)用科學(xué)的原因。行政管理學(xué)研究的對(duì)象是政府的行政管理，因而必然會(huì)涉及政府行政機(jī)關(guān)與立法與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的關(guān)系問(wèn)題，還會(huì)涉及行政機(jī)關(guān)在國(guó)家政權(quán)體系中的地位和作用問(wèn)題，行政體制問(wèn)題等等一系列問(wèn)題，這些問(wèn)題也是政治學(xué)所要研究的問(wèn)題。就行政管理學(xué)與經(jīng)濟(jì)學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開(kāi)經(jīng)濟(jì)學(xué)的指導(dǎo)。就行政管理學(xué)與社會(huì)學(xué)的關(guān)系而言，行政管理學(xué)的研究也離不開(kāi)社會(huì)學(xué)的指導(dǎo)。就行政管理學(xué)與法學(xué)的關(guān)系而言，兩者也存在著密不可分的關(guān)系。5.行政管理學(xué)是一門(mén)研究行政管理機(jī)關(guān)依法管理社會(huì)公共事務(wù)及其內(nèi)部事務(wù)的活動(dòng)過(guò)程和規(guī)律的科學(xué)。三、行政管理學(xué)的研究對(duì)象與范圍1.行政管理學(xué)的基本問(wèn)題2.行政環(huán)境：行政管理是在怎樣的環(huán)境下發(fā)生的3.行政權(quán)力 行政管理的實(shí)質(zhì)和功能是什么4.行政職能5.行政管理機(jī)構(gòu)：由誰(shuí)管6.行政管理事務(wù)：管什么7.行政管理行為 怎樣管8.行政管理過(guò)程9.行政管理方法 用什么工具管10.行政管理規(guī)范11.行政績(jī)效評(píng)估：管理的效果如何12.行政發(fā)展：未來(lái)的行政管理將向何處去第二節(jié) 行政管理學(xué)的產(chǎn)生與發(fā)展一、行政管理學(xué)的產(chǎn)生1.從理論上看，西方行政管理學(xué)的產(chǎn)生既是西方政治學(xué)發(fā)展的二個(gè)必然結(jié)果，也是西方管理學(xué)興起的理論產(chǎn)物。亞里士多德政治學(xué)把當(dāng)時(shí)城邦的職能劃分為議事、行政和審判三種職能。洛克政府學(xué)主張把行政權(quán)與立法權(quán)、外交權(quán)分離開(kāi)來(lái)。孟德斯鳩論法的精神確立了立法、行政與司法三權(quán)分立，相互制衡的理論。1887年 美 威爾遜 行政研究1910年 德 韋伯 社會(huì)與經(jīng)濟(jì)組織理論著名的官僚組織理論。1911年 美 泰羅 科學(xué)管理原理著名的科學(xué)管理理論。1916年 法 法約爾 工業(yè)管理與一般管理管理過(guò)程理論。2.從實(shí)踐上看，行政學(xué)從政治學(xué)中分離出來(lái)，是行政實(shí)踐從政治實(shí)踐中分離的結(jié)果；同時(shí)行政管理學(xué)的迅速崛起，也是由于西方行政實(shí)踐發(fā)展的需要。二、西方行政管理學(xué)的發(fā)展1.19世紀(jì)末20世紀(jì)初至20世紀(jì)30年代的行政管理學(xué)及其發(fā)展（古典學(xué)派）美 威爾遜行政研究主要研究公務(wù)員制度、行政組織和行政活動(dòng)。美 古德諾政治與行政提出了政治與行政“兩分法”的現(xiàn)點(diǎn)。美 懷特 行政學(xué)導(dǎo)論把行政要素歸納為組織原理、人事行政、財(cái)務(wù)行政、行政法規(guī)四大部分。法 法約爾工業(yè)管理及一般管理。A提出有管理的功能理論：認(rèn)為管理有五大基本功能，即計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和控制。B提出了著名的有關(guān)管理的14項(xiàng)原則。分12權(quán)力、責(zé)任、紀(jì)律命令一致、指揮統(tǒng)一、公私克于私利、報(bào)酬集權(quán)等級(jí)制秩序、公正、主動(dòng)精神、集體精神。德 韋伯 官僚組織理論。美 泰羅 針對(duì)工業(yè)管理問(wèn)題提出來(lái)，關(guān)于工作方法標(biāo)準(zhǔn)化的思想。古典學(xué)派的成就和意義。A開(kāi)創(chuàng)了行政管理學(xué)研究的先例，而且基本上建成了比較完整的行政管理學(xué)理論體系。B古典學(xué)派將研究重點(diǎn)放在組織管理問(wèn)題上，提出了比較系統(tǒng)的古典組織理論體系。C明確提出了行政管理的幾個(gè)基本原則，即命令統(tǒng)一原則，權(quán)責(zé)相符原則，較少的管理幅度原則和系統(tǒng)計(jì)劃原則。2.20世紀(jì)40年代至70年代的行政管理學(xué)及其發(fā)展行為科學(xué)學(xué)派的行政管理學(xué)定義：是指以行為科學(xué)為理論基礎(chǔ)建立起來(lái)的行政管理學(xué)。20世紀(jì)2030年代的“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。美 梅奧“霍?！睂?shí)驗(yàn) “社會(huì)人”假設(shè)。決策理論學(xué)派的行政管理學(xué)20世紀(jì)40年代 美 西蒙行政行為：行政組織中決策程序的研究認(rèn)為管理就是決策，決策是整個(gè)行政管理過(guò)程的中心，有限理性決策理論。林德布洛姆的漸進(jìn)決策理論，從政策制定的角度來(lái)討論決策問(wèn)題，認(rèn)為決策是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。埃佐尼的綜視（又譯為混合掃描）決策理論，認(rèn)為并非所有的決策過(guò)程都是一個(gè)更改過(guò)程，也并非所有析決策過(guò)程都是一個(gè)漸進(jìn)過(guò)程。系統(tǒng)理論學(xué)派的行政管理學(xué)20世紀(jì)40年代奧地利貝塔朗菲一般系統(tǒng)論，強(qiáng)調(diào)從系統(tǒng)的觀點(diǎn)來(lái)分析客觀事物。里格斯行政生態(tài)理論主要探討了行政環(huán)境與行政管理的相互影響和相互作用問(wèn)題?？ㄋ固貙W(xué)人的權(quán)變理論認(rèn)為管理是因人、因時(shí)、因地、因條件而變化的。這一時(shí)期行政管理學(xué)的特點(diǎn)：A行政管理學(xué)理論呈現(xiàn)出學(xué)派眾多，理論繁榮的局面。B理論基礎(chǔ)發(fā)生了變化，由主要以政治學(xué)理論為基礎(chǔ)走向由多學(xué)科的理論為基礎(chǔ)。C行政管理學(xué)的理論形態(tài)更加完善。3.20世紀(jì)80年代以來(lái)的行政管理學(xué)及其發(fā)展新公共管理理論20世紀(jì)70年代末80年代初英 撒切爾夫人：認(rèn)為政府是一個(gè)為公眾服務(wù)的機(jī)構(gòu)政府論理理論所謂“治理”就是“最少限度的國(guó)家”，“按照私營(yíng)企業(yè)模式進(jìn)行管理”是一種“有效的管理”是各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。后現(xiàn)代公共行政理論強(qiáng)調(diào)公共行政必須回應(yīng)公民的個(gè)性化的公共需求，認(rèn)為后現(xiàn)代公共行政就是具體問(wèn)題具體分析，就是替公民辦實(shí)事。這一時(shí)期的共同特征是崇尚市場(chǎng)力量，市場(chǎng)作用和市場(chǎng)機(jī)制。三、行政管理學(xué)在中國(guó)的發(fā)展1.19世紀(jì)末20世紀(jì)初行海要術(shù)、行政綱目、行政學(xué)總論。2.20世紀(jì)30年代1935年張金鑒行政學(xué)的理論與實(shí)際1936年江康黎行政學(xué)原理3.1986年全國(guó)教委批準(zhǔn)，創(chuàng)辦行政管理專業(yè)。4.1994年正式成立國(guó)家行政學(xué)院。5.2001年我國(guó)開(kāi)始招收公共管理碩士MPA生。第三節(jié) 研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法與意義一、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的方法1.研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的根本方法。2.研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的具體方法。規(guī)范方法：主要著眼于建立行政管理學(xué)的學(xué)術(shù)規(guī)范。優(yōu)點(diǎn)：有助于探討行政價(jià)值；有助于建立系統(tǒng)的行政學(xué)術(shù)規(guī)范。