加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與深化財(cái)政改革

1、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管與深化財(cái)政改革摘要在國(guó)資委組建和今后的實(shí)踐中，必須明確國(guó)資委的定位。國(guó)資委是政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)一般政府行政部門的社會(huì)公共管理職能。國(guó)資委受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)“老板”的角色。在職責(zé)界定上，要明確國(guó)資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，它不應(yīng)該也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。出資人到位的實(shí)質(zhì)就是股東權(quán)利到位。建立獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理、營(yíng)運(yùn)和監(jiān)督體系，將國(guó)有資產(chǎn)管理從財(cái)政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機(jī)構(gòu)去實(shí)施，是規(guī)渡緇嶂饕迨諧【孟鹿兇什芾磧氬普吖叵檔淖羆蜒瘛?br> 一、加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管關(guān)鍵

2、在于完善出資人制度，從制度上切實(shí)保證出資人到位，維護(hù)所有者權(quán)益國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制最基本的一點(diǎn)，就是成立統(tǒng)一履行出資人職責(zé)的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這不是把原來各部門管理國(guó)有企業(yè)的機(jī)構(gòu)、職能和管理手段簡(jiǎn)單地合并，而是要實(shí)現(xiàn)從直接管理國(guó)有企業(yè)向履行出資人職責(zé)、注重國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)行效益的根本轉(zhuǎn)變。這就要求建立和完善管資產(chǎn)與管人、管事相統(tǒng)一的國(guó)有資產(chǎn)出資人制度。國(guó)有資產(chǎn)出資人制度是一系列制度安排的有機(jī)集合，包括投資決策制度、資本投入產(chǎn)出制度、經(jīng)營(yíng)者選拔任用制度、收入分配制度、考核評(píng)價(jià)制度、公司法人治理結(jié)構(gòu)、監(jiān)督管理制度等等。因此，國(guó)資委必須在職能界定、人員構(gòu)成、決策機(jī)制、議事方法、管理方法、運(yùn)行規(guī)則、法律制

3、定等方面，進(jìn)行全面的制度創(chuàng)新。（一）從組織制度上保證國(guó)資委管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。在國(guó)資委組建和今后的實(shí)踐中，必須明確國(guó)資委的定位。國(guó)資委是政府直屬的特設(shè)機(jī)構(gòu)，不承擔(dān)一般政府行政部門的社會(huì)公共管理職能。國(guó)資委受政府委托、代表政府履行出資人職責(zé)，扮演的是企業(yè)中國(guó)有資產(chǎn)“老板”的角色。在職責(zé)界定上，要明確國(guó)資委必須在法律的框架內(nèi)履行出資人職責(zé)，以股東方式行使權(quán)利，它不應(yīng)該也沒有權(quán)力用行政手段和方式管理企業(yè)。出資人到位的實(shí)質(zhì)就是股東權(quán)利到位。股東權(quán)利的行使，公司法有明確清楚的規(guī)定，當(dāng)國(guó)資委履行國(guó)有股東權(quán)利時(shí)，也要按照同股同權(quán)的原理，享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)益。（二）從內(nèi)部管理制

4、度上促使國(guó)資委權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一落到實(shí)處。首先，在工作人員選聘方面，不能再單純沿用以往的行政手段和行政方式。要強(qiáng)調(diào)專業(yè)性、技術(shù)性和社會(huì)性的特征，實(shí)行符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的人員選聘制度。其次，在議事規(guī)則上，不能照抄照搬現(xiàn)在行政部門的“議決制”，應(yīng)當(dāng)引入和實(shí)行“票決制”，像董事會(huì)議事決策一樣，建立和完善一人一票、投票表決、記錄在案的議事規(guī)則，實(shí)行權(quán)利與責(zé)任一致的個(gè)人責(zé)任追究制度，保證其科學(xué)合理行使出資人職責(zé)。另外，在薪酬制度上，國(guó)資委不是政府行政部門，其工作人員不是公務(wù)員，可以采用更為靈活的薪酬制度。除了加強(qiáng)監(jiān)督約束，也要給予足夠的激勵(lì)，其自身的新酬也要與履行出資人職責(zé)的情況掛鉤。（三）建立監(jiān)督監(jiān)

5、管者的制度。國(guó)資委是受政府委托行使國(guó)有資產(chǎn)出資人職責(zé)的代理人，因此，必須對(duì)國(guó)資委進(jìn)行有效的監(jiān)督，避免國(guó)資委失去監(jiān)督而濫用權(quán)力。對(duì)國(guó)資委的監(jiān)督，一方面來自人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)和地方人民代表大會(huì)可以對(duì)同級(jí)的國(guó)資委運(yùn)作情況進(jìn)行監(jiān)督，主要通過立法形式，比如制定并頒布國(guó)有資產(chǎn)法，通過該法規(guī)定國(guó)資委的權(quán)利和義務(wù)。另一方面來自政府，這是現(xiàn)階段監(jiān)督的主要方面。主要的監(jiān)督方式，應(yīng)該是政府各部門各盡監(jiān)督之責(zé)，特別是可以考慮委派國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)資委的監(jiān)督管理進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。二、國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理新體制對(duì)財(cái)政改革和發(fā)展的影響在1992年確立了建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，就逐步明確了財(cái)政體制改革的

