中國城投公司發(fā)展問題

中國城投公司發(fā)展問題之我見由于運(yùn)營時(shí)間、市場化程度以及創(chuàng)新意識(shí)的不同，我國的城投公司發(fā)展運(yùn)作良莠不齊，一部分公司已建立多元化融資體制，步入良性循環(huán)道路，而一部分城投公司則舉債建設(shè)，入不敷出，瀕臨破產(chǎn)的邊緣。尤其是城市投資體制改革剛剛起步的城市中，城投公司的發(fā)展也面臨著諸多誤區(qū)和困難。對(duì)新建的城投公司而言，也面臨老城投公司曾經(jīng)面臨的問題，如何借鑒外地成功經(jīng)驗(yàn)，理順與政府的關(guān)系，解決資金矛盾，加快投融資體制改革，盡快縮短陣痛期，樹立科學(xué)的發(fā)展觀,為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和發(fā)展作貢獻(xiàn)， 是城投公司可持續(xù)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。一、城投公司發(fā)展中存在的主要問題 (一)城投公司未按現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范運(yùn)行，管理模式滯后。在城投公司成立之初，有些城市政府還無法擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的管理模式，表現(xiàn)為：項(xiàng)目建設(shè)政府直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，重建設(shè)、輕經(jīng)營，重形象、輕管理，在財(cái)政體制上統(tǒng)收統(tǒng)支，資金高度集中。支出大包大攬，不論大小項(xiàng)目，都必須按計(jì)劃本子執(zhí)行，即使實(shí)際情況發(fā)生變化，經(jīng)費(fèi)追加或調(diào)整都必須經(jīng)過計(jì)劃的調(diào)整，周期較長。一方面城市建設(shè)項(xiàng)目過分依賴財(cái)政的投資，另一方面財(cái)政投下去的資金又沒人監(jiān)管，用款單位資金投資效益較差，沒有形成可以進(jìn)行資本流動(dòng)的循環(huán)投資的體制，阻礙了市場體系的培育和發(fā)展。(二)城投公司與相關(guān)主管部門職能交叉，阻滯了城投公司建立多元化運(yùn)作的進(jìn)程。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式直接參與城市經(jīng)營活動(dòng)，為調(diào)動(dòng)所謂的各方積極性，多方籌措資金，往往政府仍按把城建基礎(chǔ)設(shè)施工程交給多個(gè)部門負(fù)責(zé)，這在短時(shí)間內(nèi)保證了工程資金和進(jìn)度，但從長遠(yuǎn)看，它所帶來的資金分散、人力分散、管理分散卻不利于城投公司開展資本化運(yùn)作、吸納民間資金、盤活城建存量、內(nèi)外舉債等多元化融資的嘗試。有些城投公司作為資金和資產(chǎn)運(yùn)營的主體，與財(cái)政、城建、水務(wù)、市政、房產(chǎn)等有關(guān)行政主管部門發(fā)生了矛盾。城建基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)部門分散，資金、人力的分散，管理職能的交叉，使城投公司必須經(jīng)歷一個(gè)從小到大的緩慢的原始積累過程，而不能站在巨人的肩膀上，以龐大的資產(chǎn)，高起點(diǎn)地探索多元化融資體制，阻滯了城投公司建立多元化運(yùn)作體制的進(jìn)程。(三)城投公司對(duì)原有國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)、資產(chǎn)變現(xiàn)運(yùn)作乏力，缺乏經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過長期投入，歷史形成的城建存量資產(chǎn)(包括自然資本、人力資本和相關(guān)的延伸資本),在城市資產(chǎn)中占有相當(dāng)大的比重。由于過去政府或主管部門既是投資者，又是經(jīng)營者，實(shí)際上這部分國有資產(chǎn)沒有明確的業(yè)主，往往造成建設(shè)時(shí)熱火朝天，建成后管理薄弱、無人管理，需要大量的城建維護(hù)補(bǔ)貼。城投公司對(duì)這一部分已形成的國有資產(chǎn)行使出資人權(quán)力進(jìn)行資產(chǎn)運(yùn)行方面，尚末取得好的經(jīng)驗(yàn)。如何在資本市場上運(yùn)用企業(yè)上市、轉(zhuǎn)讓、重組等手段來加快國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)變現(xiàn)、融籌資金和轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)等方面的工作尚未起步。(四)城投公司融資渠道單一，缺乏償債機(jī)制，負(fù)債率逐年增高。由政府投入的城建資產(chǎn)運(yùn)營權(quán)沒有得到充分落實(shí)，引起城投公司融資功能不夠完善，對(duì)外融資多以銀行的長短期商業(yè)貸款等負(fù)債方式進(jìn)行。一方面由于一些城建項(xiàng)目收益不高，引起銀行慎貸程度越來越高，另一方面城投公司資產(chǎn)負(fù)債率越來越高，債務(wù)償還難以保障。 有些城市的城投公司最近幾年還貸本息逐年增高，項(xiàng)目建設(shè)可用資金比例己降至50%以下，且缺乏很好的債務(wù)償還機(jī)制。一些城市的城投公司實(shí)際上是政府在城市建設(shè)中的“借債公司”。因此，繼續(xù)靠負(fù)債融資不但難以滿足日益增長的建設(shè)資金的需要，而且城投公司的可持續(xù)發(fā)展也受到一定的威脅。二、解決措施及對(duì)策（一）城投公司組建運(yùn)行必須符合現(xiàn)代企業(yè)制度。城投公司應(yīng)根據(jù)公司法和現(xiàn)化企業(yè)制度的要求，進(jìn)一步完善法人治理結(jié)構(gòu)、企業(yè)激勵(lì)和投資、經(jīng)營管理約束機(jī)制。以資產(chǎn)為紐帶，與各城建企業(yè)形成母子公司關(guān)系，通過控股或參股形式參與所屬子公司和參股公司的經(jīng)營，培育收益性項(xiàng)目，取得相應(yīng)分配利益，產(chǎn)生城投公司的資金流入，保持公司的可持續(xù)融資能力，從而形成企業(yè)自我發(fā)展的良性循環(huán)機(jī)制。