農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機(jī)制治理重構(gòu)

1/20農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度及征收機(jī)制治理重構(gòu)關(guān)健詞農(nóng)村土地所有權(quán)制度征收補(bǔ)償治理重構(gòu)勿需諱言，中國農(nóng)村集體土地所有權(quán)和所有制問題是中國當(dāng)代民事立法中最為敏感，波極面最廣的，一項(xiàng)前無古人的極為艱辛的探索。新中國成立以來農(nóng)村土地制度所經(jīng)歷的三次巨大變革，都喚起億萬農(nóng)民對(duì)土地的熱情，迸發(fā)出生產(chǎn)力新的生機(jī)。而走到今天，探討當(dāng)前的集體土地所有制是農(nóng)民私人土地所有制的基礎(chǔ)上形成，是否需要并可能再進(jìn)行一次更高層次的否定之否定，并完善對(duì)農(nóng)村土地行政征收機(jī)制的治理。在利益主體多元化市場法治化的條件下，需要進(jìn)行審慎的求證，和大膽的設(shè)想。一、制度的缺陷和隱含的沖突，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度現(xiàn)狀分析（一）集體土地所有權(quán)的性質(zhì)模糊“集體所有”究竟是何種性質(zhì)的所有權(quán)我國立法對(duì)此并未作出明確規(guī)定，理論界對(duì)此說法不一。我國法學(xué)界主要有三種不同觀點(diǎn)其一認(rèn)為，集體所有權(quán)是一種由“集體組織”或“集體組織法人”享有的單獨(dú)所有權(quán)；其二認(rèn)為，集體所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是一種類似傳統(tǒng)總有但又有所更新的新型總有。其三認(rèn)為，集體所有權(quán)是“個(gè)人化與法人化的契合”，集體財(cái)產(chǎn)（土地）應(yīng)為集體組織法人所有，2/20而集體組織成員對(duì)集體財(cái)產(chǎn)享有股權(quán)或社員權(quán)、成員權(quán)。中華人民共和國民法通則（以下簡稱民法通則）第74條規(guī)定“勞動(dòng)群眾集體組織的財(cái)產(chǎn)屬于勞動(dòng)群眾集體所有?！彼^勞動(dòng)群眾集體所有權(quán)，其特點(diǎn)在于，它的主體是由勞動(dòng)群眾組成的集體組織，這種組織具有獨(dú)立的法律人格，它代表全體成員享有和行使對(duì)集體財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)；該組織成員不以個(gè)人的身份享有和行使集體所有權(quán)，并且不在集體財(cái)產(chǎn)中享受任何特定份額。因此，集體所有即不是個(gè)人所有權(quán)基礎(chǔ)上的共有，也不是股份制基礎(chǔ)上的法人所有；勞動(dòng)群眾集體組織既不同于傳統(tǒng)民法上的合伙，也不同于現(xiàn)代商法上的公司。由于所有權(quán)性質(zhì)不明確，農(nóng)民集體與其成員之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也呈模糊狀態(tài)。表面上似乎人人都有，但實(shí)際上集體成員既不清楚自己在集體土地中所擁有的份額，也不能通過完善的組織機(jī)構(gòu)行使權(quán)利。實(shí)踐中，所有權(quán)利益主要通過平均發(fā)放農(nóng)地承包權(quán)來實(shí)現(xiàn)，在分配農(nóng)地使用權(quán)的同時(shí)，還暗含部分隱形地租的分配，這導(dǎo)致農(nóng)地使用權(quán)無償使用、難規(guī)?；?jīng)營等一系列問題。（二）集體土地所有權(quán)的權(quán)屬含混中華人民共和國土地管理法（以下簡稱土地管理法）第10條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)3/20營、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營、管理?！