文化遺產(chǎn)管理體制改革的經(jīng)驗(yàn)和方法

1、第十章 文化遺產(chǎn)管理體制 改革的經(jīng)驗(yàn)和方法 第一節(jié) 國(guó)際借鑒經(jīng)驗(yàn) 一、垂直管理模式美國(guó) 美國(guó)黃石國(guó)家公園（yellowstone national park） （一）美國(guó)國(guó)家公園模式 美國(guó)國(guó)家公園模式主要體現(xiàn)為垂直管理垂直管理的特征，即 以中央集權(quán)為主，自上而下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)并輔以其以中央集權(quán)為主，自上而下實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)并輔以其 他部門(mén)合作和民間機(jī)構(gòu)協(xié)助的管理模式他部門(mén)合作和民間機(jī)構(gòu)協(xié)助的管理模式。 從資金機(jī)制資金機(jī)制上看，目前，美國(guó)國(guó)家公園的資金來(lái)源 渠道有：基本資金（國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性支出）、特殊 項(xiàng)目酬金、項(xiàng)目撥款、展示項(xiàng)目酬金、建設(shè)項(xiàng)目和 私人捐贈(zèng)等。在經(jīng)營(yíng)機(jī)制經(jīng)營(yíng)機(jī)制上，則是首先明確了遺產(chǎn)

2、資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的界限，在此基礎(chǔ)上做到了依法行事。 （二）美國(guó)國(guó)家公園垂直管理體系 發(fā)展歷程 1.先進(jìn)公民覺(jué)醒階段 2.政府簡(jiǎn)單作為階段 3.政府全面作為、社會(huì)全面參與階段 （三）美國(guó)國(guó)家公園體系管理經(jīng)驗(yàn) 1.理念優(yōu)先 2.財(cái)政有效支持 3.社會(huì)力量全面介入 （四）美國(guó)國(guó)家公園管理體系的利弊 從文化遺產(chǎn)功能的有效性來(lái)看，垂直管理模 式存在著管理上的優(yōu)勢(shì)。這種管理體系通過(guò) 統(tǒng)一的管理，規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，可以有效地保護(hù) 文化遺產(chǎn)資源的完整性。 國(guó)家公園的體制決定了遺產(chǎn)資源的國(guó)有屬性， 也就注定了國(guó)家公園的公益性的經(jīng)營(yíng)性質(zhì)， 很好地保護(hù)了當(dāng)?shù)鼐用窈陀慰蛯?duì)于遺產(chǎn)資源 的游覽權(quán)，對(duì)于實(shí)現(xiàn)文化遺產(chǎn)的傳播和教育 功能具

3、有十分重要的作用。 （五）適用條件 1.明確的使命、完備的法規(guī)和足夠的財(cái)政 資金保障 2.明確的土地權(quán)屬 3.良好的公眾參與和公眾決策機(jī)制 二、綜合管理模式日本、法國(guó) （一）綜合管理模式 綜合管理模式是 。 日本的國(guó)家公園由環(huán)境廳與都道府縣政府、市政府 以及國(guó)家公園內(nèi)各類(lèi)土地所有者密切合作進(jìn)行管理。 國(guó)家公園的管理就是與公園的其他用途使用者達(dá)成 某種程度的合作，通過(guò)合作管理體系來(lái)對(duì)自然環(huán)境 進(jìn)行保護(hù)。 法國(guó)文化部下設(shè)文化遺產(chǎn)局，地方上也有相應(yīng)機(jī)構(gòu)， 負(fù)責(zé)調(diào)查和監(jiān)督文物古跡的現(xiàn)狀和維護(hù)情況。 （二）綜合管理模式發(fā)展歷程 綜合管理模式的發(fā)展歷程根據(jù)各國(guó)情況各有不同， 大體上可以分為兩種模式：和。

