城市道路停車(chē)收費(fèi)的法律分析

1、城市道路停車(chē)收費(fèi)的法律分析關(guān)鍵詞：停車(chē)收費(fèi); 路權(quán)使用支付代價(jià); 收費(fèi)管理;隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展, 居民生活水平不斷提高, 越來(lái)越多的家庭購(gòu)置了小汽車(chē)作為代步工具或生產(chǎn)生活工具。以H省C市為例, 2014年至2017年, C市民用汽車(chē)擁有量逐年攀升, 截至2017年, C市民用汽車(chē)擁有量已達(dá)216萬(wàn)多輛, 且年增長(zhǎng)比均在10%以上。可另一方面, 稀缺的停車(chē)位遠(yuǎn)不能滿足居民駕車(chē)出行的需求, 現(xiàn)有停車(chē)位的數(shù)量不足70萬(wàn), 公共管理部門(mén)建設(shè)公共停車(chē)場(chǎng)的進(jìn)程緩慢, 供需比嚴(yán)重失調(diào)。在此現(xiàn)實(shí)背景下, 實(shí)行停車(chē)收費(fèi)能夠有效減少機(jī)動(dòng)車(chē)出行數(shù)量, 對(duì)緩解交通擁堵, 改善亂停車(chē);現(xiàn)象以及倡導(dǎo)多種方式出行有著積極的

2、意義。為了進(jìn)一步規(guī)范城市路邊機(jī)動(dòng)車(chē)停放收費(fèi)問(wèn)題, C市于2017年1月發(fā)布了一份關(guān)于貫徹H市機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)收費(fèi)管理辦法的實(shí)施細(xì)則的文件 (以下簡(jiǎn)稱實(shí)施細(xì)則) 對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)停放進(jìn)行管理, 對(duì)道路臨時(shí)停車(chē)泊位 (含主干道、次干道、支路和背街小巷) 實(shí)行政府定價(jià)。該實(shí)施細(xì)則的規(guī)定綜合考慮了多項(xiàng)因素, 具有如下特點(diǎn):1.市公安部門(mén)根據(jù)交通流量和擁堵情況, 將全市劃分為核心區(qū)、一級(jí)區(qū)域和二級(jí)區(qū)域。停車(chē)收費(fèi)定價(jià)會(huì)綜合考慮區(qū)域等級(jí) (核心區(qū)、一級(jí)區(qū)域、二級(jí)區(qū)域) 和道路寬窄情形 (干道、支路、背街小巷) 兩大因素;2.每個(gè)區(qū)域都劃定了一定數(shù)量的車(chē)位, 依次對(duì)這些車(chē)位進(jìn)行編號(hào), 收費(fèi)車(chē)位會(huì)進(jìn)入車(chē)位收費(fèi)管理數(shù)據(jù)庫(kù);

3、3.實(shí)行差別收費(fèi)政策, 提倡短時(shí)間停車(chē)。具體規(guī)則體現(xiàn)為:中心城區(qū)高于非中心城區(qū)、高峰時(shí)段高于非高峰時(shí)段、路內(nèi)高于路外、干道高于支路、長(zhǎng)時(shí)間高于短時(shí)間、白天高于夜間。一、C市道路停車(chē)收費(fèi)的理論及法律依據(jù)(一) 路權(quán)使用支付代價(jià)理論為其理論依據(jù)機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)收費(fèi), 是國(guó)家機(jī)關(guān)根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定, 在實(shí)施社會(huì)公共管理過(guò)程中, 向特定對(duì)象收取的費(fèi)用, 屬于行政收費(fèi)。目前關(guān)于行政收費(fèi)的理論主要有:彌補(bǔ)財(cái)政收入不足理論;準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供理論;負(fù)外部效應(yīng)矯正理論;行政特別支出補(bǔ)償理論;和國(guó)有資源有償使用理論;等等 (1) 。但由于機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)與公民的路權(quán)緊密相關(guān), 有其特殊性, 所以以上幾種理論都

