我國公務員職位分類制度的演變

1、第13卷第2期銅仁學院學報vol. 13 , no. 22011年3月journal of tongren universitymar. 2011我國公務員職位分類制度的演變（貴州大學 法學院，貴州 貴陽550025 ）摘 要：為改變大一統(tǒng)單一化的干部管理體制，我國建立和推行公務員職位分類制度。至今，我國公務員職位分類制度的演變經(jīng)歷了三個時期。在演變的過程中，體現(xiàn)三個特點：結合“實然”漸進調(diào)試；堅持分類管理和黨管干部相結合的原則；堅持“適才適用”和“適才適遇”關鍵詞：公務員；職位分類；演變； 特點中圖分類號：d63文獻標識碼：a文章編號：1673-9639 （2011） 02-0037-04本

2、文以新中國成立為起點，對我國推行公務員職位分類制度的背景和該制度在我國演變的歷程進 行回顧，以求對我國公務員職位分類制度的發(fā)展特 點有所把握。一、我國建立公務員職位分類制度的歷史背景新中國成立之初，我國的干部都是由中央及各級黨委組織部門統(tǒng)一管理。從 1953年開始，逐步建 立了在中央及各級黨委統(tǒng)一領導下、中央及各級黨 委組織部統(tǒng)一管理的“分部分級”干部管理模式。所謂“分部”，是指干部的歸口管理，按不同的部門 或行業(yè)劃分管轄范圍，將全體干部劃分為九類，由 中央統(tǒng)一領導，各級黨委分別管理。所謂“分級”：是指中央和地方各級黨委分管各級干部的層次，按1953年的中央決定，各級黨組織管理的范圍是黨政 機

3、關下屬兩級機構中擔任主要領導職務的干部。這 種干部管理模式是在革命戰(zhàn)爭年代干部制度的基礎 上形成的，它適應過去高度集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟時 代，曾在我國的社會主義革命和社會主義建設中起 到了積極作用。但這種干部管理模式有兩大缺陷： 首先，干部劃分沒有體現(xiàn)出工作難度、責任和任職 資格的差別。從形式上看，這種管理模式具備橫向 和縱向的劃分結構，但其中橫向的劃分并沒有區(qū)別不同性質(zhì)的工作職位，縱向上也僅僅是部門管轄上 的分工，沒有體現(xiàn)出工作難度、責任和任職資格的 差別。其次，國家干部的概念籠統(tǒng)，外延廣泛，導 致公務員管理混亂?！案刹恳辉~是我國在革命戰(zhàn)爭年 代，從國外引進的、泛指當時投身革命、參加革命 組織

4、、從事革命活動并負有一定職務的人員?！?1建國后，“國家干部”的概念籠統(tǒng)，沒有一個科學的界 定和確切的內(nèi)含，凡是拿國家工資的人員，除了工 人以外都是國家干部，例如黨和國家機關的工作人 員、群眾團體的工作人員、企事業(yè)單位的管理人員和各類專業(yè)技術人員都是國家干部，甚至于運動員、教練員、演員、醫(yī)院護士、警察、打字員、宗教界 主持等都成了國家干部。對于這樣一支極其龐雜的 干部隊伍，沒有根據(jù)人員的工作性質(zhì)和工作持點以 及人員成長的規(guī)律去科學地分類和管理，而是不加 區(qū)別的用一種辦法去管理，從而造成我國公務員管 理模式、管理制度的單一、封閉、僵化，甚至混亂。收稿日期：2011-01-29基金項目：本文為貴州

5、大學2009年度人文社會科學青年項目成果之一，項目名稱：我國公務員職位分類制度研究。作者簡介：丁玲（1977-）,女，貴州安順人，副教授，碩士，主要從事政治學、行政學的教學與研究。為了改變我國公務員管理制度乃至整個人事管 理制度的混亂狀況，黨的十三大報告指出，要進行 干部人事制度改革，要對“國家干部”進行合理分 解，改變集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，建立科學的分類管 理體制，改變用黨政干部的單一模式管理所有人員 的現(xiàn)狀，形成各具特色的管理制度。同時黨的十三第2期丁 玲：我國公務員職位分類制度的演變39大報告還正式確定，在我國建立和推行國家公務員 制度。公務員職位分類是推行國家公務員制度的重 要基礎工作。

6、是公務員管理的基礎，為公務員考試 錄用、考核獎懲、升遷、工資等各項人事管理工作 提供客觀依據(jù)。因此，我國的公務員職位分類制度 與國家公務員制度是同時起步建立和實施的。二、我國公務員職務分類制度的演變我國公務員職位分類制度的建立和推行始于上 個世紀八十年代，其演變至今經(jīng)歷了三個時期：第一時期：國家公務員職位分類暫行規(guī)定的制 定和職位分類制度白試點階段，即 1987年1992年。1987年，黨的十三大會議上正式確定， 在我國建 立和推行國家公務員制度。 因為公務員職位分類是推 行國家公務員制度的重要基礎工作，是公務員管理的 基礎，所以我國的職位分類制度與國家公務員制度同 時起步。這一階段，國家人事