4、日本日本上統(tǒng)式上統(tǒng)式：由于歷史原因，文化遺產(chǎn)資源流 落民間甚至是無(wú)人管理的現(xiàn)象普遍存在，在經(jīng)濟(jì)基 礎(chǔ)得到顯著改善之后，隨著全社會(huì)對(duì)文化資源的重 視，政府才開(kāi)始了文化遺產(chǎn)的重新整理工作，也就 直接導(dǎo)致了目前的由各級(jí)政府甚至是私人共同參與 的文化遺產(chǎn)綜合管理模式。 法國(guó)法國(guó)下放式下放式：將文化遺產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)下放到下一 級(jí)政府，甚至是私人手中，通過(guò)對(duì)這種“下放”模 式的宏觀控制，實(shí)現(xiàn)對(duì)文化遺產(chǎn)資源的間接管理。 （三）綜合管理模式形成原因 1.財(cái)政支出的壓力使政府控制力有限。 2.原有模式的影響日本和法國(guó)的現(xiàn)有體 制都有對(duì)過(guò)去體制的應(yīng)用：日本的文化遺產(chǎn) 私有化現(xiàn)象較為普遍，法國(guó)的文化遺產(chǎn)管理 權(quán)曾被普遍

5、下放。 （四）綜合管理模式的利弊 1.在這種模式的管理中，遺產(chǎn)單位的保護(hù)資金既包括來(lái)自財(cái) 政的資金，也包括營(yíng)利和非營(yíng)利社會(huì)力量的資金。 2.對(duì)文化遺產(chǎn)管理適度放權(quán)，把一些低級(jí)別遺產(chǎn)，通過(guò)售讓、 契約租讓等方式，將所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移到非政府組織手中， 使有限的公共資金集中于更重要的遺產(chǎn)事務(wù)中。 3.可以調(diào)動(dòng)民間的和私人的積極性參與管理，將公眾利益、 公眾服務(wù)置于遺產(chǎn)管理工作的關(guān)鍵地位，使得自下而上的保 護(hù)要求和自上而下的保護(hù)約束能在一個(gè)較為開(kāi)放的空間中相 互接觸和交流，使民間自發(fā)的保護(hù)意識(shí)能夠通過(guò)一定的途徑 轉(zhuǎn)化為具體的保護(hù)行動(dòng)。 一方面，由于遺產(chǎn)具有獨(dú)特性和唯一性，當(dāng)它由私人部門(mén) 經(jīng)營(yíng)時(shí)，壟斷

6、性可能會(huì)使公眾的消費(fèi)成本上升，產(chǎn)生公益 性和公平性受損問(wèn)題。而且人們還擔(dān)心，私營(yíng)化可能會(huì)改 變文化遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性質(zhì)，從而出現(xiàn)賄賂等腐敗 問(wèn)題。 另一方面，缺少較細(xì)的專(zhuān)業(yè)分工，管理者負(fù)擔(dān)較重，且一 旦決策失誤就會(huì)造成較大損失。 （五）適用條件 客觀地講，綜合管理體制實(shí)行起來(lái)難度較大。 首先，綜合管理體制對(duì)國(guó)家政策和立法有嚴(yán)格的 要求。 其次，綜合管理體制的采用對(duì)取得“經(jīng)營(yíng)權(quán)”的 個(gè)人或團(tuán)體具有較高要求。 三、屬地化管理模式瑞士 瑞士伯爾尼老城的街頭噴泉 （一）屬地化管理模式 屬地化管理模式就是指 。 屬地化管理的主要特點(diǎn)是： 中央政府保留立法和監(jiān)管的權(quán)力； 管理目標(biāo)地域劃分明顯； 地方政

7、府和社會(huì)力量是文化遺產(chǎn)管理資金的主要來(lái)源。 （二）瑞士文化遺產(chǎn)管理模式 瑞士的遺產(chǎn)管理采用的是屬地化的管理模式屬地化的管理模式。 在管理層級(jí)上，瑞士聯(lián)邦政府沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的文化事業(yè) 管理制度，各州在文化事業(yè)管理方面擁有完全自治權(quán)。 在資金機(jī)制上，籌資體系體現(xiàn)了“自下而上”的特點(diǎn)。 在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各州設(shè)立文化事業(yè)部，負(fù)責(zé)管理本州內(nèi) 的文化事業(yè)。 從管理部門(mén)的不同分工來(lái)看，聯(lián)邦環(huán)境署負(fù)責(zé)自然與風(fēng) 景保護(hù)，聯(lián)邦文化署負(fù)責(zé)歷史遺跡和考古發(fā)掘保護(hù)，聯(lián) 邦道路署負(fù)責(zé)歷史道路保護(hù)，各州設(shè)立相應(yīng)管理部門(mén)。 （三）瑞士文化遺產(chǎn)管理模式形成原因 由于歷史和語(yǔ)言的原因，瑞士形成 了多元文化的特點(diǎn)。尊重和保護(hù)多種語(yǔ)言和