痹摋l文是法律上對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度作出的規(guī)定，但理論上對(duì)該條文理解不盡一致，產(chǎn)生以下種種觀點(diǎn)1、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)村集體組織所有；2、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)民集體所有；3、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)民集體所有，即集體經(jīng)濟(jì)組織所有（這里把集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民集體視為同一主體）；4、認(rèn)為“在存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以該組織為農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體，在不存在集體經(jīng)濟(jì)組織的情況下，以村民委員會(huì)或者村民小組為集體土地所有權(quán)主體”；5、認(rèn)為集體土地歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)、村民小組所有；6、認(rèn)為集體土地所有權(quán)主體不清。中國農(nóng)村土地歸集體所有，“集體”到底指誰是指農(nóng)民集體，或指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，或指村民委員會(huì)和村民小組理論和實(shí)踐中未達(dá)成共識(shí)?，F(xiàn)行的土地集體所有制，是由原人民公社“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”演變過來的。憲法、民法通則、土地管理法都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，但對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表究竟是誰，立法和實(shí)踐中都不甚明確。很明顯，上述立法規(guī)定了三種主體，即鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、村農(nóng)民4/20集體和村民小組農(nóng)民集體。這些規(guī)定，表面上確定了農(nóng)村土地集體所有權(quán)的代表，但實(shí)際上，只有少數(shù)地方存在具有法人資格的經(jīng)濟(jì)合作組織，絕大部分農(nóng)村土地是由村民委員會(huì)控制，造成土地所有權(quán)的主體缺位現(xiàn)象。結(jié)果導(dǎo)致對(duì)土地的低效利用和對(duì)所有者的侵犯。在人民公社的情況下，集體所有即為社、大隊(duì)、小隊(duì)所有是符合邏輯的。人民公社解體后，基本按以社范圍內(nèi)形成的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級(jí)政府，并不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，無論是在法律規(guī)定中還是事實(shí)上都不存在所謂的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，因而也就找不到一個(gè)代表鄉(xiāng)農(nóng)民集體的組織或機(jī)構(gòu)作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表，這樣，法律規(guī)定的農(nóng)民集體所有，實(shí)際上是無人所有?；景丛箨?duì)、小隊(duì)范圍形成的村、村民小組是村民的自治組織，既不是政府也不是農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體，法律中所說的村、村民小組集體經(jīng)濟(jì)組織，實(shí)際上各地基本也都沒有這個(gè)組織，即使成立這個(gè)組織，也不可能再是全體農(nóng)民參加的集體經(jīng)濟(jì)實(shí)體。其次，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村民委員會(huì)、村民小組不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府作為一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)，在法律上不可能成為集體土地的所有者。但由于存在著上述無人所有的缺陷，使鄉(xiāng)政府對(duì)土地的管理職能與所有權(quán)合二為一，集體土地事實(shí)上成了國有土地。根據(jù)中華人民共和國村民委員會(huì)組織法（以下簡稱村民委員會(huì)組織法）第2條5/20規(guī)定“村民委員會(huì)是村民自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織?！贝迕裎瘑T會(huì)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，而是農(nóng)村群眾性自治組織。因而，它不能成為農(nóng)村集體土地的所有者。村民小組也不能作為農(nóng)村土地所有權(quán)的代表。