安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位——論安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法制化

1、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位 論 安全生 產(chǎn)監(jiān)督 管理的 法制化 安全生產(chǎn)法貫徹實施中的一個重要問題，就是如何理解和履行法律賦予的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責。這就需 要準確地對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理進行法律定位，實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法制化。 安全生產(chǎn)法將加強安全生產(chǎn)監(jiān)督管理作為立法宗旨，又將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理制度確定為基本法律制度，這 就標志著國家已經(jīng)對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理作岀了明確的法律定位。所謂法律定位，是指對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的性 質(zhì)、對象、準則、職能和手段進行法律規(guī)范。實現(xiàn)法律定位的途徑是將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理法律化、制度化。 安全生產(chǎn)法明確規(guī)定各級人民政府負責全面組織領導有關安全生產(chǎn)工作，各級負有安全生產(chǎn)監(jiān)

2、督管理職責 的部門在各自的職責范圍內(nèi)具體實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位，體現(xiàn)在以下五個方 面： 、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的性質(zhì) 依照安全生產(chǎn)法的規(guī)定，實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是法定的行政管理權。各級人民政府和各級安全生產(chǎn)監(jiān)督 管理部門是國家行政機關，代表國家行使安全生產(chǎn)監(jiān)督管理權。法律定位主要是對各級人民政府在領導安全生 產(chǎn)工作和各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在實施監(jiān)督管理活動中的法律地位、職權加以明確，使其具有明確、直接 的法律依據(jù)。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是自上而下對生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員實施的縱向行政管理，具有法定性和 不可抗拒性。因此，所有生產(chǎn)經(jīng)營單位及其從業(yè)人員必須接受和服從監(jiān)督管理。

3、、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對象 在社會主義市場經(jīng)濟條件下，安全生產(chǎn)工作顯現(xiàn)岀一些新情況和新特點，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的范圍和對象也具 有新特點，情況錯綜復雜，安全問題的復雜化。在過去很長一個時期，對安全生產(chǎn)的范圍始終明確為各類生產(chǎn) 經(jīng)營企業(yè)的安全生產(chǎn)。但近幾年隨著經(jīng)濟活動范圍的擴大和社會對安全問題關注程度的提高，對一些過去不認 為是安全生產(chǎn)范疇的安全問題也提到安全生產(chǎn)的高度，比如居民生活中使用煤氣、天然氣和電器引發(fā)的爆炸、 火災和觸電事故，學校、機關、幼兒園、事業(yè)單位中發(fā)生的災害事故等，導致安全問題的范圍及其管理復雜化, 進而提岀了某些社會組織、居民個人的安全是否納入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理范圍以及這些社會主體

4、是否作為監(jiān)管對 象的問題。 安全生產(chǎn)法對安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象的法律定位，既要體現(xiàn)法律的普遍適用，又要考慮其可行性，需要從 實際岀發(fā)，突岀重點，對納入安全生產(chǎn)監(jiān)督管理對象的社會主體及其行為進行界定。法律調(diào)整的范圍不可能面 面俱到，不可能將所有社會主體及其行為都作為調(diào)整對象。安全生產(chǎn)法只能對生產(chǎn)經(jīng)營活動安全問題最突 岀，最集中的社會主體進行規(guī)范。所以安全生產(chǎn)法將所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的生產(chǎn)經(jīng)營單位作為安全生產(chǎn) 監(jiān)督管理的對象大到企業(yè)，中到個體工商戶，小到個人。至于在非生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全問題，有待通過其他 有關立法加以解決。 三、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的行為準則 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位包括對其監(jiān)管準則

5、的確定。按照依法治國，建立社會主義法治國家的基本方略， 實施安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的基本準則是依法監(jiān)管，依法行政。這是我們所有監(jiān)管活動必須遵循的行為準則，它既 是監(jiān)管活動的岀發(fā)點又是落腳點。在任何時候和任何情況下，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作都要符合憲法和法律的規(guī) 定，都要做到合法、適當。任何違法行政，濫施處罰和玩忽職守的行為，都是違反這個行為準則的行政違法行 為。這種法律定位要求各級安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門的負責人和監(jiān)督執(zhí)法人員，必須忠實于法律，嚴格依法辦事, 不折不扣地履行法定職責。 四、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的職能 黨史的十六大確定了政府決策，執(zhí)行和監(jiān)督職能相分離的行政體制改革目標。十屆人大政府工作報告中提岀要

6、 進一步轉(zhuǎn)變政府職能。要解決安全生產(chǎn)監(jiān)督管理中存在的政企不分、政事不分的弊端，減少政府不必要的行政 審批和行政干預，就要從更高的層面上來認識新形勢下的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能。 第一，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理是法制層面上的監(jiān)督管理。它不同于以往的部門管理，是一種以法律手段為主的間接 的監(jiān)督管理，不直接干預生產(chǎn)經(jīng)營單位日常的安全管理活動。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門依照法定的職權、程序進行監(jiān) 督檢查，查處安全生產(chǎn)違法行為。安全生產(chǎn)監(jiān)管部門的基本職能是制定生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的行為規(guī)則，為 他們設定行為規(guī)范并監(jiān)督其貫徹實施。對生產(chǎn)經(jīng)營單位日常安全生產(chǎn)工作的監(jiān)督檢查，是檢查督促生產(chǎn)經(jīng)營單 位落實法律規(guī)范的需要，不是取代企業(yè)

