廣州律師陳琦法律實(shí)務(wù)文選之六：《行政訴訟法修正案》的六大突破

1、廣州律師陳琦法律實(shí)務(wù)文選之 六：行政訴訟法修正案的六 大突破廣州律師陳琦法律實(shí)務(wù)文選之六： 行政訴訟法修正案的六大突破( 2014.11.01)行政訴訟法修正案歷經(jīng)三次審議，三次修改，于 2014年 11 月 1日由人大常委會(huì)會(huì)議表決通過(guò)， 將于 2015年 5月 1日生效實(shí)施。 行政訴訟法的條文經(jīng)過(guò)此次修正案后將擴(kuò)充到 102 條，而現(xiàn)行行政訴 訟法不過(guò)才 75 條，加上對(duì)原條文的修改，行政訴訟法 的變化可謂 是“脫胎換骨”。 我們?cè)谛姓V訟法修正案 帶來(lái)的諸多變化中梳 理出行政訴訟法修改的六大突破。一、對(duì)行政訴訟爭(zhēng)議解決功能的強(qiáng)調(diào)和保障行政訴訟法修正案 對(duì)行政訴訟的功能進(jìn)行了重新的定位，

2、甚 至可以戲稱之為 “撥亂反正”。行政訴訟法修正案 特別強(qiáng)調(diào)了通過(guò) 行政訴訟解決行政爭(zhēng)議的功能， 并為該功能的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行了立法上的保 障。首先，行政訴訟法修正案通過(guò)修改第一條對(duì)立法目的進(jìn)行了 修改。一是將“正確”改成“公正”， 意味著不強(qiáng)調(diào)行政訴訟不需要 徹底查清客觀事實(shí)再進(jìn)行判斷， 只需要做到法律意義上的“公正”即 可；二是增加了“解決行政爭(zhēng)議” ，這強(qiáng)調(diào)了行政訴訟的任務(wù)在于解 決行政爭(zhēng)議， 明確了行政訴訟的任務(wù)； 三是刪掉了“維護(hù)”字眼， 表 明行政訴訟的基本立場(chǎng)是以第三方的角度對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督， 使行 TX/FficPLAWFIRM廣強(qiáng)律師事務(wù)所 精益求精

3、鑄造經(jīng)典廣州市天河路45號(hào)天倫大廈23層 郵編:510600Add:23/F,Talent Center,45 Tianhe Road,Guangzhou,510600,P,R,chinaTel: 020-3781 2500 Fax: 020-3781 2036政訴訟徹底轉(zhuǎn)變成行政相對(duì)人尋求司法救濟(jì)的途徑其次，行政訴訟法修正案修改了受案范圍，使行政訴訟的受 案范圍不再局限于“具體行政行為”，從而使過(guò)去同樣會(huì)侵犯公民權(quán) 利卻不可訴的抽象行政行為變成了行政訴訟可審查的對(duì)象，大大地?cái)U(kuò) 大了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，也使民眾的權(quán)利能夠得到更全面、更充分的救濟(jì)。再次，增加了相應(yīng)條文要求人民法院必須保障公民

4、、法人和社會(huì)組織的起訴權(quán)利，使法院必須認(rèn)真審慎對(duì)待的起訴，不再能隨便拒絕 立案。結(jié)合十八屆四中全會(huì)作出的 中共中央關(guān)于全國(guó)推進(jìn)依法治國(guó) 若干重大問(wèn)題的決定提出“改革法院案件受理制度，變立案審查制 為立案登記制；對(duì)人民法院依法應(yīng)當(dāng)受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)”，可以發(fā)現(xiàn)行政訴訟法修正案對(duì)公民 訴權(quán)的高度關(guān)注，希望能夠破解過(guò)往行政訴訟立案難的問(wèn)題。二、修改行政訴訟的被告以保證行政行為能夠得到 全面的審查行政訴訟法規(guī)定行政復(fù)議決定維持原具體行政行為的由作出 原具體行政行為的行政機(jī)關(guān)作被告，而目前行政復(fù)議往往流于形式， 行政復(fù)議機(jī)關(guān)不愿意改變?cè)唧w行政行為一方面是不想讓下級(jí)行政機(jī)