4、不能很好地適用于機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)收費(fèi)的問(wèn)題, 具體如下:彌補(bǔ)財(cái)政收入不足理論;和準(zhǔn)公共產(chǎn)品由政府提供理論;中提到彌補(bǔ)財(cái)政收入和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的有償性都可以通過(guò)納稅解決。比如, 機(jī)動(dòng)車(chē)車(chē)主在購(gòu)車(chē)時(shí)就有交車(chē)船稅等相關(guān)稅種, 因此無(wú)需對(duì)相對(duì)人再度收費(fèi)。而負(fù)外部效應(yīng)矯正理論;表達(dá)的主要是道路使用者對(duì)周邊居民的利益造成損害, 道路使用者需要提供相應(yīng)的補(bǔ)償。在機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)問(wèn)題上就體現(xiàn)為停車(chē)人長(zhǎng)時(shí)停車(chē)或者在黃金時(shí)間段停車(chē), 可能會(huì)影響周邊商鋪的生意, 所以停車(chē)人需要對(duì)周邊商鋪給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼。依據(jù)該理論, 補(bǔ)償?shù)膽?yīng)該是權(quán)益受損的周邊商家, 而不是以國(guó)家收費(fèi)的形式將資金納入國(guó)庫(kù)。因此, 該理論也不能適用于機(jī)動(dòng)車(chē)道路停

5、車(chē)收費(fèi)。另外, 行政特別支出補(bǔ)償理論;強(qiáng)調(diào)的是, 行政主體給特定受益人提供了服務(wù), 產(chǎn)生了行政活動(dòng)的支出, 所以需要對(duì)特定受益人進(jìn)行行政收費(fèi)來(lái)平衡其與未受益人之間的利益。 (2) 在道路停車(chē)收費(fèi)的問(wèn)題上, 此理論忽略了修建城市道路是為了方便全體公眾出行的, 其中對(duì)于出行難度最大的行人的道路通行權(quán)的保護(hù)尤為重要。因此, 在公共道路資源使用權(quán)利的保護(hù)上, 不能本末倒置。最后, 國(guó)有資源有償使用理論;在道路停車(chē)收費(fèi)問(wèn)題的解釋上也缺乏信服力。公共道路資源 (包括路內(nèi)和路外) 屬于國(guó)有資源, 但公民的出行權(quán)是行使憲法規(guī)定的多項(xiàng)基本權(quán)利的前提條件, 因此, 在政府基本財(cái)政收入有保障的情況下, 對(duì)一項(xiàng)全民都

6、有日常使用需求且可反復(fù)使用的公共資源再進(jìn)行收費(fèi)并無(wú)太大必要。路權(quán)使用支付代價(jià)理論為停車(chē)收費(fèi)提供理論支持。路權(quán);是一個(gè)學(xué)理上的概念, 是指全民享有的使用公共道路的權(quán)利, 包括共同使用和獨(dú)占使用兩種情形。本文的道路臨時(shí)停車(chē)因在實(shí)施時(shí)具有排他性質(zhì), 所以屬于路權(quán)獨(dú)占使用的情形。而公路屬于公物, 應(yīng)該歸全體公民自由平等地使用。正如憲法第10條第1款城市的土地屬于國(guó)家所有;, 城市道路就是國(guó)家在自己所有的土地上建造的物品, 因此城市道路也歸屬國(guó)家所有。城市道路即由國(guó)家建設(shè), 供所有社會(huì)成員使用。 (3) 因此, 全體公民都有使用公共道路的權(quán)利, 但必須是在不妨礙他人公共使用的限度內(nèi)。而特定人在道路上停車(chē)

7、, 特定時(shí)間內(nèi)占用了公共道路, 妨礙了不知姓名的群眾使用此部分道路的權(quán)利, 需要對(duì)不特定群眾的此部分權(quán)益予以補(bǔ)償, 補(bǔ)償方式以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償為主, 由國(guó)家來(lái)收取并收歸同級(jí)財(cái)政。(二) C市道路停車(chē)收費(fèi)的法律依據(jù)由于目前的法律 (狹義的法律) 、行政法規(guī)尚未對(duì)停車(chē)收費(fèi)作出明確規(guī)定, 所以此處的法律依據(jù);指的是廣義上的法規(guī)范。關(guān)于停車(chē)收費(fèi)的各項(xiàng)規(guī)定多散見(jiàn)于規(guī)章、地方性法規(guī)和其他規(guī)范性文件中, 其中以價(jià)格部門(mén)和財(cái)政部門(mén)聯(lián)合制定的文件最為多見(jiàn)。1. 發(fā)改委、財(cái)政部等七部委聯(lián)合制定的關(guān)于加強(qiáng)城市停車(chē)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)提到了對(duì)各地進(jìn)行停車(chē)管理的要求。該通知要求各地結(jié)合本地城市規(guī)劃和交通規(guī)劃, 以配建停車(chē)為主體、