6、目標(biāo)是建立公共財(cái)政體制。但在實(shí)踐中，從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型財(cái)政向公共服務(wù)型財(cái)政轉(zhuǎn)變離改革目標(biāo)還有很大差距。這與國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革滯后、國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政的關(guān)系還沒有理順有很大的關(guān)系。十六大、十六屆三中全會(huì)所確定的國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和財(cái)政體制改革，將會(huì)從根本上加快公共財(cái)政體制的建立。（一）國(guó)有資產(chǎn)管理新體制要求國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)獨(dú)立于政府公共財(cái)政，真正實(shí)現(xiàn)稅利分流、分管、分用。國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)（這里主要指的是經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，也就是國(guó)有資本）究竟要不要獨(dú)立干財(cái)政，在財(cái)政理論上一直是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問題。對(duì)財(cái)政的本質(zhì)理解認(rèn)識(shí)不同，對(duì)這個(gè)問題的回答也不同。持財(cái)政國(guó)家分配論的認(rèn)為，財(cái)政的本質(zhì)是以國(guó)家為主體的分配關(guān)系。因此

7、，財(cái)政與國(guó)有資產(chǎn)管理是整體與局部、主體與“兩翼”的關(guān)系（其中另一翼是稅收），不應(yīng)該將國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)從財(cái)政中分離出去，影響財(cái)政的完整性。持公共財(cái)政論觀點(diǎn)的則一般主張：國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政是兩個(gè)性質(zhì)不間的經(jīng)濟(jì)范疇，政府作為社會(huì)管理者和國(guó)有資產(chǎn)所有者的目標(biāo)是不同的，有時(shí)會(huì)發(fā)生沖突，很難由同一部門（如財(cái)政）來同時(shí)實(shí)現(xiàn)。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家財(cái)政統(tǒng)收統(tǒng)支，政府幾乎統(tǒng)攬了一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。國(guó)有企業(yè)就是執(zhí)行國(guó)家計(jì)劃的一個(gè)生產(chǎn)車間，國(guó)有企業(yè)與政府財(cái)政活動(dòng)密不可分。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入進(jìn)行和國(guó)企改革的不斷推進(jìn)，國(guó)有企業(yè)與財(cái)政的關(guān)系也在不斷地調(diào)整。1987年開始了稅利分流的試點(diǎn)工作，并于1988年成立專門管理國(guó)有資產(chǎn)的職

8、能機(jī)構(gòu)-國(guó)有資產(chǎn)管理局。但是各級(jí)國(guó)資局被設(shè)置為各級(jí)財(cái)政部門的下屬職能機(jī)構(gòu)，這仍然是將國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)作為政府財(cái)政整體職能的一個(gè)組成部分來看待。由于在制度設(shè)計(jì)上沒有將國(guó)有資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)從財(cái)政中獨(dú)立出來，所以就沒能真正做到“稅利分流、分管、分用”，不可避免地產(chǎn)生了諸如混淆稅收和國(guó)有資產(chǎn)收益的界限，財(cái)政資金與國(guó)有資本金之間的相互擠占等問題。這是造成國(guó)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)效率低下和流失嚴(yán)重的重要制度原因。理論上對(duì)財(cái)政本質(zhì)及職能認(rèn)識(shí)的不斷深入，實(shí)踐中國(guó)企改革的不斷深化，使我們清醒地認(rèn)識(shí)到，政府公共管理職能和國(guó)有資產(chǎn)出資人職能確實(shí)是兩種性質(zhì)不同的活動(dòng)，其活動(dòng)范圍、管理目標(biāo)、管理方式和績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制都是不同的。前者的主要目標(biāo)是社

9、會(huì)效益，作用于市場(chǎng)失效的范圍；后者的主要目標(biāo)是經(jīng)濟(jì)效益，是一種市場(chǎng)行為。因此，建立獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)管理、營(yíng)運(yùn)和監(jiān)督體系，將國(guó)有資產(chǎn)管理從財(cái)政職能中逐步分離出來，納入不同的管理范疇，由不同的機(jī)構(gòu)去實(shí)施，是規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下國(guó)有資產(chǎn)管理與財(cái)政二者關(guān)系的最佳選擇。在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下，相應(yīng)地財(cái)政與國(guó)有企業(yè)的關(guān)系也要發(fā)生變化，國(guó)有企業(yè)與財(cái)政就是規(guī)范的稅收法律關(guān)系。即使政府財(cái)政要對(duì)其進(jìn)行支持，也是依據(jù)國(guó)家宏觀調(diào)控和產(chǎn)業(yè)政策對(duì)所有企業(yè)一視同仁，而不是因?yàn)樗兄菩再|(zhì)的不同就區(qū)別對(duì)待。（二）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管新體制對(duì)財(cái)政收入的影響。毫無疑問，在新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制下國(guó)有企業(yè)與其他性質(zhì)的企業(yè)一樣，也必須依法納稅。雖然，將來國(guó)有經(jīng)濟(jì)主要發(fā)揮的是控制力、影響力、帶動(dòng)力，不一定作為國(guó)家稅收收入的主要來源，但就現(xiàn)階段而言，國(guó)有企業(yè)稅收收入仍然是國(guó)