不足：對(duì)行政管理實(shí)踐研究不夠具體，它所建立的所謂具有普遍意義的行政原則并不適應(yīng)各科不同的行政環(huán)境。經(jīng)驗(yàn)方法（也稱為實(shí)證方法）特點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)在研究過(guò)程中只注重對(duì)事實(shí)的描述，而回避事實(shí)背后的規(guī)律，只注重對(duì)“是什么”的研究，而不關(guān)心“為什么”。優(yōu)點(diǎn)：強(qiáng)調(diào)對(duì)事實(shí)的客觀把握，這應(yīng)該是任何科學(xué)研究的前提。不足：表現(xiàn)在它放棄了對(duì)事實(shí)后面的規(guī)律性的認(rèn)識(shí)，因而其理論不可能是深刻的，主張“價(jià)值中心”本身就不符合事實(shí)。案例方法首先，通過(guò)調(diào)查研究從行政管理實(shí)踐中選取一些較為典型的行政管理案例。然后對(duì)這些案例進(jìn)行解剖和分析，并從中找出一些具有普遍意義的行動(dòng)規(guī)則和方法。優(yōu)點(diǎn)：有助于研究者和學(xué)習(xí)者通過(guò)個(gè)案了解行政管理過(guò)程中的實(shí)際工作程序和動(dòng)作方式。不足：對(duì)普遍規(guī)律的把握僅僅具有對(duì)個(gè)別事物的分析是不夠的，它還離不開(kāi)對(duì)象和概括這些思維。比較方法特點(diǎn)：通過(guò)對(duì)同一時(shí)期不同國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象，同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)不同時(shí)期的社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行比較，以找出它們之間的共同點(diǎn)（共同規(guī)律）和不同點(diǎn)（特殊性）。對(duì)同一個(gè)時(shí)期不同國(guó)家或地區(qū)的社會(huì)現(xiàn)象的比較稱為“橫向比較或共時(shí)性比較”。不同一個(gè)國(guó)家或地區(qū)不同時(shí)期的社會(huì)現(xiàn)象的比較稱為“縱向比較或兩時(shí)性比較”。不足：不管是外國(guó)的行政管理經(jīng)驗(yàn)和理論，還是我國(guó)歷史上的行政管理經(jīng)驗(yàn)和觀點(diǎn)，都既不簡(jiǎn)單地全盤(pán)否定，也不能簡(jiǎn)單地照抄照搬，必須對(duì)它們進(jìn)行實(shí)事求是的分析。二、研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的意義1.研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的理論意義。2.研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)的實(shí)踐意義。研究和學(xué)習(xí)行政管理學(xué)，有助于我們弄清我國(guó)行政管理存在的問(wèn)題改革目標(biāo)、任務(wù)、方式，為我國(guó)行政管理改革和發(fā)展指明方向。有助于提高我國(guó)公務(wù)員素質(zhì)，進(jìn)而提高我國(guó)行政管理的整體水平。有助于提高我國(guó)企事業(yè)單位管理人員的政策水平，促進(jìn)企事業(yè)單位與政府的良好合作，同時(shí)也有助于提高企事業(yè)單位的行政管理水平。第二章 行政環(huán)境第一節(jié) 行政環(huán)境的特點(diǎn)與類(lèi)型一、行政環(huán)境的含義與基本屬性（一）行政環(huán)境的含義1.系統(tǒng)論的環(huán)境：針對(duì)特定系統(tǒng)而言的，也就是處于特定系統(tǒng)的邊界之外，占據(jù)一定空間，構(gòu)成主體存在條件的種種物質(zhì)條件和情勢(shì)因素的統(tǒng)稱。2.美 卡斯特與羅森茨韋克認(rèn)為邊界的作用在于說(shuō)明組織的特性及了解組織與外在環(huán)境間關(guān)系。3.環(huán)境就是指處于特定系統(tǒng)邊界之外的一切因素的集合。4.行政環(huán)境就是處于特定行政系統(tǒng)邊界之外的，能夠?qū)υ撓到y(tǒng)的存在，運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種事物與情勢(shì)的總和。行政環(huán)境是針對(duì)具體行政系統(tǒng)而存在的。行政環(huán)境通過(guò)邊界配行政系統(tǒng)相區(qū)分。行政環(huán)境構(gòu)成成分的關(guān)鍵屬性天于能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生影響。行政環(huán)境因素包括有形的事物，也包括無(wú)形的情勢(shì)。（二）行政環(huán)境的基本屬性。1.復(fù)雜性2.相關(guān)性和綜合性3.層次性就環(huán)境系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)而言，環(huán)境系統(tǒng)本身就是一個(gè)有不同層次及結(jié)構(gòu)的多層系統(tǒng)。就特定行政系統(tǒng)而言，不同行政環(huán)境因素對(duì)該系統(tǒng)產(chǎn)生作用的直接或間接程度一般也有所差異。就影響的規(guī)?；蛴绊懙牧Χ鹊拇笮《?，行政環(huán)境因素之間也往往表現(xiàn)出層級(jí)性特性。4.動(dòng)態(tài)性二、行政環(huán)境的類(lèi)型（一）自然行政環(huán)境與人造行政環(huán)境（以環(huán)境因素的七萬(wàn)過(guò)程及其與人類(lèi)活動(dòng)的關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)）1.自然行政環(huán)境定義：是指對(duì)行政系統(tǒng)的存在與運(yùn)行起影響作用的各種自然因素的集合或統(tǒng)稱。是人類(lèi)活動(dòng)最基本的外在環(huán)境因素。2.人造行政環(huán)境定義：在人類(lèi)社會(huì)活動(dòng)中形成與發(fā)展起來(lái)，且能夠?qū)π姓到y(tǒng)的存在與運(yùn)行產(chǎn)生影響的各種環(huán)境因素的總和，也是通常所說(shuō)的社會(huì)環(huán)境。人造環(huán)境的因素分為政治、經(jīng)濟(jì)與文化三個(gè)類(lèi)別。(二)宏觀、中觀與微觀行政環(huán)境（根據(jù)對(duì)特定行政系統(tǒng)的作用與影響層次）1.宏觀行政環(huán)境宏觀行政環(huán)境是能夠?qū)π姓到y(tǒng)策略層次的存在與運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接影響的行政環(huán)境因素的集合。策略層次的含義。A就受影響的行政系統(tǒng)的空間與時(shí)間范圍而言的，是指空間范圍上的全城性與時(shí)間范圍上的戰(zhàn)略性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性。B是指影響的全局性與全面等，這與第一重含義密切相關(guān)。C指影響的導(dǎo)向性與決定性。2.中觀的行政環(huán)境A首先是針對(duì)特定行政系統(tǒng)的各種局域性構(gòu)成成分而言的，包括組織與空間上的局域性結(jié)構(gòu)，運(yùn)行過(guò)程中的政策執(zhí)行監(jiān)察部門(mén)及活動(dòng)和時(shí)間上的階段性。B包含影響方面的局部性與非全面性。3.微觀環(huán)境特定組織內(nèi)部作為個(gè)體的工作人員在具體行政管理活動(dòng)中心定要多元接觸的各種物理、生理與心理因素總和，主要是對(duì)特定行政行為或行政人員個(gè)體發(fā)生作用。（三）國(guó)際環(huán)境與國(guó)內(nèi)環(huán)境（以行政區(qū)劃或者統(tǒng)一國(guó)政府的管轄區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)）1.國(guó)際環(huán)境：處于一個(gè)國(guó)家的主權(quán)管轄范圍之外，能夠直接或間接地對(duì)該國(guó)行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響因素構(gòu)成了該國(guó)，行政系統(tǒng)的國(guó)際環(huán)境。2.雷格斯行政生態(tài)學(xué)1961年使行政生態(tài)研究成為一門(mén)系統(tǒng)的行政學(xué)分支學(xué)科。3.