因?yàn)樵诩彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，村民小組的組織基本解除了，況且村民小組僅僅是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，不是一級(jí)集體組織，因而它也不能作為集體土地所有權(quán)的代表。三集體土地所有權(quán)主體權(quán)能殘缺從理論上講，農(nóng)村集體擁有法定所有權(quán)，集體應(yīng)當(dāng)可以行使占有、使用、收益和處分的權(quán)利。但在客觀事實(shí)上，我國的集體所有權(quán)是一種不完全的權(quán)利，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面一農(nóng)村集體土地所有權(quán)的最終處分權(quán)屬于國家。最典型的例子就是國家建設(shè)需要使用集體所有的土地時(shí)，國家只要通過征用就可以了。雖然合理的限制權(quán)利是現(xiàn)代法律的重要特征，但我國對(duì)集體土地的征用范圍和世界各國的通行做法不同。擴(kuò)大到國家的一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)范圍。土地管理法第23條第2款規(guī)定，“國家建設(shè)征用土地，被征地單位應(yīng)服從國家需要，不得阻撓”即不得因擁有土地所有權(quán)而拒絕征用。二集體土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)利益得不到保障。這表現(xiàn)在國家通過行政權(quán)力，侵占農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)收益。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，集體所有的土地，6/20只有經(jīng)國家征用轉(zhuǎn)為國家土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓。國家壟斷土地一級(jí)市場，政府對(duì)農(nóng)村集體土地“先征后讓”，征用土地的主體是國家而不是用地單位。征用后的土地所有權(quán)屬于國家，用地單位只享有使用權(quán)。國家征用土地，雖然也給土地所有者一定的價(jià)款補(bǔ)償，但補(bǔ)償價(jià)款的數(shù)額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地的市場交易價(jià)格。這不僅使集體土地所有者失去了土地出讓權(quán)，同時(shí)也使本應(yīng)屬于集體的土地收益流入國庫，這實(shí)際上是國家通過隱形方式從農(nóng)村土地中抽取巨額地租。三農(nóng)村集體土地的權(quán)利缺乏物權(quán)上的確立和保護(hù)。這表現(xiàn)在農(nóng)民的土地經(jīng)營承包權(quán)、農(nóng)村宅基地和房屋不能進(jìn)入市場，進(jìn)行交易。商業(yè)銀行對(duì)集體土地所有權(quán)、農(nóng)民家庭房屋和宅基地使用權(quán)不能抵押，不予貸款。國家在制度上放棄對(duì)農(nóng)村集體土地的所有權(quán)，農(nóng)民房屋的所有權(quán)，宅基地的使用權(quán)的物權(quán)登記和保護(hù)。這種所有權(quán)權(quán)能的限制，導(dǎo)致的是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的貶值和農(nóng)村市場需求的呆滯。上述對(duì)現(xiàn)狀的表述及分析，對(duì)其中所包含的隱性沖突，從根本上凸現(xiàn)起來，可表述為農(nóng)村集體所有制在理論上的蒼白，和實(shí)踐中劣化或惡化，已經(jīng)到了眾多矛盾無法克服，沖突劇烈的程度，已嚴(yán)重阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。二、寬泛的公共利益目的，無序、混沌，農(nóng)村集體土地征收機(jī)制的現(xiàn)狀分析7/20土地問題是聯(lián)結(jié)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民三個(gè)環(huán)節(jié)的焦點(diǎn)問題。近年來，隨著城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，保護(hù)耕地與非農(nóng)建設(shè)占地的矛盾日益突出，征地中暴露出來的矛盾和問題越來越多。比較突出的，一是混淆了社會(huì)公共利益和商業(yè)目的，導(dǎo)致征收制度被濫用于商業(yè)開發(fā)且征地范圍過寬，征地規(guī)模過大。各種各樣的開發(fā)區(qū)、大學(xué)城遍地開花，圈地風(fēng)屢禁不止。