有些擬建設(shè)的經(jīng)營性項(xiàng)目，可以由城投公司拿出部分資金，聯(lián)合對(duì)項(xiàng)目有興趣的其它社會(huì)資本組成項(xiàng)目公司，作為項(xiàng)目法人，對(duì)外融資和進(jìn)行項(xiàng)目運(yùn)營。項(xiàng)目建成后，視項(xiàng)目的市場發(fā)展?jié)摿?，既可以繼續(xù)經(jīng)營，也可以拍賣轉(zhuǎn)讓，以取得資產(chǎn)的更大增值。(二)整合部門資源，集約管理，解決職能混淆問題。作為城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資主體的城投公司，應(yīng)將計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下各部門分散投資、分散管理的政府行為，轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒炯谫Y、投資、建設(shè)和經(jīng)營相結(jié)合集約管理的企業(yè)行為，徹底解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資與經(jīng)營責(zé)權(quán)不明，政企不分,職能混淆問題。城投公司在城建資金運(yùn)作的方式上，應(yīng)按照城建項(xiàng)目收益性、準(zhǔn)收益性、非收益性等不同性質(zhì)，采取不同方式。公益性、準(zhǔn)經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金主要由政府投資，并通過城投公司行使投資職能，不足部分由城投公司籌集運(yùn)作，政府的財(cái)政城建資金及土地收益，過橋過路費(fèi)可作為償還債務(wù)的保證；經(jīng)營性城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，可由城投公司作為項(xiàng)目發(fā)起人，吸引多元投資，也可由其他投資方投資建設(shè)，這可使讓城投公司從繁瑣的日常管理性事務(wù)中脫離出來，像某一舊城區(qū)拆遷項(xiàng)目，就可委托開發(fā)公司或其他項(xiàng)目公司操作。（三）創(chuàng)新國有資產(chǎn)營運(yùn)機(jī)制，加大資本運(yùn)作的力度。城投公司作為城建資金的運(yùn)行主體、城建資產(chǎn)的運(yùn)營主體、城建項(xiàng)目的運(yùn)作主體，對(duì)原有城建國有資產(chǎn)，可以由政府收回產(chǎn)權(quán)，明確投資主體，授權(quán)城投公司代表政府進(jìn)行經(jīng)營，使得城投公司可以通過資本這個(gè)紐帶，以出資人身份直接參與經(jīng)營管理或委托管理，充分運(yùn)用改組、轉(zhuǎn)讓、租賃等資本運(yùn)作手段，建立國有資產(chǎn)經(jīng)營管理約束機(jī)制，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營效率。 通過對(duì)資本價(jià)值形態(tài)的轉(zhuǎn)化，即通過股權(quán)市場的流動(dòng)、收購、兼并、重組、控股、交易、轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等途徑，將潛在的資本轉(zhuǎn)化為活資本，通過資本層面的運(yùn)作實(shí)現(xiàn)資本價(jià)值的升值。（四）多渠道融資，建立穩(wěn)定的償債機(jī)制。根據(jù)項(xiàng)目的屬性采取不同的籌資形式，經(jīng)營性項(xiàng)目具有經(jīng)營利潤，可以通過市場進(jìn)行資源配置，其融資、建設(shè)、管理及運(yùn)營可由投資方自行決策，所享受的權(quán)益也應(yīng)歸投資方所有；準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目有收費(fèi)機(jī)制和現(xiàn)金流入，但附帶部分公益性，則主要采取間接融資和直接融資兩種形式，可輔之于政府貼息等優(yōu)惠政策；而非經(jīng)營性項(xiàng)目主要產(chǎn)生社會(huì)效益和環(huán)境效益，從理論上講，應(yīng)主要依靠政府性投入解決其建設(shè)資金，但現(xiàn)有財(cái)力往往無法滿足投資需求，城投公司可通過資本市場、收費(fèi)收入、資產(chǎn)變現(xiàn)等渠道籌措，也可適當(dāng)舉債，但舉債額度與保障資金必須保持合適的比例。同時(shí)建立債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，通過償債保障率、投資充足率和資產(chǎn)負(fù)債率等指標(biāo)來測定債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，并劃出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間。對(duì)目前債務(wù)進(jìn)行梳理和分析，確定償還的方式。城市政府可以相對(duì)集中城維稅、公用事業(yè)附加、土地出讓收入、城建專項(xiàng)收費(fèi)和一定比例的財(cái)政撥款，一部分作為城建發(fā)展基金，用作非經(jīng)營性城建設(shè)施的養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)，另一部分用作城建非經(jīng)營性項(xiàng)目的貸款和債務(wù)的還本付息基金，以及準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目的貸款、債券貼息基金。通過財(cái)政對(duì)城建發(fā)展專項(xiàng)資金列收列支，定期劃撥城投公司（或城建基金管理辦公室），委托其進(jìn)行運(yùn)作，使城投公司獲得穩(wěn)定的資金流入量。而對(duì)于經(jīng)營性城建項(xiàng)目，在加大收費(fèi)與價(jià)格市場化改革的基礎(chǔ)上，其建設(shè)和運(yùn)營資金應(yīng)通過市場化運(yùn)作來解決。對(duì)于政府投資形成的非經(jīng)營性