雷格斯行政生態(tài)學(xué)模式理論三種社會(huì)形態(tài)的差別主要體現(xiàn)在社會(huì)結(jié)構(gòu)的分化程度及其功能的實(shí)現(xiàn)程度方面。A農(nóng)業(yè)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)是混沌未開(kāi)的，社會(huì)組織是融合型而不是專業(yè)化的，缺乏明確細(xì)致的社會(huì)分工，社會(huì)交往是特殊主義或者說(shuō)是人情取向。B工業(yè)社會(huì)，社會(huì)結(jié)構(gòu)有著明確而細(xì)致的分工，專業(yè)化程度高，社會(huì)組織從事不同的專業(yè)化功能，講求行政效率與科學(xué)性，而社會(huì)交往則是所謂的普遍主義的或說(shuō)是平等性的取向的。C過(guò)渡型社會(huì)首先是形式主義特性玉要表現(xiàn)是正式的法律與政策規(guī)定不能付諸事實(shí)，形同虛設(shè)。其他是異質(zhì)性，在同一社會(huì)中不同及至于完全相反相成的制度、行為規(guī)范與觀點(diǎn)并存，傳統(tǒng)與現(xiàn)代關(guān)存。最后是所謂重疊性即不同性質(zhì)的社會(huì)結(jié)構(gòu)或組織上重疊。4.雷格斯行政理論模型“融合棱柱衍射的行政模型”農(nóng)業(yè)社會(huì)的行政模式，被稱為融合型行政模式。工業(yè)社會(huì)的行政模式，被稱為衍射型行政模式。過(guò)渡型社會(huì)的行政模式即所謂的棱柱型行政模式。第二節(jié) 經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其對(duì)行政管理的影響一、經(jīng)濟(jì)環(huán)境及其構(gòu)成1.經(jīng)濟(jì)環(huán)境是能夠?qū)μ囟ㄐ姓到y(tǒng)的存在運(yùn)行和發(fā)展產(chǎn)生直接或間接影響的各種經(jīng)濟(jì)力量，活動(dòng)行為方式以及制度規(guī)定的統(tǒng)稱，是特定行政系統(tǒng)所處的國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)力量與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式的總和。2.行政系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)環(huán)境基本椹要素應(yīng)該包括經(jīng)濟(jì)力量，社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)體制以及科技發(fā)展水平等基本經(jīng)濟(jì)因素。二、經(jīng)濟(jì)環(huán)境的主要因素及其對(duì)行政管理的影響（一）經(jīng)濟(jì)力量及其對(duì)行政管理的影響。1.經(jīng)濟(jì)力量即指行政系統(tǒng)所處社會(huì)系統(tǒng)的總體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，包括總體社會(huì)生產(chǎn)能力與社會(huì)財(cái)富總量。2.經(jīng)濟(jì)力量因素從根本上制約著行政系統(tǒng)的規(guī)模，體制結(jié)構(gòu)與運(yùn)行方式等基本結(jié)構(gòu)因素。由于特定社會(huì)的經(jīng)濟(jì)力量，直接決定著該社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展水平，從而決定著其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。經(jīng)濟(jì)力量還包括或者說(shuō)決定著特定社會(huì)的國(guó)民財(cái)富總量，這邊就意味著，它還決定著行政系統(tǒng)可能獲得的財(cái)政收入總量與支出總量，決定著該系統(tǒng)可能的職能與組織規(guī)模。（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其對(duì)行政管理的影響1.社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是一國(guó)或一個(gè)地區(qū)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的一系列相關(guān)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性因素的集合。包括：不同所有制經(jīng)濟(jì)主要是國(guó)有經(jīng)濟(jì)與私有經(jīng)濟(jì)或者說(shuō)公私經(jīng)濟(jì)力量比例關(guān)系，國(guó)民財(cái)富在全體國(guó)民中的分配情況，以及社會(huì)分工與專業(yè)化發(fā)展程度。2.社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)對(duì)行政系統(tǒng)的影響實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)了一個(gè)社會(huì)的社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系構(gòu)成。直接影響著行政系統(tǒng)在整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的參與維和參與程度，直接影響著行政職能結(jié)構(gòu)，經(jīng)濟(jì)管理方式及管理手段的選擇。包含有社會(huì)分工與專業(yè)化發(fā)展程度這一主要社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性因素。行政系統(tǒng)功能與組織結(jié)構(gòu)的分化程度強(qiáng)有力地制約或提高整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)專業(yè)化發(fā)展的程度。（三）經(jīng)濟(jì)體制及其對(duì)行政管理系統(tǒng)的影響1.經(jīng)濟(jì)體制是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)以社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織為中心的種具體經(jīng)濟(jì)制度與行為規(guī)范的總和。2.核心就是所謂的社會(huì)資源調(diào)配制度，也就是社會(huì)資源的調(diào)配是以市場(chǎng)機(jī)制為主，還是以政府調(diào)節(jié)機(jī)制為主的有關(guān)制度規(guī)定及其實(shí)際運(yùn)行狀況問(wèn)題。3.一國(guó)或地區(qū)行政系統(tǒng)的職能范圍與規(guī)模、運(yùn)行方式，行政手段與方法都是與該國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體制有著密切聯(lián)系，或者說(shuō)經(jīng)濟(jì)體制直接影響著行政系統(tǒng)的職能范圍、運(yùn)行方式及手段。4.行政系統(tǒng)對(duì)經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)行積極的改造。有些國(guó)家特定經(jīng)濟(jì)體制的確立往往是有意識(shí)地選擇某種行政體制的結(jié)果，或者說(shuō)是通過(guò)特定行政體制予以實(shí)現(xiàn)的。當(dāng)今各國(guó)無(wú)論何種經(jīng)濟(jì)體制，都要依賴于一事實(shí)上的行政機(jī)制才能有效運(yùn)行。（四）科技發(fā)展水平及其對(duì)行政管理系統(tǒng)的影響行政系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的協(xié)調(diào)，行政效率的提高，不僅需要良好的組織功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序與規(guī)則等制度保障，也離不開(kāi)高效技術(shù)系統(tǒng)的支持?？茖W(xué)技術(shù)的不斷進(jìn)步，對(duì)高層決策及專業(yè)人才資源的需求大大擴(kuò)張。這些結(jié)構(gòu)變量的改變又會(huì)對(duì)行政權(quán)力的配置、形式方式產(chǎn)生重要影響。產(chǎn)生適應(yīng)的以分權(quán)化為取向的變革。三、我國(guó)現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境的基本特點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響（一）傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)與高科技產(chǎn)業(yè)并存的社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r。