7、部內(nèi)部專設“職位職稱 司”，主要負責作為國家公務員制度基礎的職位分類 制度的研究和設計工作。人事部組織了一批專家、學 者，廣泛搜集了國外實施職位分類的資料，充分比較 了職位分類與品位分類的利弊，論證了職位分類在我 國實施的意義和可行性，確立了我國推行職位分類的 指導思想，設計出了相對成型的公務員職位分類體 系。1990年5月人事部制定了國家公務員職位分類 暫行規(guī)定。然而，由于種種原因（如這一設計過于“理想化”等），暫行規(guī)定最終沒有成為法律，相對 完善的職位分類體系也未被付諸實施。但它為我國公 務員職位分類制度的制定、實施積累了經(jīng)驗，如，我 國的職位分類制度從一開始就吸收了品位分類的一 些因素，

8、職等（級別）不僅僅只是職位的級別，而且 既體現(xiàn)職位的等級，也體現(xiàn)職位上“人”的級別，一 個職位對應多個職等。這一設計逐漸演變成為后來制 度中“職務與級別的對應關系”。此外，這一階段也進行了職位分類制度的試點 工作，從1989年開始，國家審計署、統(tǒng)計局、環(huán)保 局、建材局、稅務局、海關總署等6個國務院部門和哈爾濱市、深圳市兩個地方政府陸續(xù)開展了職位 分類的試點工作。試點的具體內(nèi)容包括職位調(diào)查、 分析評價、列等歸級、擬定規(guī)范。職位分類制度試 點的選擇和國家公務員制度的試點是一致的。第二時期：國家公務員暫行條例階段的公務 員職位分類制度，即 1993年2005年。1993年4月24日，國務院第二次常務

9、會議討論 通過了國家公務員暫行條例（以下簡稱暫行條例），自1993年10月1日起施行該條例。暫行條 例的頒布標志著我國政府機關人事管理有了一個基 本依據(jù)。該條例中，我國公務員職位分類制度設計的 內(nèi)容是：在劃分領導職務和非領導職務的前提下，職 務等次和級別共同組成我國公務員分類制度的結構 體系。具體來說就是以是否承擔領導職責為職務類型 劃分的依據(jù)，把公務員職務分為領導職務和非領導職 務，并規(guī)定了公務員的等級序列。明確了職務與級別 的對應關系。領導職務序列分為十個層次，非領導職 務序列分為八個層次。領導職務和非領導職務序列都 對應統(tǒng)一的級別序列。職務與級別的對應采取“一職 數(shù)級，上下交叉”的方式，

10、如表 1所示。雖然暫行條例明確規(guī)定，國家行政機關實行 職位分類制度，但實際上，這個時期的公務員職務與 級別制度沒有根據(jù)職位進行分類，也沒有職位類別的 劃分，這是一種沒有職位類別區(qū)分的簡單職務分類。第三時期：中華人民共和國公務員法頒布實 施至今我國公務員職位分類制度，即2006年以后。2005年4月27日，十屆全國人大常委會第十五 次會議審議通過了中華人民共和國公務員法（以下簡稱公務員法），自2006年1月1日起施行該 法。該法按照公務員職位的性質(zhì)、特點和管理需要， 橫向把公務員職位劃分為三個類別：綜合管理類、 專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類。綜合管理類是指除專業(yè) 技術類和行政執(zhí)法類以外的公務員職位類別

11、。專業(yè) 技術類是指機關中承擔專業(yè)技術職責，為實施公共 管理提供直接的技術支持和保障的公務員職位類 別。行政執(zhí)法類是指在工商稅務質(zhì)檢環(huán)保等履行社 會管理與市場監(jiān)管職能的行政執(zhí)法部門的基層單位 的行政執(zhí)法職位中設置的公務員職位類別。在此基礎上，公務員法縱向設置兩個類型的 職務序列，也就是依據(jù)公務員是否擔任領導責任， 把公務員分為領導職務和非領導職務兩個類型。公 務員領導職務的職務層次包括十個領導職務層次， 即國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級 副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣 處級副職、鄉(xiāng)科級正職、鄉(xiāng)科級副職。非領導職務 在廳局級以下設置，分為八個職務層次即巡視員、 副巡視員、