8、路外公共停車(chē)為輔助、路內(nèi)停車(chē)為補(bǔ)充, 采取差別化的停車(chē)供給策略, 推行差別化停車(chē)收費(fèi)方式。C市制定的實(shí)施細(xì)則的規(guī)定基本滿足這些指導(dǎo)要求。2. 省政府規(guī)章H省停車(chē)場(chǎng)管理辦法和省政府價(jià)格主管部門(mén)制定的文件H省機(jī)動(dòng)車(chē)停放服務(wù)收費(fèi)管理辦法 (下稱收費(fèi)管理辦法) 也對(duì)市、縣級(jí)行政機(jī)關(guān)的停車(chē)管理執(zhí)法活動(dòng)作了規(guī)定: (1) 規(guī)章中規(guī)定, 公安、住建、交通、價(jià)格、城管等部門(mén)各盡其職, 做好停車(chē)場(chǎng)管理的工作;在公共停車(chē)場(chǎng)不能滿足需求的情況下, 有關(guān)部門(mén)在組織專業(yè)論證并充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)后, 可以規(guī)劃道路臨時(shí)停車(chē)泊位; (2) 收費(fèi)管理辦法中明確列舉了實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)的各種類型以及實(shí)行區(qū)別定價(jià)的

9、規(guī)則, C市發(fā)改委頒布的實(shí)施細(xì)則的相關(guān)規(guī)定也基本與之相符。3. 機(jī)動(dòng)車(chē)停車(chē)設(shè)施服務(wù)收費(fèi)列入了該省的定價(jià)目錄。H省定價(jià)目錄規(guī)定, 具有自然壟斷經(jīng)營(yíng)和公益性特征的機(jī)動(dòng)車(chē)停放設(shè)施服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn), 授權(quán)市、縣人民政府決定。據(jù)此規(guī)定, C市有權(quán)確定本市范圍內(nèi)的機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。二、C市道路停車(chē)收費(fèi)的不足之處(一) 沒(méi)有明確的上位法依據(jù)法無(wú)授權(quán)即禁止;是依法行政原則的具體要求之一, 即在法律沒(méi)有明確規(guī)定行政主體擁有某項(xiàng)權(quán)力的情況下, 行政主體不得實(shí)施限制公民權(quán)利和增加公民義務(wù)的行為。我國(guó)目前沒(méi)有任何一部法律明文規(guī)定可以對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)進(jìn)行收費(fèi)。與道路停車(chē)聯(lián)系最緊密的道路交通安全法在第33條提到:在城

10、市道路范圍內(nèi), 在不影響行人、車(chē)輛通行的情況下, 政府有關(guān)部門(mén)可以施劃停車(chē)泊位;, 這項(xiàng)規(guī)定雖然規(guī)定了施劃停車(chē)泊位的合法性, 但對(duì)停車(chē)泊位可否收費(fèi)問(wèn)題未做表述。而道路停車(chē)收費(fèi)直接影響公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利益, 應(yīng)該有法律的明文規(guī)定保障此類行為的合法性。(二) 收費(fèi)主體不適格機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)收費(fèi)屬于行政事業(yè)性收費(fèi)的范疇。國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部于2006年發(fā)布的行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)暫行管理辦法中規(guī)定, 行政事業(yè)性收費(fèi)的主體包括四類, 即國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、代行政府職能的社會(huì)團(tuán)體及其他組織。其中, 組織;的涵義非常豐富。從狹義上說(shuō), 組織;就是指人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)一定的目標(biāo), 互相協(xié)作結(jié)合而成的集體, 表現(xiàn)為人的集合體。從