1.較發(fā)達(dá)的城市工業(yè)體系與更為普遍化的小家業(yè)經(jīng)濟(jì)并存，呈現(xiàn)出強(qiáng)烈的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征。2.國(guó)民經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)總量指標(biāo)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展，但各種人均經(jīng)濟(jì)指標(biāo)卻很低。3.我國(guó)基本建成了門(mén)類(lèi)比較齊全，自主性較強(qiáng)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系，全國(guó)各個(gè)地區(qū)部門(mén)的經(jīng)濟(jì)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制也逐漸走向成熟與完善。4.科技發(fā)展水平也相當(dāng)不平衡。（二）公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)及其對(duì)行政管理的影響。（三）受限市場(chǎng)模式及其對(duì)行政管理的影響。1.所謂“受限市場(chǎng)模式”是雷格斯在分析過(guò)渡型社會(huì)的特征時(shí)提出的一種獨(dú)特的市場(chǎng)體制類(lèi)型。2.受限市場(chǎng)模式的主要特點(diǎn)是“價(jià)格的不可決”，即在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)建構(gòu)化，但卻非完全市場(chǎng)化的社會(huì)中，價(jià)格除了受市場(chǎng)因素限制外，還要受到買(mǎi)賣(mài)雙方的社會(huì)地位名望，親疏關(guān)系等非市場(chǎng)因素的影響。3.我國(guó)存在受限市場(chǎng)模式的表現(xiàn)。價(jià)格雙軌制，即大部分商品實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，但有少量關(guān)系國(guó)計(jì)民生的所謂基本物資，基本能源及產(chǎn)品仍實(shí)行國(guó)家定價(jià)。全國(guó)市場(chǎng)的分割性“原因地方保護(hù)主義，諸侯經(jīng)濟(jì)”。第三節(jié) 政治環(huán)境及其對(duì)行政管理的影響一、政治環(huán)境及其構(gòu)成1、政治環(huán)境是指處于行政系統(tǒng)世界之外，能夠?qū)π姓到y(tǒng)的產(chǎn)生、存在、運(yùn)行與發(fā)展產(chǎn)生直接活間接影響的各種社會(huì)政治因素的集合2、政治環(huán)境因素主要包括國(guó)家政權(quán)組織形式及其實(shí)際運(yùn)行狀況，政黨制度、社會(huì)團(tuán)體發(fā)達(dá)程度以及社會(huì)流通性等組成部分二、政治環(huán)境的主要因素及其對(duì)行政管理的影響（一） 國(guó)家政權(quán)組織形式與實(shí)際運(yùn)行狀況及其對(duì)行政管理的影響1、國(guó)家政權(quán)組織形式是國(guó)家權(quán)利的排列組合方式，具體而言就是國(guó)家權(quán)利在政府橫向部門(mén)及縱向各級(jí)政府間具體劃分方式，互相關(guān)系及其制度體現(xiàn)2、國(guó)家權(quán)利組織形式包括兩個(gè)方面的內(nèi)容（1） 它包括狹義的政體概念所包含的內(nèi)容，也就是某一層級(jí)政府內(nèi)部國(guó)家權(quán)利在立法、司法與行政等權(quán)利機(jī)構(gòu)之間的配置方式及其制度體現(xiàn)（橫向配置形式及其制度體現(xiàn)）（2） 包括國(guó)家結(jié)構(gòu)形式這個(gè)概念所包含的內(nèi)容，也就是國(guó)家權(quán)力在不同層級(jí)之間的配置關(guān)系及其制度體現(xiàn)（縱向配置形式及其制度體現(xiàn)）3、當(dāng)今各國(guó)的政權(quán)組織形式（1） 在縱向上分為聯(lián)邦制與單一制（2） 在橫向上分為分權(quán)制衡體制與人民代表大會(huì)制4、一個(gè)國(guó)家或地區(qū)法律制度的發(fā)達(dá)程度主要包括立法、執(zhí)法、與法律監(jiān)督等方面內(nèi)容（二） 政黨制度及其對(duì)行政管理的影響1、政黨是指在某種政治體系中，通過(guò)控制或影響政府政策，以期取得和行事政治權(quán)力的社會(huì)政治組織2、政黨制度從廣義的角度來(lái)講，主要包括（1）現(xiàn)實(shí)中的政黨，政治格局及其運(yùn)行情況（2）是指經(jīng)由法律規(guī)定和實(shí)際形成的，有關(guān)政黨的社會(huì)政治地位作用，尤其是執(zhí)政與參政的方式、方法與程序等方面的制度性規(guī)范體系1、 政黨組織主要通過(guò)三個(gè)途徑對(duì)行政系統(tǒng)施加影響（1） 通過(guò)自身的利益表達(dá)與利益綜合功能，為行政系統(tǒng)提供有關(guān)社會(huì)民眾的政治要求等方面較為專業(yè)，系統(tǒng)的信息，為行政系統(tǒng)的決策與管理活動(dòng)提供依據(jù)（2） 運(yùn)用自身所具有的政治社會(huì)化功能，在政府與社會(huì)之間建立起一座主要的橋梁，及時(shí)地霸行政系統(tǒng)的有關(guān)政策信息反饋給政策制定者與政策對(duì)象雙方，這日益成為當(dāng)代行政系統(tǒng)得以有效運(yùn)行、改善政民關(guān)系的重要保證（3） 通過(guò)成為執(zhí)政黨，從而能夠通過(guò)政府運(yùn)用行政權(quán)力來(lái)實(shí)現(xiàn)自身的政治主張（三）社會(huì)團(tuán)體與社會(huì)流通性的發(fā)達(dá)程度及其對(duì)行政管理的影響1、社會(huì)團(tuán)體是兩個(gè)以上的社會(huì)成員基于自愿，為實(shí)現(xiàn)某種共同利益要求而結(jié)成的一種社會(huì)組織2、社會(huì)組織分為兩類(lèi)（雷格斯的主張）（1） 基于血緣關(guān)系而結(jié)成的自然家庭（2） 以利益關(guān)系為紐帶而結(jié)成的人為團(tuán)體，統(tǒng)稱為社會(huì)團(tuán)體3、社會(huì)團(tuán)體對(duì)行政系統(tǒng)的影響作用主要表現(xiàn)在（1） 社會(huì)團(tuán)體構(gòu)成行政系統(tǒng)與社會(huì)公眾之間強(qiáng)有力的媒介（2） 社會(huì)團(tuán)體不僅擴(kuò)大了行政系統(tǒng)的效能，而且也塑造著行政系統(tǒng)本身，決定著行政程序與規(guī)則所謂新公共管理運(yùn)動(dòng)就是公共權(quán)力的社會(huì)化發(fā)展趨勢(shì)，其本質(zhì)通常被認(rèn)為是還權(quán)于社會(huì)，實(shí)質(zhì)上主要還是還權(quán)于各種社會(huì)團(tuán)體組織1、與社會(huì)團(tuán)體的發(fā)展相關(guān)的另一個(gè)因素是政治社會(huì)流通性及其發(fā)達(dá)程度（1） 社會(huì)流通性指的是社會(huì)有無(wú)參政的渠道，渠道的多寡以及渠道的暢通與否。參政渠道越多，通暢性越好，則民眾參政的可能性和說(shuō)社會(huì)流通的可能性就越大，反之就越?。?） 社會(huì)流通程度則是指民眾參政的廣度與深度廣度越廣，意味著民眾參政的范圍越廣泛，深度越深，則表明民眾參政的真實(shí)及有效性越可靠。三、我國(guó)現(xiàn)行政治環(huán)境的基本特點(diǎn)及其行政管理的影響（一）中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作制及其對(duì)行政管理的影響1、中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作政治協(xié)商制度是我國(guó)現(xiàn)行政黨制度，也是我國(guó)基本政治制度之一。2、直接影響是指中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，通過(guò)建立與各級(jí)政府直接相對(duì)應(yīng)的，嚴(yán)密的層級(jí)節(jié)制型組織系統(tǒng)，各級(jí)黨委與黨代會(huì)直接對(duì)行政系統(tǒng)的組織人事和決策行使領(lǐng)導(dǎo)功能，直接領(lǐng)導(dǎo)行政政策的制度、實(shí)施、監(jiān)督與控制的全過(guò)程。