準(zhǔn)行政行為研究

1、準(zhǔn)行政行為研究準(zhǔn)行政行為不是一個(gè)法律用語，我國現(xiàn)行法律、法規(guī)和司法解釋并沒有準(zhǔn)行政行為的提法，準(zhǔn)行政行為更多地作為一個(gè)學(xué)術(shù)用語被學(xué)者們提起緣于對行政行為研究的需要，從最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋確立“行政行為”而放棄“具體行政行為”提法可以看到，將行政行為定義在狹義、最狹義的范疇已不適應(yīng)人民法院受案范圍擴(kuò)展的要求。因此，大多數(shù)學(xué)者們將行政行為定位在廣義范疇，認(rèn)為行政主體實(shí)施的所有公法行為都是行政行為，行政法律行為、事實(shí)行為以及介于二者之間的準(zhǔn)行政行為也都?xì)w于行政行為的名下。在這種情況下，準(zhǔn)行政行為日益成為理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)。因此，有必要加強(qiáng)對準(zhǔn)行政行為的

2、研究，以指導(dǎo)司法實(shí)踐。一、準(zhǔn)行政行為的概念及特征學(xué)術(shù)界對準(zhǔn)行政行為概念的定義不一：有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為，是指符合行政行為的特征，包含行政行為的某些基本構(gòu)成要素，但又因欠缺某些或某個(gè)要素，而不同于一般行政行為的一類行為。”1還有觀點(diǎn)認(rèn)為，“準(zhǔn)行政行為是國家行政機(jī)關(guān)單方面作出的,自身不直接產(chǎn)生特定的法律效果,但對行政行為有直接影響,并間接地產(chǎn)生法律效果的行為”2。我國臺灣地區(qū)的學(xué)者將準(zhǔn)行政行為定義為：“行政機(jī)關(guān)就某種具體事實(shí)所作的判斷、認(rèn)識,以觀念表示的精神作為構(gòu)成要素,依法發(fā)生法律效果的行政活動,又稱觀念行為、表明行為”。3日本有學(xué)者認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為是“根據(jù)行政廳的意思表示以外的判斷或認(rèn)識的

3、表示,由法律將一定的法律效果結(jié)合起來形成的行政行為”4在這些定義中，第一種觀點(diǎn)注意到準(zhǔn)行政行為的特殊規(guī)定性，將準(zhǔn)行政行為與行政法律行為區(qū)別開來，但作為一種表述尚未概括其本質(zhì)屬性。第二種觀點(diǎn)、第三種觀點(diǎn)試圖對準(zhǔn)行政行為本質(zhì)進(jìn)行概括，其觀點(diǎn)分屬學(xué)術(shù)界爭論已久的“間接法律效果說”“觀念表示說”。第四種觀點(diǎn)總體上可歸屬于“觀念表示說”，但認(rèn)為準(zhǔn)行政行為法律效果的產(chǎn)生只與法律規(guī)定有關(guān)，排除其它事實(shí)對準(zhǔn)行政行為法律效果的影響，尚不全面。雖然存在上述差別，但這些差別主要是定義者敘述和角度的差別，尚未構(gòu)成根本對立。因此，融合“間接法律效果說”和“觀念表示說”漸成通說。較有代表性的定義：“準(zhǔn)行政行為是行政主體運(yùn)

4、用行政權(quán)以觀念表示的方式作出的間接產(chǎn)生行政法律效果的行政行為?！?我們認(rèn)為，準(zhǔn)行政行為必須同時(shí)具備“觀念表示”與“間接法律效果”二個(gè)要素，其中，“觀念表示”是準(zhǔn)行政行為成立的根本前提，“間接法律效果”是“觀念表示”的必然產(chǎn)物。根據(jù)通說的定義，準(zhǔn)行政行為具有下列特征：1、準(zhǔn)行政行為的實(shí)施主體為行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織。準(zhǔn)行政行為首先是行政行為，必須具有行政行為的主體要素，即行為者為行政主體，不具有國家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織所實(shí)施的行為不是行政行為，亦不可能是準(zhǔn)行政行為，掌握這個(gè)特征有助于我們區(qū)分準(zhǔn)行政行為與準(zhǔn)行政主體行為，兩者的區(qū)別其后詳述。2、準(zhǔn)行政行為是行政主體以觀念表示的方式作出的行政

5、行為。觀念表示不同于意思表示，后者是指行政主體把進(jìn)行某一行政法律行為的內(nèi)心意思,以一定的方式表達(dá)于外部的行為，目的是為了改變相對人權(quán)利義務(wù)。譬如，公安機(jī)關(guān)以書面形式對相對人作出處罰決定，交通警察以手勢指揮交通，以實(shí)現(xiàn)對相對人的規(guī)制。而觀念表示僅是行政主體就具體事實(shí)作出判斷后表明觀念的行為，這種表態(tài)并不為相對人設(shè)定任何權(quán)利義務(wù)。譬如，工商機(jī)關(guān)告知相對人對其辦理營業(yè)執(zhí)照申請的受理，稅務(wù)機(jī)關(guān)催促辦理納稅申報(bào)的通知等，其意圖僅是告訴相對人關(guān)于某種事實(shí)或狀態(tài)的信息，并不涉及相對人權(quán)利義務(wù)的取得、喪失或變更。3、準(zhǔn)行政行為是不直接產(chǎn)生法律效果的行為。準(zhǔn)行政行為一定要產(chǎn)生法律效果，否則無法區(qū)別于事實(shí)行為。但