12、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任 科員、科員、辦事員。表1公務員職務與級別制度領導職務序列非領導職務序列對應級別總理1副總理國務委員2-3部級止職省級止職3-4部級副職省級副職4-5司級止職廳級止職巡視員5-7司級副職廳級副職助理巡視員6-8處級止職縣級止職調(diào)研員7-10處級副職縣級副職助理調(diào)研員8-11科級止職鄉(xiāng)級止職主任科員9-12科級副職鄉(xiāng)級副職副主任科員9-13科員9-14辦事員10-15此外，根據(jù)公務員法和公務員職務與級 別管理規(guī)定，我國的公務員既有職務，又有級別， 公務員的職務對應相應的級別，職務和級別的關系 是“一職數(shù)級，上下交叉”。根據(jù)公務員職務與級 別管理規(guī)定，公務員級別由

13、低至高依次為二十七級 至一級。公務員領導職務層次與級別的對應關系是：（1）國家級正職：一級；（2）國家級副職：四級至 二級；（3）省部級正職：八級至四級；（4）省部級副職：十級至六級；（5）廳局級正職：十三級至八 級；（6）廳局級副職：十五級至十級；（7）縣處級正職：十八級至十二級；（8）縣處級副職：二十級至十四級；（9）鄉(xiāng)科級正職：二十二級至十六級；（10） 鄉(xiāng)科級副職：二十四級至十七級。副部級機關內(nèi)設 機構、副省級市機關的司局級正職對應十五級至十 級；司局級副職對應十八級至十二級。綜合管理類公務員非領導職務與級別的對應關系是：（1）巡視員：十三級至八；（2）副巡視員：十五級至十級；（3）調(diào)

14、研員：十八級至十二級；（4）副調(diào)研員：二十級至十四級；（5）主任科員：二十二級至十六級；（6）副主任科員：二十四級至十七 級；（7）科員：二十六級至十八級；（8）辦事員：二十七級至十九級。副部級機關內(nèi)設機構、副省級 市機關的巡視員對應十五級至十級；副巡視員對應 十八級至十二級。三、我國公務員職位分類制度演變的特點第一，在建立我國的公務員職位分類制度的過 程中，不是從“應然”進行理性設計，而是結合“實 然”漸進調(diào)試。如前文所述，1990年人事部制定的國家公務 員職位分類暫行規(guī)定最終沒有成為法律，未被付 諸實施，其重要原因之一是該設計理想化。我國的 公務員職位分類制度建立之前是大一統(tǒng)單一化的干 部

15、管理體制，在逐步建立我國公務員職位分類制度 的過程中，我們堅持的是以職位分類為導向，結合 本國實際的漸進調(diào)試的原則。把現(xiàn)行制度當作立法 的主要資料來源，在完善現(xiàn)行制度的過程中建立和 發(fā)展我國的公務員職位分類制度。國家公務員暫行條例繼承了我國干部制度中好的傳統(tǒng)，如：黨管 干部的原則，為人民服務的宗旨等等。關于對“國 家干部”集中統(tǒng)一管理的現(xiàn)狀，國家公務員暫行條例則進行合理分解，初步建立分類管理制度。公務員法則繼承了國家公務員暫行條例中領導 職務與非領導職務的類型劃分，并進一步按照公務 員職位的性質(zhì)、特點和管理等，橫向把公務員職位 劃分為三個類別：綜合管理類、專業(yè)技術類和行政 執(zhí)法類。在職務與級別

16、的關系上，公務員法沿用國家公務員暫行條例采取“一職數(shù)級，上下交 叉”的方式，同時針對國家公務員暫行條例規(guī) 定的級別數(shù)量太少的缺陷增加了級別數(shù)量。第二，在建立我國的公務員職位分類制度的過 程中，堅持分類管理和黨管干部相結合的原則。我國的公務員職位分類制度脫胎于我國傳統(tǒng)的 干部人事管理制度，是黨的干部管理制度的發(fā)展和完 善。傳統(tǒng)的干部人事管理制度是對所有干部不加區(qū)別 地用一套辦法進行單一管理，這種管理辦法忽略了不 同工作的性質(zhì)、特點以及不同類型的工作人員成長的 規(guī)律，在實踐中不利于人才的合理使用和管理，不利 于優(yōu)秀人才的脫穎而出。分類管理是科學管理的必然 要求。我國的公務員職位分類制度的建立是依次

17、對干 部隊伍進行分類管理和對公務員進行分類管理的結 果。黨管干部的原則是中國共產(chǎn)黨在領導武裝斗爭的 實踐中形成的傳統(tǒng)，新中國建立后，干部一直接受黨 的領導。在建立我國的公務員職位分類制度的過程 中，從國家公務員暫行條例到公務員法，我們堅持分類管理，但始終沒有像西方國家一樣實行“兩官分途”（即劃分政務類公務員和事務類公務 員)，而是始終堅持黨管干部的原則。第三，在我國職位分類制度的設計中，堅持兩大基本理念“適才適用”和“適才適遇”。世界各國的人事分類制度主要是兩種：職位分類和品位分類。職位分類制度的優(yōu)點主要是：(1)適應社會專業(yè)分工的需要，根據(jù)工作性質(zhì)對職位進 行橫向劃分，有利于專業(yè)化人才的發(fā)展