3、間影響：指中國(guó)共產(chǎn)黨通過(guò)各種國(guó)家權(quán)力組織與政治機(jī)構(gòu)，包括國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、來(lái)影響行政系統(tǒng)的組織運(yùn)行過(guò)程。（二）人民代表大會(huì)制度與及其對(duì)行政管理的影響1、人民代表大會(huì)制度是我國(guó)政權(quán)組織形式。2、行政組織實(shí)際上很少受到人大及司法機(jī)關(guān)的影響與控制這是我國(guó)長(zhǎng)期難以審美觀依法行政的一個(gè)根本原因。（三）迅猛成長(zhǎng)的社會(huì)團(tuán)體組織及其行政管理的影響。第四節(jié) 文化環(huán)境及其對(duì)行政管理的影響一、文化環(huán)境及其構(gòu)成1、文化是指人們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治等因素的一種認(rèn)知模式，是人們的社會(huì)心理活動(dòng)的總和。2、文化環(huán)境是指作為一種與經(jīng)濟(jì)、政治環(huán)境因素相并列的行政系統(tǒng)的社會(huì)環(huán)境因素類(lèi)型而投出的一個(gè)概念，是指人們心理與意識(shí)層面的環(huán)境因素。3、所謂行政文化是社會(huì)成員有關(guān)行政系統(tǒng)的一切社會(huì)活動(dòng)的總和。4、行政文化分為行政價(jià)值文化，行政功能文化，行政運(yùn)行文化，行政公共關(guān)系文化。二、文化環(huán)境的主要因素及其對(duì)行政管理的影響。（一）行政價(jià)值文化及其對(duì)行政管理的影響。1、行政價(jià)值文化或關(guān)于行政的總體價(jià)值觀又被稱為行政神話是指在特定環(huán)境下，社會(huì)民眾在社會(huì)化過(guò)程中漸漸形成的關(guān)于公共行政系統(tǒng)應(yīng)該具有哪些基本社會(huì)價(jià)值的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。2、主要功能在于解釋公共行政系統(tǒng)在特定環(huán)境中的存在價(jià)值或者說(shuō)賴以產(chǎn)生與存在的根本原因。（二）行政功能文化及其對(duì)行政管理的影響。1、所謂行政功能文化或者說(shuō)關(guān)于行政系統(tǒng)的功能結(jié)構(gòu)觀，是在持運(yùn)行環(huán)球癥，社會(huì)民眾在長(zhǎng)期社會(huì)化過(guò)程中逐漸形成的對(duì)公共行政系統(tǒng)所具備的功能結(jié)構(gòu)的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。2、認(rèn)知與價(jià)值取向模式一般包括如下兩方面的基本內(nèi)涵。行政功能文化包括社會(huì)關(guān)于公共行政系統(tǒng)功能范圍的認(rèn)知與價(jià)值取向，也就是對(duì)公共行政系統(tǒng)應(yīng)該或能夠在社會(huì)生活哪能些領(lǐng)域行使公共行政權(quán)力的價(jià)值判斷與取向。公共行政系統(tǒng)功能結(jié)構(gòu)觀還包括對(duì)系統(tǒng)內(nèi)部職能分工發(fā)達(dá)程度的認(rèn)知與價(jià)值取向模式。3、全能普化型行政功能文化政府是全能的，政府有能力也有責(zé)任總攬所有社會(huì)事務(wù)。政府機(jī)關(guān)也是全能的，或者說(shuō)是功能普化的。4、有限分工型行政功能文化政府只是社會(huì)分工的一個(gè)部門(mén)，因而其功能是有限的。同時(shí)政府中的各個(gè)部門(mén)，每個(gè)人員也不是全能的，只能行使特定的權(quán)力，承擔(dān)特定的責(zé)任。（三）行政運(yùn)行文化及其對(duì)行政管理的影響1、行政運(yùn)行文體實(shí)質(zhì)上是關(guān)于公共行政系統(tǒng)運(yùn)行機(jī)制的認(rèn)知與價(jià)值取向模式，可稱為公共行政過(guò)程觀，主要是指社會(huì)民眾在政治社會(huì)過(guò)程中逐漸形成并穩(wěn)定存在的，關(guān)于各種公共行政問(wèn)題得及有效解決的途徑與方式的普遍性價(jià)值取向模式。2、核心問(wèn)題是行政系統(tǒng)基本運(yùn)行規(guī)則及其基本運(yùn)行方式的研究。3、自律本位表現(xiàn)在公共行政運(yùn)行實(shí)踐中，其實(shí)質(zhì)上就是以主觀意志與個(gè)人情感作為行為依據(jù)的人治型公共行政運(yùn)行機(jī)制。4、法律本位就是從人性不完善的基本假定出發(fā)，強(qiáng)調(diào)法律的至上性，認(rèn)為公共行政系統(tǒng)及其運(yùn)行機(jī)制，及至整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)都應(yīng)該實(shí)現(xiàn)規(guī)范化、法制化，公共行政系統(tǒng)的一切權(quán)力與行為都應(yīng)該受到法律的制約，系統(tǒng)的功能、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行程序及其規(guī)則也都應(yīng)該由法律明確界定。（四）行政公共關(guān)系文化及其對(duì)行政管理的影響1、行政公共關(guān)系廣義：是指行政系統(tǒng)的各種對(duì)外關(guān)系的統(tǒng)稱。狹義：早到指行政系統(tǒng)與社會(huì)民眾之間的關(guān)系。2、所謂行政公共關(guān)系文化可稱之為政民關(guān)系觀即社會(huì)關(guān)于民眾在公共行政系統(tǒng)中所承擔(dān)角色面的的認(rèn)知與價(jià)值取向，也就是人們?cè)谏鐣?huì)化過(guò)程中形成的，關(guān)于公共行政系統(tǒng)與民眾間關(guān)系的認(rèn)知情感與價(jià)值取向。3、行政公共關(guān)系文化可及分為傳統(tǒng)型、服從型與參與型三種類(lèi)型。4、行政公共關(guān)系文化對(duì)公共行政系統(tǒng)產(chǎn)生影響與制約作用。當(dāng)這種認(rèn)知與價(jià)值取向模式與現(xiàn)行公共行政系統(tǒng)的內(nèi)在屬性相適應(yīng)或者說(shuō)相協(xié)調(diào)時(shí)，它就會(huì)對(duì)該系統(tǒng)的存在起進(jìn)一步的鞏固與維持作用。在一定的歷史條件下，當(dāng)社會(huì)民眾的文化素質(zhì)，自我利益意識(shí)，民主參政愿望等方面發(fā)生根本性變化時(shí)，行政公共關(guān)系文化模式本身就會(huì)發(fā)生本質(zhì)上的變更，也就是會(huì)演變成另一種文化模式。三、我國(guó)現(xiàn)行行政文化環(huán)境的基本特點(diǎn)及其對(duì)行政管理的影響1、管制型行政總體價(jià)值向服務(wù)型行政總體價(jià)值觀的轉(zhuǎn)變及其對(duì)行政管理的影響。2、全能普化型行政功能文化向有限分工型行政功能文化的轉(zhuǎn)變及其對(duì)行政管理的影響。3、自律本位型號(hào)行政運(yùn)行文化向法律本位型號(hào)運(yùn)行文化的轉(zhuǎn)變及其對(duì)行政管理的影響。4、依附服從型行政公共關(guān)系文化向自主參與型號(hào)行政公共關(guān)系文化的轉(zhuǎn)變及其對(duì)行政管理的影響。第三章 行政權(quán)力第一節(jié) 行政權(quán)力的產(chǎn)生及其來(lái)源一、行政權(quán)力的含義1、 韋伯認(rèn)為權(quán)力意味著一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種機(jī)會(huì)是建立在什么基礎(chǔ)之上2、 羅伯特.