5、關(guān)難看，另一方面也是避免成為行政訴訟的被告。 這種心態(tài)下作出 的行政復(fù)議決定往往錯(cuò)漏百出。例如我們代理過(guò)的一起行政訴訟， 行 政復(fù)議機(jī)關(guān)竟然能遺漏幾名行政復(fù)議申請(qǐng)人， 但犯下如此嚴(yán)重程序錯(cuò) 誤，無(wú)視行政相對(duì)人權(quán)利的行政復(fù)議機(jī)關(guān)卻不是被告，實(shí)在讓人啼笑皆非。行政訴訟法修正案為了使行政復(fù)議能夠起到實(shí)效，規(guī)定“經(jīng) 復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行 政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告”，從而使復(fù)議機(jī)關(guān)必須認(rèn)真審查原具 體行政行為的合理性與合法性，如果不能做到有理有據(jù)地維持原具體 行政行為，自己同樣要承擔(dān)行政訴訟敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。 另外，當(dāng)維持原具 體行政行為的復(fù)議機(jī)關(guān)作為共同被告被訴至法

6、院后， 其作出的行政復(fù) 議行為同樣是法院審查的范圍。也就是說(shuō)，像我們遇到的行政復(fù)議程 序嚴(yán)重違法的情況將不再面臨無(wú)法救濟(jì)的窘境了。三、探索建立跨行政區(qū)域管轄制度以保證行政訴訟的公正行政訴訟過(guò)去被人詬病的地方在于絕對(duì)的地域管轄制度使行政 訴訟的司法權(quán)難免受到行政權(quán)的干預(yù)，尤其是在人民法院的財(cái)政收支 需要通過(guò)政府財(cái)政部門劃撥的情況下人民法院更難做到客觀中立地 處理行政訴訟案件。行政訴訟的被告不乏省部級(jí)的政府部門，比進(jìn)行 案件一審的基層法院、中級(jí)法院級(jí)別更高，這些情況也影響了最終判 決的作出。行政訴訟法修正案規(guī)定：“高級(jí)人民法院可以確定若干基層 人民法院跨行政區(qū)域管轄第一審行政案件”，這意味著行政訴

7、訟成為 我國(guó)探索建立跨行政區(qū)域管轄制度的“先行者”，與中共中央關(guān)于 全國(guó)推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定要求避免領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法 活動(dòng)的精神相切合。行政訴訟法修正案生效實(shí)施后，行政訴訟方 面在跨行政區(qū)域管轄取得的經(jīng)驗(yàn)將成為今后 民事訴訟法和刑事 訴訟法修改的借鑒。四、加強(qiáng)行政訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)的約束力過(guò)去民眾與行政機(jī)關(guān)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議后往往不愿求諸于司法訴訟， 形成“信訪不信法”的尷尬局面，造成如此現(xiàn)象的原因在于民眾上訪 找到的是直接領(lǐng)導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的“上級(jí)”，其“批示”對(duì)行政機(jī)關(guān)更有 威懾力，而法院不過(guò)是“平級(jí)”甚至是“下級(jí)”另一方面則因?yàn)樾姓?訴訟法對(duì)行政機(jī)關(guān)不自覺(jué)遵守判決沒(méi)有太多追究相關(guān)人員法律責(zé)任

8、的武器。這使得行政訴訟變成“無(wú)牙的紙老虎”，使行政訴訟即使勝 訴也難以實(shí)際執(zhí)行。行政訴訟法修正案針對(duì)上述情況有兩大修改措施:一是新增的第三條第三款規(guī)定：“被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭 應(yīng)訴”，設(shè)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的法律義務(wù)，避免過(guò)往行政訴訟中“告官不見(jiàn)官”的怪現(xiàn)象再次發(fā)生。二是在新增追究被告違反行政訴訟義務(wù)法律責(zé)任的規(guī)定。行政訴訟法修正案規(guī)定，“被告經(jīng)傳票傳喚無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，或者未經(jīng)法庭許可中途退庭的，人民法院可以根據(jù)情節(jié)輕重，予以訓(xùn)誡、 責(zé)令具結(jié)悔過(guò)或者處一萬(wàn)元以下的罰款、十五日以下的拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”，另外亦規(guī)定“行政機(jī)關(guān)拒絕履行判決、 裁定、調(diào)解書(shū)的，第一審人

9、民法院可以將行政機(jī)關(guān)拒絕履行的情況予 以公告，造成惡劣社會(huì)影響的，可以對(duì)該行政機(jī)關(guān)直接負(fù)責(zé)的主管人 員和其他直接責(zé)任人員予以拘留；情節(jié)嚴(yán)重，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任”。這些規(guī)定都使得行政機(jī)關(guān)的相關(guān)負(fù)責(zé)人必須認(rèn)真對(duì)待行 政訴訟，否則其個(gè)人將直接承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，能夠有效地克服過(guò)去行政機(jī)關(guān)人員“責(zé)任為公”的錯(cuò)誤心態(tài)，保證行政訴訟的審理和裁 決執(zhí)行能夠依法進(jìn)行。五、完善行政訴訟的證據(jù)規(guī)則由于原行政訴訟法規(guī)定在1989年，其間近25年時(shí)間沒(méi)有進(jìn)行立 法上的修改，其對(duì)證據(jù)種類的規(guī)定遠(yuǎn)不能滿足司法實(shí)踐的需要。 雖然 最咼院分別于2000年、2002年出臺(tái)關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國(guó)行 政訴訟法若干問(wèn)題的解