二是農(nóng)民權(quán)益得不到保障，沒有給予公正的補(bǔ)償，安置不落實(shí)，造成很多農(nóng)民失地又失業(yè)。一些地方把農(nóng)民的土地作為生財(cái)之道，違法違規(guī)征地屢屢發(fā)生，名為經(jīng)營城市，實(shí)際上是經(jīng)營農(nóng)民的土地。農(nóng)民的命根子甚至變成了開發(fā)商的錢袋子，導(dǎo)致了最嚴(yán)重的社會(huì)不公，直接影響社會(huì)穩(wěn)定。三是極低的補(bǔ)償價(jià)與市場價(jià)之間的巨大差額利益的存在，成為催生腐敗和犯罪的強(qiáng)烈誘因，土地征收、出讓而致下馬倒臺(tái)為因的高級(jí)干部占極大的比例，征收變成滋生腐敗的溫床。因征地引發(fā)的信訪居高不下，群體性事件時(shí)有發(fā)生，成為影響社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要因素。這些問題暴露出我國征地上制度性的缺陷。從現(xiàn)狀上看，農(nóng)村集體土地征收中存在的主要問題有（一）征收程序不符合規(guī)范要求，嚴(yán)重剝奪了被征農(nóng)民的知情權(quán)、參加權(quán)、申訴權(quán)。目前雖已有建設(shè)用地審查報(bào)批管理辦法征用土地公告辦法土地聽證辦法8/20等行政法律、規(guī)章。但對(duì)于強(qiáng)勢的政府而言，面對(duì)巨大的利益空間，卻難以限制其為追求利益最大化的違規(guī)操作。（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定不規(guī)范，使得農(nóng)村集體和農(nóng)民利益在行政確定標(biāo)準(zhǔn)的恣意自由裁量權(quán)面前，難獲救濟(jì)。例如征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用三年平均產(chǎn)值的七至十倍，在中國統(tǒng)計(jì)數(shù)字的精確性雖向良性轉(zhuǎn)化，但是由于當(dāng)權(quán)者掌握產(chǎn)值數(shù)字的幅度之可塑性是不容置疑。乃至某省的國土資源廳的專門下文確定本省耕地每公頃平均產(chǎn)值不少于22500元。以警示政府官員不要過度的壓榨農(nóng)村土地的價(jià)值。有如不能以一只母雞下多少蛋來評(píng)價(jià)母雞價(jià)值一樣。當(dāng)前東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)已注意這樣的評(píng)價(jià)體系的缺陷不能再繼續(xù)下去。要求普遍采用片區(qū)綜合價(jià)，舉行定價(jià)聽證，給征用補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定帶來一縷春風(fēng)，使農(nóng)民感到起碼的安全感和認(rèn)同感。（三）征收的主體不合法律規(guī)范，征收土地是國家的行政強(qiáng)制權(quán)，可是在實(shí)踐中的作法各地各有千秋，有的是政府公告業(yè)主實(shí)施與農(nóng)村簽約，國土資源部門許可；有的是連公告也省略，直接由業(yè)主與農(nóng)村簽約，極為無序的征用權(quán)主體的變態(tài)，使得農(nóng)民對(duì)政府失去起碼的信任。同時(shí)，被征用土地的主體也發(fā)生著法律規(guī)范適用上的沖突，以林地征用可分林地為集體所有，林木為農(nóng)民所有，農(nóng)民對(duì)林地有著承包經(jīng)營權(quán)。這種情況如果集體與個(gè)人是同9/20一的，即無恙，如不同一之下，集體簽約并不等同與農(nóng)民個(gè)人簽訂。農(nóng)民以林木所有權(quán)為依據(jù)，抗衡虛位的集體土地所有權(quán)對(duì)其權(quán)利的侵害，則成為法律的兩難選擇。（四）安置補(bǔ)償適度原則已不合時(shí)宜，目前對(duì)安置補(bǔ)償?shù)脑瓌t標(biāo)準(zhǔn)以不低于原生活標(biāo)準(zhǔn)為下限。這種標(biāo)準(zhǔn)難以讓被征者感到認(rèn)同。土地的永久性失落，失去的還有生活保障。在失地即失業(yè)的情形下，單靠原有發(fā)放安置補(bǔ)償費(fèi)的辦法，已難以使失地農(nóng)民的安置就業(yè)和養(yǎng)老等基本生活得以基本保障。（五）征收及利益分配機(jī)制缺乏應(yīng)有的司法救濟(jì)程序，一般說來征收過程最為關(guān)健的合理補(bǔ)償可以用來考量征收的成敗。是否合理補(bǔ)償征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的制定是關(guān)健之關(guān)健。目前，對(duì)此標(biāo)準(zhǔn)的異議只能用行政復(fù)議解決，而行政復(fù)議的局限性決定在這一問題上，上級(jí)與下級(jí)是利益共同體，僅在個(gè)別極為惡劣的事例，其才會(huì)有一定的救濟(jì)功效。