8、文化、 促進(jìn)各語(yǔ)區(qū)文化的發(fā)展和交流，成為瑞士文化政 策的重要內(nèi)容。在文化遺產(chǎn)的管理和保護(hù)方面， 文化遺產(chǎn)的完整性和真實(shí)性是文化遺產(chǎn)保護(hù)的主 要內(nèi)容，也是文化遺產(chǎn)管理的重要方面。 在財(cái)政壓力過(guò)重的 背景下，適當(dāng)?shù)貙⑽幕z產(chǎn)管理權(quán)下放至地方政 府，減輕中央財(cái)政的壓力，提高文化遺產(chǎn)管理資 金利用效率。 （四）瑞士文化遺產(chǎn)管理模式利弊 屬地化管理模式存在著制度上的優(yōu)勢(shì)，主要表 現(xiàn)在：屬地管理能有效地依靠地方政府以及地 方各種社會(huì)力量，并充分調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的積 極性。此外，由于管理主體管理范圍的縮小， 使得管理更加趨向?qū)I(yè)化，對(duì)于保護(hù)文化遺產(chǎn) 的完整性和原真性具有理論上的天然優(yōu)勢(shì)。 有利必有弊，如果監(jiān)管

9、機(jī)制不健全，在經(jīng)濟(jì)利 益的驅(qū)使下，文化遺產(chǎn)資源有可能被地方作為 “生錢(qián)的機(jī)器”，忽視保護(hù)，忽視遺產(chǎn)公益性 功能的發(fā)揮。 （五）適用條件 1.1.中央政府的有效監(jiān)管。中央政府的有效監(jiān)管。為解決屬地化管理模式 造成的管理權(quán)和所有權(quán)分離、所有權(quán)主體缺位的 問(wèn)題，就需要強(qiáng)化中央政府的法制建設(shè)和政策監(jiān) 管，以此來(lái)約束、規(guī)范地方政府在管理文化遺產(chǎn) 資源時(shí)應(yīng)將文化遺產(chǎn)管理的全局利益、將文化遺 產(chǎn)的公益性功能放在應(yīng)有的位置； 2.2.社會(huì)具有較強(qiáng)的保護(hù)文化遺產(chǎn)的意識(shí)。社會(huì)具有較強(qiáng)的保護(hù)文化遺產(chǎn)的意識(shí)。權(quán)力下 放后，單憑中央政府的監(jiān)管是不夠的，還需要良 好的社會(huì)監(jiān)管氛圍。 發(fā)達(dá)國(guó)家各種管理模式的特定適用條件 較

10、高的財(cái)政實(shí)力依賴(lài)； 公眾保護(hù)意識(shí)依賴(lài)； 國(guó)家法律法規(guī)環(huán)境要 求較高； 社會(huì)捐助意識(shí)成熟的 依賴(lài) 較高的地方政府管 理能力依賴(lài)； 對(duì)民營(yíng)資本參與遺 產(chǎn)管理素質(zhì)的甄選 能力依賴(lài)； 國(guó)家法律法規(guī)環(huán)境 依賴(lài) 地方政府能力依賴(lài)； 公眾遺產(chǎn)保護(hù)意識(shí) 的依賴(lài)； 國(guó)家法律法規(guī)環(huán)境 依賴(lài) 發(fā)達(dá)國(guó)家各種管理模式對(duì)我國(guó)的借鑒意義 良好的公眾參與和 公眾決策機(jī)制，健 全的法律法規(guī)環(huán)境 選擇素質(zhì)高的民營(yíng)資 本參與遺產(chǎn)經(jīng)營(yíng)； 加快立法工作，建立 良好的法律環(huán)境； 適度分權(quán)、提高地方 政府參與管理的積極 性和管理水平 地方政府承擔(dān)遺產(chǎn) 管理和保護(hù)工作應(yīng) 該權(quán)責(zé)對(duì)等； 對(duì)公眾進(jìn)行遺產(chǎn)保 護(hù)教育，健全法律 監(jiān)督機(jī)制 第二節(jié) 管