7、進行具體的安全管理。 第二，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主要職能是立法、監(jiān)督和執(zhí)法。社會主義市場經(jīng)濟是法制經(jīng)濟，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理 是一種行政執(zhí)法活動，即對市場主體的安全生產(chǎn)實施法律監(jiān)督。依法監(jiān)管不是事事審批爭權奪利，不是事無巨 細統(tǒng)包統(tǒng)攬，不是層層設置關卡圍追堵截，而是在健全安全生產(chǎn)立法的前提下，實施法律監(jiān)督和行政處罰。依 法履行安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的關鍵，是要抓好三個環(huán)節(jié)，把住三關，當好三員”三個環(huán)節(jié)是前置審批、事 中監(jiān)管、責任追究。三關是市場準入關、日常保安關、違法處罰關。安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門在三個環(huán)節(jié)中的角 色相當于 守門員”、裁判員”、審判員” 一是進行前置審批，嚴把市場準入關，當好守門員”。前

8、置審批是指依法通過行政審批（審查、認證、許可等） 的方式，對保障生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的基本安全生產(chǎn)條件進行審查和核準，確認其安全準入資格的事前監(jiān)管 活動。依照安全生產(chǎn)法的規(guī)定，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門負責對生產(chǎn)經(jīng)營單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活動之前的人員 安全資格條件、安全投入條件、安全機構(gòu)人員條件、安全技術裝備條件、建設項目安全條件等基本安全生產(chǎn)條 件進行行政審批。這些安全生產(chǎn)基本條件就是生產(chǎn)經(jīng)營單位取得安全資格的門檻”和進入市場的 入場券”。相 對日常監(jiān)管而言，前置審批是靜態(tài)的一次性監(jiān)管，即只要符合法定的安全生產(chǎn)條件，便可取得入場券”。在前 置審批環(huán)節(jié)中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門相當于守門員”的角色，不符合

9、條件的，不發(fā)入場券”，不準 上場”。 二是進行事中監(jiān)管，嚴把日常保安關，當好裁判員”。取得安全生產(chǎn) 入場券”的生產(chǎn)經(jīng)營單位從事生產(chǎn)經(jīng)營活 動中的安全生產(chǎn)，是監(jiān)督管理的主要環(huán)節(jié)。也就是說，大量的日常監(jiān)督管理工作必須跟上去，要對生產(chǎn)經(jīng)營活 動實施全過程，全方位的監(jiān)督檢查。日常生產(chǎn)經(jīng)營活動能否確保安全，關鍵是要進行動態(tài)的監(jiān)督管理，即對兩 類生產(chǎn)經(jīng)營單位進行監(jiān)管：一種是根本不具備安全生產(chǎn)條件擅自從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的，要依法取締。另一種是 原已具備安全生產(chǎn)條件但在生產(chǎn)經(jīng)營活動中又不具備安全生產(chǎn)條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位，要監(jiān)督其整改整頓使其達 到安全生產(chǎn)條件；經(jīng)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，依法給予行政處罰。總之，

10、事中監(jiān)管的目的就是要使生產(chǎn) 經(jīng)營活動始終處于安全狀態(tài)，及時發(fā)現(xiàn)和消除不安全因素及事故隱患，預防和減少生產(chǎn)安全事故。在事中監(jiān)管 環(huán)節(jié)中的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門，相當于裁判員”的角色。如果存在重大險情和事故隱患，裁判員”就要 吹 哨”，亮 黃牌”；如不改正的，亮 紅牌”將生產(chǎn)經(jīng)營單位 罰下場”，讓它 出局”。 三是進行責任追究，嚴把違法處罰關，當好審判員”。這是指對有安全生產(chǎn)違法行為和發(fā)生生產(chǎn)安全事故的生 產(chǎn)經(jīng)營單位及其有關人員，要追究其法律責任，給予法律制裁。這是一種事后監(jiān)管，即違法事實發(fā)生后的責任 追究。法律賦予安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門較大的行政處罰權，公正、客觀、準確地進行行政執(zhí)法，是安全生產(chǎn)監(jiān)

11、督管理的重要內(nèi)容之一。在責任追究環(huán)節(jié)中，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門相當于審判員”的角色。對有嚴重安全生 產(chǎn)違法行為和發(fā)生傷亡事故的，審判員”依法確定責任，實施行政處罰。 五、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的手段 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職能的行使必須有監(jiān)管手段。監(jiān)管手段就是實施監(jiān)管執(zhí)法的辦法和措施。按照法律定位，安 全生產(chǎn)監(jiān)督管理的主要手段就是運用法律手段，以及必要的行政手段，以此建立正常的安全生產(chǎn)秩序。法律手 段具有強制性、規(guī)范性和懲罰性。法律設定的生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)的義務和責任，具有不可抗拒性。任何單 位和個人都必須遵守法定的行為規(guī)范，享有權利、履行義務，承擔責任。對于違法者，安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門 有權依法對其造成人員傷亡、財產(chǎn)損失和社會危害的違法行為予以行政處罰。 安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律定位不會自然產(chǎn)生，它是通過其法制化加以固定和體現(xiàn)的。黨和國家提岀了依法治國, 建立社會主義法治國家的基本方略。實現(xiàn)法治的基礎和前提是要有健全的法制。法治是指依法治理，它著重解 決如何運用法律手段治理國家即執(zhí)法和司法的問題。法制是指確定治國安邦的法律規(guī)范及其有關制度，它著重 解決治理國家的法律依據(jù)和執(zhí)法手段即立法的問題。沒有法制即無法治。因此，明確法律定位的根本途徑，就 是盡快實現(xiàn)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的法律化、制度化。安全生產(chǎn)法為安全生產(chǎn)