因?yàn)閮r(jià)格的制定被認(rèn)為屬抽象的行政行為，司法程序囿于法律的規(guī)定，不管情勢如何，均無權(quán)受理和管轄。這已經(jīng)成為行政權(quán)力抗拒司法權(quán)威的典型事例。如果在改革開放之初，此舉可以諒解為積累期的騷動(dòng)。那么在今日公權(quán)應(yīng)受限制，公權(quán)與私權(quán)一體保護(hù)的背景下，依照憲法也應(yīng)該到了進(jìn)行一次全面揚(yáng)棄的時(shí)候了，這是其一。其二是，集體所有權(quán)性質(zhì)從法律制度上的無淵源以及法律10/20適用和司法認(rèn)知上對(duì)此的困惑，征收過程中的糾紛問題的解決成為行政權(quán)力和司法機(jī)關(guān)都欲繞過去的一道難題。這主要表現(xiàn)在在征收土地三項(xiàng)補(bǔ)償中的土地補(bǔ)償費(fèi)的分配發(fā)生糾紛時(shí)，農(nóng)民對(duì)此的茫然和無助，農(nóng)村集體的成員與農(nóng)村集體組織之間被限定為不屬于平等主體之間的法律關(guān)系，應(yīng)由有關(guān)行政部門協(xié)調(diào)解決。而行政機(jī)關(guān)對(duì)此則是限制于法律對(duì)此的無作為或無規(guī)定，合理的不合法，合法的不合情。難以做出甚為明顯的界定決斷，當(dāng)協(xié)調(diào)難以奏效時(shí)，爭議發(fā)生為沖突，進(jìn)而影響一方的穩(wěn)定。（六）征收補(bǔ)償費(fèi)的分配比例、分配對(duì)象極為隨意，由此而產(chǎn)生的矛盾反映出的農(nóng)村普遍存在信任潰缺和利益均衡與平均之間的沖突，人為的激化社會(huì)沖突。由于農(nóng)村基層組織監(jiān)督機(jī)制的缺陷，農(nóng)民普遍對(duì)集體留用的征地補(bǔ)償費(fèi)能否合法合理的使用心存疑慮。法律雖然規(guī)定了侵占、挪用土地補(bǔ)償費(fèi)的法律責(zé)任及農(nóng)民的舉報(bào)機(jī)制，但并未規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)的處分規(guī)則?，F(xiàn)實(shí)中，土地補(bǔ)償費(fèi)往往被少數(shù)管理者所控制，個(gè)別地區(qū)甚至將其作為集體收入用于發(fā)放村干部工資、獎(jiǎng)金和支付其他行政開支，即使沒有占為已有，也極少用于發(fā)展生產(chǎn)和安排就業(yè)。鑒于此，有的村索性將土地補(bǔ)償費(fèi)平均分配到人或分配到戶，這雖然避免了以上問題，但由于這種做法忽視了集體土地的社會(huì)保障功能，有些人把到個(gè)人手中的土地補(bǔ)償11/20費(fèi)用光之后生計(jì)就成為問題。因此，從長遠(yuǎn)看，會(huì)影響社會(huì)的穩(wěn)定。我國的農(nóng)村集體所有制類似于大陸法上的“總有”，公民一旦取得了該集體成員身份，應(yīng)當(dāng)然的享有作為集體財(cái)產(chǎn)一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)的利益；如果因征地等原因而喪失了該集體成員身份，也就自然失去了作為集體一員對(duì)作為集體財(cái)產(chǎn)一部分的土地補(bǔ)償費(fèi)進(jìn)行分享的權(quán)利。農(nóng)民與土地利益的這種不確定性極易產(chǎn)生糾紛。如城市郊區(qū)農(nóng)村的女青年出嫁后，往往戶口不遷走，土地被征收后要求發(fā)放土地補(bǔ)償費(fèi)，從而引發(fā)了大量的糾紛和信訪。三、突破現(xiàn)狀，循序前行，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度目前，中國農(nóng)村土地形成的制度框架的構(gòu)造和核心為土地集體所有，農(nóng)民使用的雙層結(jié)構(gòu)。所有權(quán)權(quán)能分離。正是由于這種產(chǎn)權(quán)形態(tài)上的構(gòu)造的兩級(jí)分層，在制度空間上，為各級(jí)政府以經(jīng)營者的名義侵犯土地使用權(quán)及分享收益權(quán)，留下了足以借口的依據(jù)。因此，重構(gòu)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，應(yīng)當(dāng)是建立和完善農(nóng)村土地征收機(jī)制的理論基礎(chǔ)。（一）在立法上對(duì)農(nóng)村土地所有制作全面性根本性的突破，徹底物化土地承包權(quán)，淡化集體所有權(quán)。憲法修正案第二十二條規(guī)定的“公民的合法的私有12/20財(cái)產(chǎn)不受侵犯”原則，從財(cái)產(chǎn)權(quán)一體保護(hù)的原則觀念上看，農(nóng)村土地承包權(quán)已經(jīng)尋找到了物權(quán)化的途徑。