達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力是人類(lèi)社會(huì)中普遍存在的一種影響力3、 權(quán)力是在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系中，權(quán)力主體能夠?qū)?quán)力客體進(jìn)行影響或控制的一種力量4、 權(quán)力的分類(lèi)（1）按照權(quán)力特性分 本原性權(quán)力：從屬性權(quán)力（2）按權(quán)力主體及目的分 公共權(quán)力 私人權(quán)力 政治權(quán)力（3）按權(quán)力作用的領(lǐng)域分 經(jīng)濟(jì)權(quán)力 文化權(quán)力 社會(huì)權(quán)力5、行政權(quán)力是一種公共性權(quán)力、從屬性權(quán)力，也是一種政治權(quán)力，它是室國(guó)家行政機(jī)關(guān)或被授予行政管理權(quán)限的其他社會(huì)組織，為有效執(zhí)行國(guó)家意志，依法對(duì)社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行組織和管理的一種能力或力量（1）行政權(quán)力的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)以及被授予的行政管理權(quán)限的非政府組織A、 狹義的理解認(rèn)為行政權(quán)力的主體就是狹義的政府，即國(guó)家行政機(jī)關(guān)（本書(shū)主張狹義）B、 中義的理解認(rèn)為行政權(quán)力普遍存在于各種公共組織中，因而權(quán)力主體等于公共管理主體C、 廣義的理解認(rèn)為所有存在管理活動(dòng)的組織都可以看成是行政主體（2）行政權(quán)力的客體是一個(gè)國(guó)家領(lǐng)土范圍內(nèi)所有的公民及由公民組成的社會(huì)組織（3）行政權(quán)力的目的是實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志（4）行政權(quán)力的重要基礎(chǔ)是國(guó)家強(qiáng)制力二、行政權(quán)力的產(chǎn)生與發(fā)展（一）傳統(tǒng)行政權(quán)力1、 傳統(tǒng)行政權(quán)力是指與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r相適應(yīng)的行政權(quán)力2、 這一時(shí)期的行政權(quán)利的合法性建立在“遺傳下來(lái)的”制度和統(tǒng)治權(quán)力的神圣的基礎(chǔ)之上，與宗法等血緣關(guān)系、宗教迷信等交織在一起3、 家長(zhǎng)、族長(zhǎng)是一種變相的行政權(quán)利主體4、 傳統(tǒng)的行政權(quán)力自主性不強(qiáng)5、 傳統(tǒng)行政權(quán)力行使的依據(jù)主要是傳統(tǒng)習(xí)慣和統(tǒng)治者個(gè)人的任意專斷的意志，根本談不上法治6、 一般認(rèn)為傳統(tǒng)行政權(quán)力缺乏法治的主要表現(xiàn)A、 缺乏相應(yīng)的行政體制，行政人員沒(méi)有明確的職權(quán)范圍B、 上下級(jí)之間等級(jí)制度不合理，權(quán)限不明確、不固定C、 沒(méi)有基于器樂(lè)自由的任用制度和法制化的晉升、獎(jiǎng)懲規(guī)則D、 行政人員缺乏專門(mén)技術(shù)訓(xùn)練，對(duì)人員的任用不是根據(jù)其實(shí)際能力E、 行政人員薪金不采用固定的貨幣形式支付（二）現(xiàn)代行政權(quán)力1、 現(xiàn)代行政權(quán)力是與現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)相適應(yīng)的行政權(quán)力2、 現(xiàn)代行政權(quán)力的特點(diǎn)（1） 行政權(quán)力的自主性增強(qiáng)（2） 表現(xiàn)為它同外部權(quán)力的分析，也表現(xiàn)在作用范圍日益廣泛和內(nèi)部功能日趨分化（3） 重要表現(xiàn)就是其為法理型權(quán)力3、 馬克斯.韋伯概括現(xiàn)代官僚制度的特征（1） 通過(guò)法律或行為規(guī)則規(guī)范行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限和職責(zé)分工（2） 存在固定的等級(jí)結(jié)構(gòu)體系，上級(jí)指揮監(jiān)督下級(jí)，下級(jí)向上級(jí)負(fù)責(zé)（3） 職務(wù)的執(zhí)行建立在文件檔案、常設(shè)的官員和文書(shū)班子基礎(chǔ)之上，并要求公共事務(wù)和私人事務(wù)分開(kāi)，公共財(cái)產(chǎn)和私人財(cái)產(chǎn)分開(kāi)（4） 行政管理職務(wù)工作是一項(xiàng)專門(mén)話的工作，官員應(yīng)進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)（5） 官員為完成職務(wù)工作要投入他的整個(gè)勞動(dòng)力（6） 官員執(zhí)行職務(wù)是根據(jù)一般的、固定的規(guī)則進(jìn)行，這些規(guī)則的知識(shí)表現(xiàn)為一種特殊的學(xué)問(wèn)三、行政權(quán)力的來(lái)源1、兩種對(duì)立的觀點(diǎn)（1）過(guò)去認(rèn)為國(guó)家權(quán)力來(lái)源于皇帝或國(guó)王，而國(guó)王或皇帝的權(quán)力來(lái)源于神秘的天意，如“奉天承運(yùn)”、“君權(quán)神受”等，因此行政權(quán)力的行使取決于君主個(gè)人的好惡，行政權(quán)力成了加強(qiáng)專職君主統(tǒng)治、欺壓人民大眾的工具（2）人民群眾才識(shí)國(guó)家權(quán)力的唯一來(lái)源，也是執(zhí)行國(guó)家意志的行政權(quán)力的根本來(lái)源2、行政權(quán)力所依賴的社會(huì)資源的觀點(diǎn)（1）西蒙認(rèn)為信任認(rèn)同、制裁和合法性（2）羅伯特.達(dá)爾認(rèn)為個(gè)人的時(shí)間，金錢(qián)、信用、財(cái)富和享用權(quán)，對(duì)信息的控制，尊敬或社會(huì)地位，擁有的魅力、聲望、合法性、守法性，獲得他人的支持的能力，出身或種族血統(tǒng)，智力能力等3、行政權(quán)力的具體來(lái)源（1）強(qiáng)制力：是一切權(quán)力最原始、最直接的來(lái)源（2）誘導(dǎo)力：給予物質(zhì)的或精神的獎(jiǎng)勵(lì)，引誘行政權(quán)力客體服從管理（3）組織制度：行政組織結(jié)構(gòu)極其所賴以運(yùn)行的制度規(guī)則，行政主體可依靠層級(jí)性組織結(jié)構(gòu)，通過(guò)強(qiáng)制或誘導(dǎo)，要求下級(jí)服從（4）信息：最重要的財(cái)富和資源（5）個(gè)人因素：個(gè)人的品德、知識(shí)、能力、人際關(guān)系等都可以構(gòu)成一種影響力第二節(jié) 行政權(quán)力的特性及其價(jià)值取向一、行政權(quán)利的特性（一）公共性（一切國(guó)家行政權(quán)力的重要特性）1、 公共性是指行政權(quán)力存在于公共領(lǐng)域，以對(duì)公共事務(wù)的處理為內(nèi)容，以實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)2、 行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，它必須執(zhí)行統(tǒng)治階級(jí)的意志，維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的利益，階級(jí)性是其鮮明的特點(diǎn)。階級(jí)性是公共性的特殊表現(xiàn)，而不是否定了公共權(quán)力的公共性3、 行政權(quán)力的公共性在不同時(shí)期的表現(xiàn)是不一致的4、 行政權(quán)力的公共性主要體現(xiàn)在（1） 行政權(quán)力的主體只能是公共機(jī)構(gòu)，而不是個(gè)人或私人組織（2） 行政權(quán)力活動(dòng)的領(lǐng)域是公共事務(wù)，不是私人領(lǐng)域（3） 行政權(quán)力的目的是為社會(huì)公共利益服務(wù)，而不是為私人利益服務(wù)（二）執(zhí)行性（行政權(quán)力本身不是目的，而是實(shí)現(xiàn)目的的手段）1、 現(xiàn)代行政權(quán)從根本上是行政主體執(zhí)行民意代表機(jī)關(guān)的意志所擁有的權(quán)力，行政權(quán)力實(shí)質(zhì)上是一種執(zhí)行性權(quán)力2、 沒(méi)有法律，行政權(quán)力就無(wú)所歸依，“無(wú)法律即無(wú)行政”（三）有限性1、 行政權(quán)力的有限性是指行政權(quán)力在各個(gè)方面都受到約束和限制2、 行政權(quán)力的有限性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1） 行政權(quán)力作用范圍是有限的（2） 行政權(quán)利行使的方式是有限的：（為了保障公民的權(quán)益不受行政權(quán)力的任意侵犯，必須在程序方面對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行限制，行政權(quán)力的行使必須嚴(yán)格遵循一定的程序，必須按照法律預(yù)設(shè)的方式、方法、步驟進(jìn)行）（3） 