喬新生：關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的三個問題

1/5喬新生關(guān)于農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的三個問題在我國農(nóng)村，隨著資源流轉(zhuǎn)的不斷加快，權(quán)利的沖突問題日益增多。具體到土地承包經(jīng)營權(quán)而言，由于農(nóng)民在行使承包經(jīng)營權(quán)時，可能會影響到發(fā)包人的權(quán)利，所以，農(nóng)業(yè)部根據(jù)農(nóng)村土地承包法，制定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法，并將于2016年3月1日起實施。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)當在堅持農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營制度和穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系的基礎(chǔ)上，遵循平等協(xié)商、依法、自愿、有償原則。辦法明確規(guī)定，農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)不得改變承包土地的農(nóng)業(yè)用途，流轉(zhuǎn)期限不得超過承包期的剩余期限，不得損害利害關(guān)系人和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的合法權(quán)益?？梢哉f，農(nóng)業(yè)部的規(guī)定解決了農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營權(quán)，進行土地流轉(zhuǎn)時可能面臨的諸多問題。譬如，當農(nóng)民轉(zhuǎn)包或者互換土地時，如果發(fā)包人為不同的集體經(jīng)濟組織，必然面臨著轉(zhuǎn)包或者互換合同的效力問題。一般來說，未征得合同當事人一方同意，另一方當事人不得轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換。農(nóng)業(yè)部將農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營權(quán)的范圍限定在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部，解決了因為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的法律障礙。為農(nóng)民行使土地承包經(jīng)營權(quán)解決了現(xiàn)實問題。2/5然而必須指出，這種通過限制農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍來化解矛盾的做法，可能會最終損害農(nóng)民的利益。首先，將土地的流轉(zhuǎn)限定在農(nóng)業(yè)用途，固然可以有效地保護農(nóng)業(yè)用地，但是，在農(nóng)業(yè)作為弱勢產(chǎn)業(yè)，投入產(chǎn)出比與其他產(chǎn)業(yè)相比缺乏優(yōu)勢的情況下，可能不利于大規(guī)模提高農(nóng)民的收入。其次，農(nóng)村土地承包法中所規(guī)定“入股”的權(quán)利，農(nóng)業(yè)部嚴格限定為，“實行家庭承包方式的承包方之間為發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，將土地承包經(jīng)營權(quán)作為股權(quán)，自愿聯(lián)合從事農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)經(jīng)營”的權(quán)利，或者“其他承包方式的承包方將土地承包經(jīng)營權(quán)量化為股權(quán)，入股組成股份公司或者合作社等，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營”的權(quán)利。換句話說，不論是公司化經(jīng)營，還是合作化經(jīng)營，土地承包權(quán)作價入股，只能從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中受益。這和許多經(jīng)濟學(xué)家所倡導(dǎo)的農(nóng)村股份制有很大的出入。坦率地說，由于只能從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，所以，無論農(nóng)民采取何種組織形式，其最終收益都不會很高。曾經(jīng)有一些從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的企業(yè)為了提高邊際收益，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地上從事房地產(chǎn)開發(fā)，或者以所謂的觀光農(nóng)業(yè)為幌子，建立大量的娛樂設(shè)施，提高單位土地面積的收益。農(nóng)業(yè)部顯然是看到了問題的嚴重性，所以，將入股經(jīng)營嚴格限制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方面。這樣一來，除了在一定范圍內(nèi)能夠提高農(nóng)業(yè)的機械化作業(yè)水平之3/5外，對農(nóng)民增收并沒有太大的幫助。第三，按照新制度經(jīng)濟學(xué)派的觀點，交易成本決定著交易的方式和交易的目的。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)同樣存在著交易成本的問題。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要簽訂合同，而且以轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，還要事先向發(fā)包方提出轉(zhuǎn)讓申請。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂以后，還要向發(fā)包方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的農(nóng)村土地承包管理部門備案。在農(nóng)村交通不便、信息傳遞不暢的現(xiàn)實大背景下。農(nóng)業(yè)部的規(guī)定雖然有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)法律關(guān)系，但在客觀上增加了農(nóng)民的負擔。多數(shù)農(nóng)民很可能會在法律規(guī)范之外，尋求通過成本更低的交易方式實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。上述這些問題在短期內(nèi)可能無法解決。承包土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營是國家的基本國情決定的。由于我國實行農(nóng)村土地的集體所有制，所以，為了避免土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)讓，在設(shè)計土地承包經(jīng)營權(quán)時，不得不將土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)限定在同一集體經(jīng)濟組織內(nèi)部。而這樣一來，使得跨地區(qū)的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)成為泡影。這說明我國農(nóng)業(yè)管理部門在制定土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度時，充分考慮到了憲法和法律的規(guī)定，從實際出發(fā)，試圖逐步解決現(xiàn)實生活中存在的問題。但是必須看到，這樣的解決方案不可4/5能從根本上改變農(nóng)民收入增加緩慢的問題，不可能建立科學(xué)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律體系。筆者認為，解決中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題必須分三步走第一，應(yīng)當改變農(nóng)村土地集體所有制，將現(xiàn)在分屬于不同集體組織的土地收歸國有，由國家制定統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)法。第二，在承認并且保護現(xiàn)存的農(nóng)村農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的同時，逐步調(diào)整土地承包關(guān)系的當事人，讓農(nóng)民根據(jù)自己的實際需要，與統(tǒng)一的政府部門簽訂土地承包合同。第三，建立非營利性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介組織，為農(nóng)民在自愿基礎(chǔ)上進行土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供服務(wù)。也就是說，在明確土地發(fā)包方為國家之后，允許人們跨地區(qū)從事土地承包經(jīng)營活動。從嚴格意義上說，土地的承包經(jīng)營和土地的合作化經(jīng)營、股份制經(jīng)營只不過是經(jīng)營方式的不同。在不能夠享有土地流轉(zhuǎn)增值收益的情況下，無論采取何種經(jīng)營方式，都難以從根本上改變當今農(nóng)村土地承包經(jīng)營狀況。關(guān)鍵的問題就在于，國家決策部門應(yīng)當在充分考慮到農(nóng)民切身利益的情況下，從根本上改革農(nóng)村的土地所有制，改變對土地承