10、釋（簡(jiǎn)稱為行政訴訟法解釋）以及關(guān) 于行政訴訟證據(jù)若干問(wèn)題的規(guī)定（簡(jiǎn)稱為證據(jù)規(guī)定），但這些司 法解釋距離現(xiàn)在也已經(jīng)有十余年，更何況解釋本身就存在許多難以解 決司法實(shí)踐的問(wèn)題。因此，行政訴訟法修正案對(duì)行政訴訟的證據(jù) 制度進(jìn)行修改是意料之內(nèi)的重點(diǎn)。行政訴訟法修正案吸取了證據(jù)規(guī)定中合理的內(nèi)容，使之從司法解釋成為立法，同時(shí)根據(jù)司法實(shí)踐的需要新增了許多內(nèi)容， 新 行政訴訟法證據(jù)制度由此變得更加細(xì)化以及有可操作性。 行政 訴訟法修正案對(duì)證據(jù)制度的修改主要包括幾個(gè)方面：一是舉證責(zé)任與舉證期限規(guī)定的完善，包括允許被告補(bǔ)充證據(jù)的 規(guī)定、原告舉證不成不免除被告的舉證責(zé)任、 原告舉證責(zé)任的分配等。二是對(duì)補(bǔ)充證據(jù)和調(diào)取

11、證據(jù)制度的細(xì)化。 原行政訴訟法僅有一條 文概括地規(guī)定了人民法院有要求補(bǔ)充證據(jù)或者調(diào)取證據(jù)的權(quán)力，缺乏可操作性。行政訴訟法修正案根據(jù)證據(jù)規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)補(bǔ)充 證據(jù)和調(diào)取證據(jù)的具體條件、方式等問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)化，使證據(jù)的補(bǔ)充 與調(diào)取有“法”可依。三是建立證據(jù)質(zhì)證和審查制度，通過(guò)規(guī)定“證據(jù)應(yīng)當(dāng)在法庭上出 示，并由當(dāng)事人互相質(zhì)證”使證據(jù)真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性的認(rèn)定過(guò) 程，同時(shí)規(guī)定“對(duì)未采納的證據(jù)應(yīng)當(dāng)在裁判文書(shū)中說(shuō)明理由”要求法 院在作出判決時(shí)充分說(shuō)明，保證行政訴訟能夠做到有理息訟而不是無(wú) 理偏幫，使司法成為能夠真實(shí)解決行政爭(zhēng)議而不是形式主義的“把 戲”。六、使裁判結(jié)果更符合現(xiàn)實(shí)原行政訴訟法在第五十四條規(guī)定了

12、行政訴訟的裁判結(jié)果可以有 判決維持、判決撤銷或部分撤銷并可以要求被告重新作出具體行政行 為、判決在一定期限內(nèi)履行作為義務(wù)以及判決變更共四種裁判結(jié)果， 但是這四種裁判結(jié)果并不能完全適應(yīng)司法實(shí)踐的需要。例如某行政處罰行為因程序違法而無(wú)效，相對(duì)人向人民法院提起 行政訴訟，法院因?yàn)椴荒芘袥Q維持、一定期限內(nèi)履行作為義務(wù)或變更， 而只能判決撤銷，但既然該行政處罰行為因程序違法而從未生效，又 何來(lái)撤銷之說(shuō)？因此行政訴訟法解釋特別增加了確認(rèn)具體行政行 為違法或者無(wú)效的判決、駁回訴訟請(qǐng)求的判決。行政訴訟法修正案吸取了行政訴訟法解釋的內(nèi)容，規(guī)定行政訴訟可以根據(jù)實(shí)際情況作出駁回訴訟請(qǐng)求、 撤銷或者部分撤銷并可以判決被告重新作出行政行為、被告在一定期限內(nèi)履行作為義務(wù)、 確認(rèn)行政行為違法或無(wú)效、變更行政行為等五種判決，便行政訴訟的 裁判結(jié)果能夠滿足司法實(shí)踐的需要。本文