行政權(quán)力 是受監(jiān)督和制約的：監(jiān)督來(lái)自兩個(gè)方面A、 以權(quán)力限制權(quán)力B、 以權(quán)利限制權(quán)力權(quán)力是一種力量，行政權(quán)力是國(guó)家強(qiáng)制力的一個(gè)重要組成部分權(quán)利是不同于權(quán)力的概念，它是指?jìng)€(gè)人或組織所具有的從事某些活動(dòng)的資格二、行政權(quán)力的價(jià)值取向1、 行政權(quán)力的價(jià)值取向是指行政權(quán)利應(yīng)該達(dá)到什么目標(biāo)以及為誰(shuí)的利益服務(wù)，它的核心是回答行政權(quán)力的目的以及由目的制約的實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的手段問(wèn)題2、 不同時(shí)代，行政權(quán)力的價(jià)值取向是有區(qū)別的3、 行政權(quán)力的目標(biāo)只能是公共利益，而不是國(guó)家機(jī)關(guān)自身或社會(huì)少數(shù)特定成員的利益4、 所謂公共利益是一個(gè)與私人利益相對(duì)應(yīng)的范疇，是指一個(gè)共同體成員共同享有的利益，在現(xiàn)代社會(huì)，公共利益通過(guò)一定的憲法原則而體現(xiàn)為國(guó)家意志的5、 公共利益分為普遍的個(gè)體利益和公民共同體共同的利益即整體利益，其中普遍的個(gè)體利益又分為普遍的個(gè)體利益與個(gè)別化的個(gè)體利益6、 公共利益的歸宿是普遍的個(gè)體利益，當(dāng)國(guó)家行政權(quán)力保護(hù)和促進(jìn)了每一個(gè)個(gè)體利益的時(shí)候，同時(shí)也保護(hù)和促進(jìn)了公共利益7、 公共利益作為行政權(quán)力的價(jià)值取向主要體現(xiàn)在行政權(quán)力運(yùn)作上（1） 行政權(quán)力出發(fā)點(diǎn)是基于公共利益考慮，是為了維護(hù)和促進(jìn)公共利益，而不是為某個(gè)人、集團(tuán)或全體的利益，更不能謀取行政部門(mén)的自身利益（2） 行政權(quán)力體現(xiàn)服務(wù)行政的精神，行政權(quán)力運(yùn)作過(guò)程就是為公共利益服務(wù)的過(guò)程（3） 行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中貫徹公平原則，行政權(quán)力的行使依法進(jìn)行，在法律面前人人平等三、行政權(quán)力與行政責(zé)任行政責(zé)任是指行者功能管理機(jī)關(guān)或行政管理者依其職權(quán)關(guān)系所產(chǎn)生的一種職責(zé)和任務(wù)1、 就行政責(zé)任的性質(zhì)而言，由于行政權(quán)力的公共性，決定了行政責(zé)任是一種公共責(zé)任2、 就行政責(zé)任的產(chǎn)生而言，行政責(zé)任是一種基于行政職權(quán)關(guān)系而產(chǎn)生的責(zé)任3、 就行政責(zé)任的大小而言，行政責(zé)任適宜中與行政權(quán)力相對(duì)等的責(zé)任第三節(jié) 中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系一、國(guó)外中央政府與地方政府行政權(quán)力的關(guān)系的基本類(lèi)型1、 分類(lèi)（1）根據(jù)國(guó)家整體與部分即中央與地方國(guó)家機(jī)關(guān)權(quán)力分配形式分為：?jiǎn)我恢坪吐?lián)邦制（2）根據(jù)中央與地方分權(quán)程度分為：政治性分權(quán)、行政性分權(quán)和行政權(quán)轉(zhuǎn)讓三種模式 2、 世界上兩種常用類(lèi)型名稱聯(lián)邦制國(guó)家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系單一制國(guó)家中央政府與地方政府權(quán)力關(guān)系定義由若干個(gè)聯(lián)邦單位（共和國(guó)、州、邦）組成聯(lián)合國(guó)家由若干行政單位或區(qū)域組成同一主權(quán)的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式在聯(lián)邦制國(guó)家的政府制度中，同時(shí)存在一個(gè)聯(lián)邦或中央政府（立法和行政機(jī)關(guān)）和一些聯(lián)邦成員單位的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，聯(lián)邦和州政府發(fā)權(quán)力都來(lái)自聯(lián)邦憲法，它們?cè)谔囟ǖ姆秶鷥?nèi)都是最高的，都直接對(duì)人民起作用由中央權(quán)利機(jī)關(guān)集中掌握國(guó)家主要的和最高的權(quán)力，地方政府或其他政府機(jī)構(gòu)的權(quán)力由中央政府轉(zhuǎn)交或委托，并不是憲法分配的，在法律意義上說(shuō)，都屬于中央政府代表國(guó)家美國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、巴西、印度，其中美國(guó)最為典型英國(guó)、法國(guó)、日本，其中英國(guó)最為典型典型國(guó)家分析憲法明確規(guī)定聯(lián)邦地位高于州的原則；憲法列舉了聯(lián)邦的一系列權(quán)力，通常稱為“授予權(quán)力”或“列舉權(quán)力”；對(duì)州的權(quán)力，憲法規(guī)定，凡憲法未授予聯(lián)邦或禁止州行使的權(quán)力，皆由各州或人民保留，州的權(quán)力一般被稱為“保留權(quán)力”中央政府通過(guò)專門(mén)的只能對(duì)地方政府實(shí)施各方面的監(jiān)控和指導(dǎo)，包括：立法控制；行政控制；財(cái)政控制二、西方發(fā)達(dá)國(guó)家中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的發(fā)展趨勢(shì)（一）聯(lián)邦制國(guó)家中央政府與地方政府分權(quán)改革：由分權(quán)到集權(quán)，再由集權(quán)到分權(quán)兩個(gè)階段1、 由分權(quán)到集權(quán)（20世紀(jì)30年代以后60年代初）（1）20世紀(jì)30年代后，羅斯福總統(tǒng)為擺脫經(jīng)濟(jì)危機(jī)，主張“合作聯(lián)邦主義”，聯(lián)邦政府權(quán)力逐步擴(kuò)大，州政府權(quán)力相應(yīng)縮小，主要通過(guò)實(shí)行分類(lèi)補(bǔ)助、管制及無(wú)預(yù)算的項(xiàng)目三種方式將觸角伸向州與地方政府，強(qiáng)化對(duì)州的控制，從而實(shí)現(xiàn)聯(lián)邦的目標(biāo)（2）20世紀(jì)60年代初，約翰遜總統(tǒng)提出“創(chuàng)造性聯(lián)邦主義”，使“合作聯(lián)邦主義”發(fā)展到最高階段，表現(xiàn)在聯(lián)邦對(duì)地方的財(cái)政控制加強(qiáng)，補(bǔ)貼數(shù)額急劇增長(zhǎng)，并由補(bǔ)貼直接給州政府發(fā)展到直接給州以下地方政府，甚至私人組織2、 由集權(quán)到分權(quán)（20世紀(jì)70年代至今）（1）20世紀(jì)70年代后，尼克松主張權(quán)力下放的“新聯(lián)邦主義”（2）20世紀(jì)80年代，里根積極推進(jìn)“還權(quán)于州與地方”的改革，發(fā)展了“新聯(lián)邦主義”，其核心內(nèi)容是：分享財(cái)政，分擔(dān)供給公共服務(wù)的任務(wù)，分享政策制定權(quán)力（二）單一制國(guó)家中央政府與地方政府分權(quán)改革1、 法國(guó)的改革（1）20世紀(jì)80年代，集權(quán)體制的弊端日益突出，法國(guó)議會(huì)和政府通過(guò)了一系列權(quán)力下放的法律和政府法令，改革的總目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)地方自治和各級(jí)地方政權(quán)的“非國(guó)家化”，達(dá)到徹底該給中央高度集權(quán)的政府體制（2）改革的主要內(nèi)容是：A、 調(diào)整地方行政體制B、 擴(kuò)大與明確劃分地方行政權(quán)C、 