雖然對(duì)此的性質(zhì)有債權(quán)說、物權(quán)說、和債權(quán)兼物權(quán)說三種觀點(diǎn)。雖然司法解釋也確認(rèn)此權(quán)利為債權(quán)。但是從農(nóng)村土地承包法使農(nóng)村土地承包權(quán)具有一些物權(quán)性質(zhì)的內(nèi)容上看，從當(dāng)前政策導(dǎo)向上看，建立起使農(nóng)民對(duì)土地投入的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，并由此形成農(nóng)村土地進(jìn)入市場的有效機(jī)制的選擇，就必然為農(nóng)民提供更加充分的人權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障，就必然要賦予農(nóng)戶更加完整、充分、穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)。農(nóng)村土地承包權(quán)的全面物權(quán)化，滿足了產(chǎn)權(quán)清晰界定的市場主體最基本的要求。把農(nóng)村土地從“集體所有、人人所有、又人人沒有”的混沌無序中解放出來。因此立法上把集體的虛位落實(shí)到個(gè)人的實(shí)置上來，是刻不容緩的當(dāng)務(wù)之急。較之理論界的眾說紛紜，對(duì)農(nóng)村土地制度的改革至少有三種以上的不同思路。一、實(shí)行農(nóng)村土地國有化。二、取消集體土地所有制，實(shí)行農(nóng)村土地私有化。三、保留土地集體所有權(quán)，實(shí)行農(nóng)村土地使用制度的改革和完善。四、實(shí)行農(nóng)村土地有條件的私有化?？芍^仁者見仁，智者見智，拳拳之心仍不乏許多真知灼見。但是本文認(rèn)為，土地的變革不得不使我們從成本上去考量。這個(gè)成本是應(yīng)當(dāng)以生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系,上層建筑與13/20經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的適應(yīng)性這個(gè)層面來考量的。稍有不當(dāng)，則危矣。所以用完全物權(quán)化來實(shí)現(xiàn)農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)的需求，走的雖然是私有化之路，卻是一種漸進(jìn)的，對(duì)現(xiàn)狀和未來均可以交代的必由之路。第一，賦予農(nóng)村土地承包權(quán)以新的內(nèi)涵，舊瓶裝新酒，讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容由物權(quán)法做出明確的規(guī)定。在物權(quán)法中，確定土地承包經(jīng)營權(quán)的內(nèi)容是十分重要的，按照物權(quán)法定原則，物權(quán)的種類、內(nèi)容、效力和公示方法都應(yīng)當(dāng)由法律明確規(guī)定，而不能由當(dāng)事人通過合同任意設(shè)定。物權(quán)是一種對(duì)物直接支配的權(quán)利，具有強(qiáng)烈的排他性，直接關(guān)系到第三人的利益和交易安全。因此不能允許當(dāng)事人通過合同方法自由創(chuàng)設(shè)物權(quán)。如果物權(quán)法要確認(rèn)農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)作為一種物權(quán)，首先要在物權(quán)法中具體列舉土地承包經(jīng)營權(quán)人所享有的各項(xiàng)權(quán)利的內(nèi)容，包括承包人享有的繼承權(quán)、贈(zèng)與權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、設(shè)定抵押的權(quán)利等，并嚴(yán)格禁止發(fā)包方通過土地承包經(jīng)營合同加以剝奪。當(dāng)然這并不是說土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行法定化以后就不能對(duì)土地進(jìn)調(diào)整，但調(diào)整的事由必須由法律加以規(guī)定。通過承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)容的法定化，才有利于切實(shí)穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系。