11、這個(gè)角度上講, 公司、企業(yè)都屬于組織的范疇。但是, 作為行政事業(yè)性收費(fèi)主體之一的其他組織;還應(yīng)在性質(zhì)上與前三類主體保持一致, 即都應(yīng)該具有提供公共服務(wù)和公益性的特點(diǎn)。因此, 是否提供公共服務(wù)和具有公益性是判斷一般組織能否成為行政事業(yè)性收費(fèi)主體的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。C市交通投資控股集團(tuán)有限公司 (以下簡(jiǎn)稱交通集團(tuán)) 是此次C市機(jī)動(dòng)車(chē)道路臨時(shí)停車(chē)泊位的收費(fèi)單位。這是一家由C市政府出資, 市政府授權(quán)國(guó)資委代表政府履行出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資公司。國(guó)有獨(dú)資公司屬于公司的一種特殊形式, 也具有有限責(zé)任公司的以盈利為目的的基本特性, 這與行政事業(yè)性收費(fèi)主體的公益性要求不符, 因此不屬于行政事業(yè)性收費(fèi)的適格主體。相反

12、, 行政機(jī)關(guān)可以通過(guò)委托其他管理公共事務(wù)的組織進(jìn)行收費(fèi)來(lái)實(shí)施行政管理, 但收費(fèi)行為的法律效果仍歸屬于該行政機(jī)關(guān)。(三) 收費(fèi)方式不科學(xué)C市目前實(shí)行的道路停車(chē)收費(fèi)方式是以人工收費(fèi)為主, 咪表電子計(jì)費(fèi)為輔。在人工收費(fèi)方式中, 路段收費(fèi)工作人員手持計(jì)費(fèi)器值守。機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)藢④?chē)駛?cè)胲?chē)位后, 計(jì)費(fèi)器會(huì)自動(dòng)檢測(cè)到駛?cè)胲?chē)輛的車(chē)牌、駛?cè)霑r(shí)間, 并開(kāi)始計(jì)算停車(chē)時(shí)長(zhǎng)和停車(chē)費(fèi)。當(dāng)駕駛?cè)私Y(jié)束停車(chē)時(shí), 工作人員將根據(jù)計(jì)費(fèi)器顯示的累計(jì)時(shí)段的停車(chē)費(fèi)收取現(xiàn)金, 打印憑證。而咪表電子計(jì)費(fèi)則是駕駛?cè)耸褂锰崆百?gòu)買(mǎi)并預(yù)存現(xiàn)金的IC卡, 在咪表上兩次刷卡、計(jì)時(shí)扣費(fèi)來(lái)支付停車(chē)費(fèi)。但是人工收費(fèi)缺乏透明性, 可操作空間大, 極易出現(xiàn)收費(fèi)不規(guī)

13、范的情況。因?yàn)槿狈ΡO(jiān)督, 工作人員將所收費(fèi)用占為己有的情況并不少見(jiàn);而咪表電子計(jì)費(fèi)雖更公開(kāi)規(guī)范, 但刷卡繳費(fèi)流程操作起來(lái)并不方便, 電子收費(fèi)系統(tǒng)亟待改進(jìn)升級(jí)。(四) 現(xiàn)行規(guī)范性文件的位階太低實(shí)施細(xì)則是C市出臺(tái)的唯一一部規(guī)范機(jī)動(dòng)車(chē)道路停車(chē)收費(fèi)管理問(wèn)題的文件。實(shí)施細(xì)則的內(nèi)容存在兩個(gè)缺陷:第一, 規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單籠統(tǒng), 規(guī)范收費(fèi)價(jià)格和加強(qiáng)收費(fèi)監(jiān)管的內(nèi)容比較多, 有關(guān)道路停車(chē)管理、道路市政維護(hù)等方面的內(nèi)容幾乎沒(méi)有涉及;第二, 缺少關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定, 沒(méi)有涉及停車(chē)人、收費(fèi)人員、行政機(jī)關(guān)及其工作人員違反規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的問(wèn)題。由于實(shí)施細(xì)則是由市政府的一個(gè)職能部門(mén)制定的, 部門(mén)的職能范圍有限, 所以在文件內(nèi)容制定上存在天然的局限性和不全面性。解決上述問(wèn)題, 需要有權(quán)主體在統(tǒng)籌各部門(mén)工作的前提下, 制定