向地方提供行使其新職權(quán)的必要物質(zhì)手段2、英國(guó)的改革（1）主要是擴(kuò)大中央權(quán)力（2）1972年地方政府改革法把地方政府的職能限于環(huán)境保護(hù)建設(shè)和社會(huì)福利管理（3）80年代撒切爾夫人上臺(tái)采取了進(jìn)一步的中央集權(quán)化措施，是地方自主權(quán)受到了很大的約束（4）英國(guó)最重要的措施是對(duì)威爾士、蘇格蘭、北愛(ài)爾蘭地區(qū)實(shí)自治（5）英國(guó)的權(quán)力下放強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力的分享而不是分割，強(qiáng)調(diào)地方的主要角色是治理而不是執(zhí)行或管理中央制定的政策，強(qiáng)調(diào)的是建立中央與地方的“伙伴關(guān)系”，而不是隸屬關(guān)系3、日本的改革（1）1989年通過(guò)關(guān)于國(guó)家和地方關(guān)系等的改革推進(jìn)綱要（2）1992年決定事實(shí)地方分權(quán)特例制度，即“試點(diǎn)自治制度”（3）1995年公布并開(kāi)始實(shí)施地方分權(quán)推進(jìn)法，并成立“地方分權(quán)推進(jìn)委員會(huì)”，研究地方分權(quán)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題（4）1998年制定了地方分權(quán)推進(jìn)計(jì)劃，具體落實(shí)自治化改革方針（5）中央政府從看護(hù)地方政府的“監(jiān)護(hù)人”角色向與地方政府平等的相互依存的關(guān)系轉(zhuǎn)變（二）西方發(fā)達(dá)國(guó)家地方分權(quán)化的主要原因（主要是由于政府面臨的環(huán)境發(fā)生變化，而中央集權(quán)制難以適應(yīng)）1、 地方分權(quán)是為了提高行政效率2、 地方分權(quán)是為了適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展3、 地方分權(quán)是為了適應(yīng)政治民主化的需要三、新中國(guó)成立以來(lái)我國(guó)中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的演變（沒(méi)有走出“一統(tǒng)就死，一死就放，一放就亂，一亂就收”的惡性循環(huán)）1、中央政府與地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系（主要體現(xiàn)為“兩收兩放”）第一次起伏發(fā)生在20世紀(jì)50年代（1）第一個(gè)五年計(jì)劃期間，中央高度集權(quán)的經(jīng)濟(jì)體制開(kāi)始形成（2）1957年開(kāi)始擴(kuò)大地方和企業(yè)權(quán)力的大調(diào)整A、 將大部分中央所屬企業(yè)下放給地方管理B、 擴(kuò)大地方計(jì)劃管理權(quán)、基建審批權(quán)、財(cái)政稅收權(quán)等（3）后果：第一次下放權(quán)力，由于下放幅度過(guò)大，速度過(guò)快，破壞了必要的同一，導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)和行政管理上的混亂，造成了極其嚴(yán)重的生產(chǎn)建設(shè)的盲目性和無(wú)政府狀態(tài)第二次起伏發(fā)生在20世紀(jì)60年代初和70年代（1）60年代初期，中央強(qiáng)調(diào)同一和中央集權(quán)，開(kāi)始把下放過(guò)多的權(quán)力上收（2）文革開(kāi)始后，極“左”思潮影響，權(quán)力再次無(wú)序下放（3）后果：帶有很大的盲目性，造成經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的嚴(yán)重混亂，國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰2、中央與地方政府非經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系（二）改革開(kāi)放以來(lái)中央政府與地方政府權(quán)力的關(guān)系演變1、 中央政府與地方政府經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系（1）擴(kuò)大地方政府經(jīng)濟(jì)管理的財(cái)權(quán)和事權(quán)（2）在地方推行市管縣體制，突出中心城市作用，賦予一些地區(qū)經(jīng)濟(jì)“特權(quán)”2、 中央政府與地方政府非經(jīng)濟(jì)管理權(quán)力關(guān)系四、重構(gòu)我國(guó)中央政府與地方政府行政權(quán)力關(guān)系的思路1、建立中央集權(quán)與地方分權(quán)相結(jié)合的新型體制，形成一種職權(quán)明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)制衡的法制化的關(guān)系模式2、改革中央政府與地方政府關(guān)系的具體內(nèi)容包括（1）以憲法形式明確中央政府與地方政府分權(quán)范圍（2）實(shí)現(xiàn)中央與地方利益分配的合理化A、 在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上，劃清各級(jí)政府應(yīng)承擔(dān)的各項(xiàng)支出責(zé)任B、 科學(xué)地配置中央與地方稅源C、 實(shí)行規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，緩解中央財(cái)政與地方財(cái)政發(fā)展不平衡的矛盾，縮小地區(qū)間差距，加強(qiáng)中央政府宏觀調(diào)控能力（3）實(shí)行地方分權(quán)和基層自治（4）健全和完善對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)督A、 要加強(qiáng)中央政府自上而下的對(duì)地方行政權(quán)力的監(jiān)控B、 要健全和完善地方選民自下而上對(duì)地方行政權(quán)力的監(jiān)控，選民通過(guò)民意代表機(jī)構(gòu)、社會(huì)輿論等監(jiān)督和制約地方行政權(quán)力，保證行政權(quán)力切實(shí)體現(xiàn)公共意志，為公共利益服務(wù)第四章 行政職能第一節(jié) 行政職能的特點(diǎn)及其意義一、行政職能的特點(diǎn)1、 行政職能是國(guó)家職能的構(gòu)成和體現(xiàn)（1）政治統(tǒng)治職能（2）社會(huì)管理職能2、 行政職能是行政管理職責(zé)與功能的統(tǒng)一3、 行政職能的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）執(zhí)行性（2）整體性（3）多樣性從靜態(tài)分析：行政只能廣泛滲透到整個(gè)社會(huì)生活的每個(gè)角落從性質(zhì)分析：可分為政治職能和社會(huì)管理職能從范圍上看；可分為對(duì)內(nèi)職能和對(duì)外職能從運(yùn)行過(guò)程看：包括決策、計(jì)劃、組織、人事、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、控制等環(huán)節(jié)從層次分析：行政職能有高、中、低層次之別（4）動(dòng)態(tài)性A、 國(guó)家性質(zhì)發(fā)生變化，必然引起行政只能的相應(yīng)變化B、 社會(huì)形式任務(wù)發(fā)生變化，行政職能的主次地位也應(yīng)發(fā)生相應(yīng)轉(zhuǎn)移C、 隨著社會(huì)環(huán)境和各種體制的改變，行政職能的某些具體功能會(huì)發(fā)生根本性改變D、 隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人類(lèi)社會(huì)生活日益豐富多才，行政職能也會(huì)增加新的內(nèi)容二、研究行政職能的意義1、 研究行政職能對(duì)于合理地確定行政活動(dòng)的方向和重點(diǎn)有著重要意義2、 研究行政職能對(duì)于行政組織建設(shè)有著重要意義3、 研究行政職能對(duì)于行政管理過(guò)程的科學(xué)化有著重要意義4、 研究行政職能對(duì)于促進(jìn)行政效率道賀效能的提高有著重要意義第二節(jié) 行政職能的發(fā)展一、弱勢(shì)政府時(shí)期的行政職能：“守夜人”時(shí)期（一）形成與發(fā)展1、重商主義認(rèn)為，只有商業(yè)活動(dòng)才是真正取得財(cái)富的生產(chǎn)活動(dòng)，國(guó)家應(yīng)該積極敢于社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活，采取各種措施保護(hù)本國(guó)商人的利益，限制或禁止商品的進(jìn)口和貨幣的輸出2、古典自由主義的代表任務(wù)亞當(dāng).斯密1776年國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究3、他以重商主義為