18、。(2)根據(jù)職位職責程度的不同，明確規(guī)定不同的工資額度， 形成合理的工資結構，以實現(xiàn)同工同酬，使相同或 相似職位享受相同待遇。這兩大優(yōu)點也就是職位分類制度的兩大基本理念：“適才適用”和“適才適遇”?！斑m才適用就是專才專用，就是公務員的專業(yè)化建設，要提高公務員的專業(yè)化水準”2 ; “適才適遇”就是“同工同酬”，要設計科學的分類工資制 度。我們借鑒其他國家的職位分類制度，不是照搬 某一國或地區(qū)的具體制度設計，而是接受這兩個基 本理念。公務員法把我國的公務員分為三個類別， 其中之一就是專業(yè)技術類公務員，這正是為了給從 事專業(yè)技術工作的公務員提供職業(yè)發(fā)展階梯，穩(wěn)定 公務員隊伍中的專業(yè)技術人才，同時也吸

19、引社會上 的專業(yè)技術人員加入公務員隊伍，以利于實現(xiàn)“適 才適用”。同時，國家根據(jù)公務員職位類別設置公務 員職務序列，綜合管理類公務員職務序列、專業(yè)技 術類公務員職務序列和行政執(zhí)法類公務員職務序列 構成我國公務員的職業(yè)發(fā)展階梯。在上世紀八十年 代末九十年代初剛開始設計我國的公務員職位分類 制度時，制度設計者就把職等(級別)不僅看作是 職位的級別，而且也看作是職位上的“人”的級別， 一個職位對應多個職等。到國家公務員暫行條例 時期，確定了職務與級別的對應關系是“一職數(shù)級， 上下交叉”。而2005年頒布實施的公務員法第 19條第2款則明確規(guī)定：“公務員的職務與級別是確定公務員工資及其他待遇的依據(jù)。據(jù)

20、此，我國公務 員實行的是國家統(tǒng)一的職務與級別相結合的工資制 度。同時，公務員法繼承國家公務員暫行條例 采取“一職數(shù)級，上下交叉”的方式，并進一步增 加了級別數(shù)量。這有利于逐步設計“統(tǒng)一而不單一” 的分類工資制度，以實現(xiàn)“適才適遇”。參考文獻：1王雷保.公務員耳r位分類教程m .北京：機械工業(yè)出版 社,1989: 32.2林弋.公務員立法研究m.北京：中國人事出版社、黨 建讀物出版社，2006: 88.3全國人大法制工作委員會中華人民共和國公務員法 解讀編寫組.中華人民共和國公務員法 解讀m .北 京：人民出版社，2005.4應松年，宋世明，仲崇東.公務員法釋義m .北京： 國家行政學院出版社，

21、2005.5賈自欣.我國公務員職位分類制度研究d.中國人民大學碩士學位論文，2008.6宋世明.創(chuàng)新中國公務員分類管理制度的立法思想j,中國行政管理，2003, (5).7王靜，汪曉霞.公務員職位分類理論述評j.北京交通大學學報(社會科學版),2007, (2).8王霽.公務員職位分類制度的比較與借鑒j .行政與法(吉林省行政學院學報)，2005, ( 1).9宋世民.解析公務員法中分類制度之設計原理j,法 商研究，2005, (4).10竇澤秀，秦冬杰.我國公務員職位分類制度的重新設計 探討j.中國行政管理，2001, (3).11鄧衛(wèi)文.論公務員職位分類制度之創(chuàng)新j .行政與法，2006,

22、 (3).on the evolution of classification of civil servants in chinading ling(school of laws, guizhou university, guiyang, guizhou 550025, china )abstract: in order to improve the unified and single system of cadres management, china has established and implemented the classification system of positio

23、ns. up till now, the evolution of classification of civil servants inchina has experienced for three periods. three characters are presented in this process, namely, combining the gradual debugging with the sudden one; stick to the principle of combining classified management with the party managing

24、 the cadres; keep using talents appropriately and giving them fair treatment .classification of positions;key words:civil servants;evolution;characters（責任編輯馬俊鋒）合同管理制度1范圍本標準規(guī)定了龍騰公司合同管理工作的管理機構、職責、合同的授權委托、洽談、承辦、會簽、訂閱、履行和變更、終止及爭議處理和合同管理的處罰、獎勵;本標準適用于龍騰公司項目建設期間的各類合同管理工作，廠內(nèi)各類合同的管理，廠內(nèi)所屬各具法人資格的部門，參照本標準執(zhí)行。2規(guī)范性引用中華人民共和