11、理體制改革方案說(shuō)明 根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況，同時(shí)借鑒西方國(guó)家在遺 產(chǎn)管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，我們分別從三方面提 出如下的改革建議： 一、文化遺產(chǎn)管理體制改革建議： 與三大問(wèn)題和三方面制度成因相適應(yīng)，并考慮 到客觀約束（政治經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)力）和主觀認(rèn) 識(shí)（管理目標(biāo)）在近些年的變化，文化遺產(chǎn)管 理體制改革思路可概括為分級(jí)管理、主體公益 原則。 所謂分級(jí)管理，即同級(jí)委托代理，國(guó)家級(jí)集權(quán) 化，省縣級(jí)屬地化。 （一）目標(biāo)管理模式 1.中央集權(quán)管理國(guó)家級(jí)以上文化遺產(chǎn) 2.屬地分權(quán)管理省縣（市）級(jí)文化遺產(chǎn) 文化遺產(chǎn)分級(jí)管理體系 國(guó)家（遺產(chǎn)所有權(quán)人）國(guó)家（遺產(chǎn)所有權(quán)人） 國(guó)務(wù)院（法定代表）國(guó)務(wù)院（法定代表） 國(guó)家遺產(chǎn)管

12、理委員會(huì)國(guó)家遺產(chǎn)管理委員會(huì) 世界級(jí)世界級(jí)/國(guó)家級(jí)遺產(chǎn)國(guó)家級(jí)遺產(chǎn) 省級(jí)遺產(chǎn)省級(jí)遺產(chǎn) 縣（市）級(jí)以下遺產(chǎn)縣（市）級(jí)以下遺產(chǎn) 公益事業(yè)：國(guó)家統(tǒng)一管理公益事業(yè)：國(guó)家統(tǒng)一管理 非公益事業(yè)：特許經(jīng)營(yíng)方式非公益事業(yè)：特許經(jīng)營(yíng)方式 公益事業(yè)：省級(jí)屬地事業(yè)管理公益事業(yè)：省級(jí)屬地事業(yè)管理 非公益事業(yè)：特許經(jīng)營(yíng)方式非公益事業(yè)：特許經(jīng)營(yíng)方式 縣（市）級(jí)屬地化管理縣（市）級(jí)屬地化管理 非公益業(yè)務(wù)：特許經(jīng)營(yíng)方式非公益業(yè)務(wù)：特許經(jīng)營(yíng)方式 （二）分類(lèi)管理：公益業(yè)務(wù)事業(yè)化 管理，營(yíng)利業(yè)務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng) 1.公益業(yè)務(wù)事業(yè)化管理 2.營(yíng)利性業(yè)務(wù)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng) 二、體制改革實(shí)施路徑 包含兩方面內(nèi)容： （一）存量的分級(jí)管理 在國(guó)家行政資源狀況

13、日趨改善的情況下，應(yīng)逐 步回收國(guó)家級(jí)以上遺產(chǎn)的管理權(quán)，把現(xiàn)在的屬 地化管理逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一的國(guó)家集中管理。 而對(duì)?。▍^(qū)、市）級(jí)遺產(chǎn)由?。▍^(qū)、市）級(jí)政 府屬地管理，縣（市）級(jí)遺產(chǎn)由縣（市）級(jí)政 府屬地管理。 其中難度最大的是國(guó)家級(jí)文化遺產(chǎn)的管理。 （二）增量的起點(diǎn)控制 對(duì)于新的世界遺產(chǎn)的申請(qǐng)應(yīng)該嚴(yán)格在國(guó)家控 制下進(jìn)行，由國(guó)家組織，國(guó)家申報(bào)，最后由 國(guó)家統(tǒng)一管理。 全面治理申報(bào)世界文化遺產(chǎn)的無(wú)序現(xiàn)狀。 （三）法律保障機(jī)制保障遺產(chǎn) 資源管理的主體公益 1.加快出臺(tái)“遺產(chǎn)保護(hù)法” 2.制定相關(guān)法律條文明確私人在文化遺產(chǎn)保 護(hù)與利用中的權(quán)利與義務(wù) 3.加速出臺(tái)“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)管理?xiàng)l例” （四）資金機(jī)制改革