第二，土地承包經(jīng)營權(quán)實(shí)行物權(quán)化，必然要求對(duì)承包經(jīng)營權(quán)的期限實(shí)行法定化，例如由法律規(guī)定承包經(jīng)營權(quán)14/20的存續(xù)期限或最短期限。從而有利于穩(wěn)定土地承包經(jīng)營關(guān)系，使承包經(jīng)營權(quán)確實(shí)成為長期穩(wěn)定的權(quán)利。關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的期限，我們立法雖有明確規(guī)定，但太短，耕地只有三十年。既然是物權(quán)化的形式確認(rèn)期限的應(yīng)該予以延長。第三，承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營權(quán)具有對(duì)抗第三人的效力，并獲得物權(quán)法的保護(hù)。一方面，從法律上來看，采用物權(quán)的方法比債權(quán)的方法更有利于充分保護(hù)承包經(jīng)營人的利益。例如，在發(fā)包方任意撕毀合同，隨意調(diào)整承包土地的情況下，如果承包人享有物權(quán)，則能夠有效地對(duì)抗發(fā)包人。尤其是在第三人嚴(yán)重侵害承包方利益的情況下，承包人如果僅僅享有債權(quán)，則不能對(duì)抗第三人。還要看到在發(fā)包人擅自撕毀合同、調(diào)整土地時(shí)，如果承包經(jīng)營權(quán)不是物權(quán)，盡管承包人也可以根據(jù)合同起訴，請(qǐng)求履行合同，但其基于合同要求恢復(fù)對(duì)先前的承包土地的占有是很困難的。如果承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán)，而發(fā)包人非法收回其承包的土地的，承包經(jīng)營權(quán)人可以行使物上請(qǐng)求權(quán)，請(qǐng)求返還承包的土地。第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)化有利于農(nóng)村土地的管理，防止耕地的大量流失。目前，耕地流失的一個(gè)重要原因就是集體虛位后，村委干部對(duì)于土地的轉(zhuǎn)讓享有事實(shí)上的決定權(quán)，而廣大農(nóng)民對(duì)土地的轉(zhuǎn)讓沒有決定性質(zhì)的發(fā)言權(quán)。在耕地的流失之中，農(nóng)民完全出于一種被動(dòng)的無可15/20奈何的狀態(tài)，農(nóng)戶實(shí)際上被排斥在農(nóng)地保護(hù)之外，這在很大程度上是由于農(nóng)民沒有對(duì)承包經(jīng)營權(quán)享有一種穩(wěn)定性的權(quán)利所決定的。在承包經(jīng)營權(quán)真正成為農(nóng)民的長期穩(wěn)定的物權(quán)以后，農(nóng)民就會(huì)切實(shí)的從維護(hù)自身的物權(quán)出發(fā)對(duì)抗非法的占地、轉(zhuǎn)讓等行為，使農(nóng)民也能夠積極的參與對(duì)耕地的保護(hù)。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村民小組的負(fù)責(zé)人擅自非法轉(zhuǎn)讓土地，承包經(jīng)營權(quán)人也能以承包經(jīng)營權(quán)受到侵害為由，基于物權(quán)法的規(guī)定請(qǐng)求法院宣告非法轉(zhuǎn)讓行為無效。（二）在農(nóng)村集體土地承包權(quán)物化的前提下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)不會(huì)完全的消失，其僅是在具體權(quán)能處分權(quán)上的弱化和淡化而已。第一，土地經(jīng)營承包權(quán)上升為物權(quán)后，其與農(nóng)村集體土地所有權(quán)的代表形成了合法的限約和抗衡，農(nóng)戶物權(quán)的昂揚(yáng)，必然使原虛位的集體低調(diào)，在這種博弈中，憲法精神在農(nóng)村土地中得以貫徹。第二，土地承包權(quán)的物權(quán)化，促使農(nóng)村集體所有權(quán)的重新定位。在這一新的構(gòu)局中，農(nóng)戶有如公司的董事會(huì)享有實(shí)際上的所有權(quán)權(quán)能。而農(nóng)村集體所有權(quán)的代表，只能像監(jiān)事會(huì)起到監(jiān)督的作用。第三，土地承包權(quán)的物權(quán)化，還應(yīng)在當(dāng)前的農(nóng)村中尋求一個(gè)可以或有資格充當(dāng)集體土地所有權(quán)人的代表，誰來充當(dāng)這個(gè)已經(jīng)權(quán)能弱化的主體呢，在村民委員會(huì)組織16/20法按公權(quán)與私權(quán)劃分權(quán)界做適當(dāng)修整后，村民委員會(huì)可以充當(dāng)這個(gè)主體。