6、是準(zhǔn)行政行為的法律效果并不具直接性。行政主體雖然作出準(zhǔn)行政行為，但要對相對人的權(quán)利義務(wù)發(fā)生法律效果，必須依賴有關(guān)法律的規(guī)定或新的事實(shí)?！皽?zhǔn)行政行為本身并不產(chǎn)生必然的、確定的、即刻的法律效果，只有當(dāng)新的事實(shí)出現(xiàn)時(shí)，或者其他主體作出與該事實(shí)相關(guān)的行為時(shí)，處于休眠狀態(tài)的的效果意思才表現(xiàn)出其“對外”的法律效果特性”。6譬如，工商機(jī)關(guān)的受理相對人申請頒發(fā)營業(yè)執(zhí)照的行為并不與最后決定頒發(fā)執(zhí)照有必然聯(lián)系，受理行為僅通過最后結(jié)果才對相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)影響。此外，準(zhǔn)行政行為產(chǎn)生法律效果還依賴法律的規(guī)定，行政主體的觀念表示或判斷要產(chǎn)生法律效果，離不開實(shí)定法?！帮嬀坪篑{駛機(jī)動車輛之所以是一個(gè)違章行為或事實(shí)，而

7、飲水后駕駛機(jī)動車輛之所以不是一個(gè)違章行為或事實(shí)，正是由于法律的規(guī)定不同?！?在交通事故責(zé)任認(rèn)定中，行政機(jī)關(guān)如果僅對事故原因進(jìn)行分析并作出判斷是一種事實(shí)性認(rèn)定，將交通事故與違章行為聯(lián)系起來，分出是非責(zé)任，并對相對人產(chǎn)生法律效果，道路交通事故處理辦法無疑起決定作用。4、準(zhǔn)行政行為具有行政行為的預(yù)備性、中間性、階段性特征。國內(nèi)有學(xué)者注意到行政行為的過程性，認(rèn)為“行政行為不是一個(gè)個(gè)單一、孤立、靜止的行為,而是一系列不斷運(yùn)動、相互關(guān)聯(lián)具有承接性的過程;這些過程又構(gòu)成一個(gè)個(gè)多層次的、極為復(fù)雜的系統(tǒng)”8根據(jù)有關(guān)研究，行政行為大致可分為三個(gè)階段，即調(diào)查取證階段、作出決定階段和宣告送達(dá)階段。在這三個(gè)階段中，可能

8、存在行政機(jī)關(guān)的事實(shí)行為、準(zhǔn)行政行為以及程序行政行為等獨(dú)立的行政行為。但是，從行政行為完成的整個(gè)過程看，這些行為又具有相對性，僅僅可能是構(gòu)成行政行為若干鏈中的一環(huán)。譬如，受理行為和通知行為，可能存在于行政行為的調(diào)查取證階段或者宣告送達(dá)階段，成為一個(gè)行政行為的組成部分。由于該行為不是行政機(jī)關(guān)的最終行為，缺乏完整行政法律行為的效果要素，所以對相對人不產(chǎn)生確定的法律規(guī)制效果。再如，行政機(jī)關(guān)的某些咨詢、請示、答復(fù)等行為，由于正處于行政行為運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，行政機(jī)關(guān)的意思表示尚未外化，法律效果尚未形成，被稱為不成熟的行政行為。這些行為都屬于準(zhǔn)行政行為范疇?？梢哉J(rèn)為，相當(dāng)多的準(zhǔn)行政行為都是行政行為過程性的體現(xiàn)。二

9、、準(zhǔn)行政行為與相關(guān)行政行為的區(qū)別及意義（一）準(zhǔn)行政行為與行政法律行為行政法律行為又稱法律性行政行為，指行政主體實(shí)施的行為是以改變相對人的權(quán)利義務(wù)為目的，且實(shí)施該行為時(shí)有明確的意思表示，從后果看對相對人能產(chǎn)生羈束力的行為。行政法律行為具有完整的法律效果，作出后即產(chǎn)生拘束力、執(zhí)行力、確定力，表現(xiàn)形式如行政處罰、行政許可、行政命令等。準(zhǔn)行政行為非以意思表示而以觀念表示為構(gòu)成要素，依賴法律規(guī)定或法律事實(shí)而對相對人發(fā)生法律效果。準(zhǔn)行政行為只產(chǎn)生行政法律行為的某些法律效果，如拘束力、確定力。譬如，行政機(jī)關(guān)確認(rèn)某種關(guān)系是否存在，某個(gè)主體是否具備某種資質(zhì)。還有某些證明行為，只是證明某種事實(shí)狀態(tài)。這些行為具有確定力，但并不像行政法律行為那樣具有執(zhí)行力?？傊梢哉J(rèn)為，準(zhǔn)