14、財(cái)權(quán)事權(quán) 對(duì)稱(chēng)、非營(yíng)利性、收支兩條線 為了更好地發(fā)揮遺產(chǎn)的公益性功能，防止出現(xiàn)經(jīng) 濟(jì)上的無(wú)序開(kāi)發(fā)，我們提出我國(guó)文化遺產(chǎn)財(cái)務(wù)制 度改革的方向是： 文化遺產(chǎn)單位屬于非營(yíng)利單位，主要資金來(lái)源于 主管部門(mén)的政府撥款，它可以經(jīng)營(yíng)與遺產(chǎn)相關(guān)的 營(yíng)利性業(yè)務(wù)，獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益，它的收益不 用于分紅，而是用于對(duì)遺產(chǎn)事業(yè)的再投入，它有 權(quán)獲得政府補(bǔ)貼與社會(huì)贊助，有權(quán)享受免稅或部 分免稅。 三、文化遺產(chǎn)過(guò)程管理機(jī)制 為了有效地保護(hù)與利用文化遺產(chǎn)，需要建立 完善的文化遺產(chǎn)過(guò)程管理機(jī)制，從預(yù)警預(yù)警、過(guò)過(guò) 程控制程控制到回顧協(xié)調(diào)回顧協(xié)調(diào)全過(guò)程管理文化遺產(chǎn)。 （一）文化遺產(chǎn)預(yù)警管理建立 公眾參與的影響評(píng)價(jià)機(jī)制 建立合作關(guān)

15、系，盡量滿(mǎn)足相關(guān)社區(qū)群體的要求 共同確定社區(qū)管理的目標(biāo)及解決問(wèn)題的方法； 在研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目監(jiān)控、數(shù)據(jù)收集及結(jié)果的公眾可 及性方面實(shí)現(xiàn)社區(qū)參與； 制定解決沖突的程序； 對(duì)社區(qū)參與及其滿(mǎn)意度進(jìn)行監(jiān)控。 建立公眾參與的影響評(píng)估機(jī)制，內(nèi)容包括：建立公眾參與的影響評(píng)估機(jī)制，內(nèi)容包括： 公眾參與項(xiàng)目方案。 公眾參與工作步驟。 調(diào)查對(duì)象。 調(diào)查內(nèi)容。 有關(guān)工程方案應(yīng)重點(diǎn)調(diào)查當(dāng)?shù)卣块T(mén)的意見(jiàn)。 調(diào)查結(jié)果的統(tǒng)計(jì)整理。 調(diào)查結(jié)果分析。 全面、客觀、簡(jiǎn)要的評(píng)述。 公眾意見(jiàn)反饋。 （二）推廣數(shù)字化文化遺產(chǎn)管理 文化遺產(chǎn)過(guò)程監(jiān)控機(jī)制 數(shù)字化技術(shù)的出現(xiàn)，為文化遺產(chǎn)保護(hù)提供了新的契 機(jī)。務(wù)必借助先進(jìn)的多媒體和虛擬現(xiàn)實(shí)技術(shù)來(lái)對(duì)中 國(guó)豐富、燦爛的古代文化遺產(chǎn)進(jìn)行數(shù)字化展示和有 效保護(hù)。 在全國(guó)范圍開(kāi)展“數(shù)字文化遺產(chǎn)工程數(shù)字文化遺產(chǎn)工程”，強(qiáng)調(diào)采用 現(xiàn)代高新技術(shù)，用圖、文、聲、像相結(jié)合的立體方 式記錄，采用數(shù)字化方式對(duì)文化遺產(chǎn)進(jìn)行整理分析。 建立文化遺產(chǎn)資料數(shù)據(jù)庫(kù)，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)與 全球的資源共享。 （三）實(shí)行管理績(jī)效評(píng)估與獎(jiǎng)懲 文化遺產(chǎn)回顧協(xié)調(diào)機(jī)制 主要從五個(gè)方