理由有一、從歷史的承繼性上看，農(nóng)民是聚村而居，村莊是一種居住方式，也是一種生產(chǎn)方式。在三次土地巨變中，基本上保持著其社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性。二、從經(jīng)營性上看，在農(nóng)村客觀存在著雙層經(jīng)營經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)戶是基層，村是上層。以戶為實(shí)體單位，以村為虛列單位，能解決客觀上存在管理層面上的各種矛盾。四、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機(jī)制的法理學(xué)基礎(chǔ)分析重構(gòu)土地征收的機(jī)制，由于農(nóng)村土地經(jīng)營承包權(quán)物權(quán)化的變革，是有了市場化、法制化的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。農(nóng)村土地征收的法理學(xué)分析，農(nóng)村土地征收的理論基礎(chǔ)農(nóng)村土地所有權(quán)的局部性、分散性與國家為了公共利益的全局性、公共性之間的矛盾。現(xiàn)代民主國家的法律都承認(rèn)為了公共目的而強(qiáng)制地并且通常是有償?shù)厝〉妙I(lǐng)土范圍內(nèi)原其他民事主體的所有的財(cái)產(chǎn)的做法。所以征收權(quán)不是私法意義上的私權(quán)，而是公法意義上的權(quán)力。征收不同于購買，在于它的強(qiáng)制性；征收不同于沒收，在于它的有償性；征收不同于侵犯，在于它的合法性。德國民法對(duì)國家承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任做了深入細(xì)致的研究，對(duì)我國土地征收補(bǔ)償制度的重構(gòu)不乏借鑒意義。其中最為理論界和德國法院所推崇是特別犧牲理論特別犧牲理論從財(cái)產(chǎn)權(quán)平等保護(hù)的憲政原則出發(fā)，認(rèn)為第一，財(cái)產(chǎn)權(quán)17/20雖負(fù)有社會(huì)性義務(wù)，但也應(yīng)適用平等保護(hù)原則。因?yàn)閷?duì)于一般公法上的限制行為，財(cái)產(chǎn)權(quán)利人可以預(yù)期因承擔(dān)公法義務(wù)所遭受損失，但財(cái)產(chǎn)征收則不然，財(cái)產(chǎn)被征收時(shí)，須等到具體的征收行為公告后，權(quán)利人才會(huì)得知自己的權(quán)利將遭受征收的損害。因此，此種少數(shù)人為公共利益而受犧牲，已違反了“個(gè)案法律之禁止原則”，被征收人所受即為特別之犧牲，如不予補(bǔ)償，有失公平和平等。第二，征收的意義在于，容許國家運(yùn)用公權(quán)力以合法的形式對(duì)具有財(cái)產(chǎn)價(jià)值的權(quán)利造成損害，目的是社會(huì)公共利益的增加。而對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利人而言，該損害意味著一個(gè)特別的犧牲，國家作為公眾利益的合法代表，理應(yīng)承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。概而言之，其一，按照自然法的理念，每一個(gè)人應(yīng)在平等范圍內(nèi)擔(dān)負(fù)普遍的社會(huì)義務(wù)，當(dāng)特定主體為大眾做出了某一不可期待的犧牲時(shí)，只有補(bǔ)償才能使個(gè)別主體犧牲的不平等性轉(zhuǎn)變?yōu)槠降?；其二，由于征收是建立在立法者為促進(jìn)較高利益而為原來利益重新分配的基礎(chǔ)上，所以補(bǔ)償?shù)哪繕?biāo)就是平衡兩種利益的失衡。這意味著，社會(huì)公眾獲得了特別利益，作為公眾代表的國家自應(yīng)負(fù)擔(dān)由補(bǔ)償產(chǎn)生的不利益，如此，法律的公平原則才能得以體現(xiàn)。德國法上的特別犧牲理論對(duì)于重構(gòu)我國土地征收補(bǔ)償制度的理論價(jià)值在于其一，集體土地征收是為了實(shí)現(xiàn)公共和社會(huì)利益的最大化而發(fā)生的必要犧牲，因此，征收18/20才不同于侵權(quán)而具有合法性；其二，集體土地征收行為的實(shí)際受益人是社會(huì)，國家作為社會(huì)的代表由此產(chǎn)生了補(bǔ)償責(zé)任；其三，國家對(duì)土地權(quán)利人的補(bǔ)償應(yīng)最大限度的平衡土地權(quán)利人因征收而遭受的特殊犧牲。五、重構(gòu)農(nóng)村土地征收機(jī)制的憲法依據(jù)分析憲法修正案第二十條規(guī)定“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或征用，并給予