《行政處罰法》解讀要點

1、行政處罰法解讀先談一下行政執(zhí)法人員要提高執(zhí)法水平，必須具備“四種能力”的問題。一是學(xué)習(xí)能力。二是話語能力。三是思維能力。四是適應(yīng)能力。行政執(zhí)法人員具備上述“四種能力”，對做好行政執(zhí)法工作 來說，顯得非常重要。“四種能力”中，學(xué)習(xí)能力是基礎(chǔ)，話語 能力是途徑，思維能力是關(guān)鍵，適應(yīng)能力是保障?！八姆N能力” 環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。只有加強對這些能力的培養(yǎng)和提高，才 能不斷提高行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，也才能確保行政執(zhí)法工作的 落實。下面，我講一下行政處罰法，在講之前，我先簡要談 一下行政處罰的概念和特征。行政處罰也稱“行政罰”，是指特定的行政主體對被認(rèn)為違 反行政法律規(guī)范的公民、法人和其他組織所給予的一種制

2、裁。行政處罰是國家法律責(zé)任制度的重要組成部分，是行政主 體有效地進(jìn)行行政管理、維護(hù)公共利益和社會秩序，保障法律 貫徹實施的一個重要手段。它屬于行政法律制裁，與刑事法律制裁、民事法律制裁一樣，都屬于國家制裁制度。一般來說，只要公民、 法人或者其他組織實施了違反行政法律規(guī)范的行為，擁有行政處罰權(quán)的行政主體就應(yīng)當(dāng)對其實施行政處罰，以維護(hù)正常的社會公共秩序。行政處罰的特征主要體現(xiàn)在五個方面：1 、決定并實施行政處罰的主體為特定的行政主體。對于行政處罰主體，我將在后面進(jìn)行詳細(xì)闡述。2、行政處罰只適用于違反行政法律規(guī)范的行為。這里的違反行政法律規(guī)范的行為，是指違反行政管理方面的法律、法規(guī)和規(guī)章的行為。3、

3、行政處罰的對象一般為被認(rèn)為實施了行政違法行為的公民、法人和其他組織，也即行政法律關(guān)系中的外部相對人，包括國家機關(guān)、企事業(yè)單位和個人。4、行政處罰是違法者承擔(dān)行政法律責(zé)任的一種表現(xiàn)形式。行政法律責(zé)任是行政法律關(guān)系主體應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，既包括行政主體因違法或不當(dāng)行政而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，也包括相對人違反行政法律規(guī)范而因承擔(dān)的責(zé)任。5、行政處罰是一種以制裁為內(nèi)容的具體行政行為。它以直接限制或剝奪相對人的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容，是由國家法律、法規(guī)和規(guī)章確定的、并由特定的行政主體實施的帶有強制性的國家制裁措施，是一種可以懲戒性義務(wù)的行政處理決定。了解了行政處罰的概念和特征后，我給大家談?wù)勑姓幜P法。我認(rèn)為，行政

4、處罰法可以用“三個亮點”、“兩個特點”、“一個重點”來涵蓋。一、“三個亮點”第一個亮點是不服可申辯。主要表現(xiàn)為聽證制度。行政處罰法 第四十二條第一款規(guī)定： “行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證?！边@里，我給大家舉一個案例：就是著名歌星毛阿敏偷稅聽證會。 1998 年9月 29 日上午，毛阿敏偷稅案聽證會在浙江嘉興舉行。在歷時3個半小時的聽證會上，調(diào)查人員由示了有關(guān)毛阿敏自己簽名的假合同以及虛假申報的納稅單等材料。毛阿敏的委托代理人則認(rèn)為“應(yīng)扣未扣、 應(yīng)繳未繳的稅款， 應(yīng)由扣稅義務(wù)人繳

5、納”，雙方辯論激烈。此后8年，在各類行政處罰中，聽證會成為許多被處罰人的選擇。這場不足20人的聽證會，卻在當(dāng)時的社會上引來多方關(guān)注，被處罰款還能開聽證會申辯，顛覆著國人看待處罰的慣性思維。行政處罰法首次正式將聽證制度引入我國， 在我國行政程序立法史上具有里程碑的意義。聽證的內(nèi)涵是“聽取對方意見”，指行政機關(guān)在作出處罰前，必須聽取當(dāng)事人的意見。當(dāng)事人有權(quán)向行政機關(guān)提交有利于自己的證據(jù)，為自己進(jìn)行申辯。作為一項法律制度，聽證在英國是普通法上古老的自然公正原則的要求，在美國則是聯(lián)邦憲法規(guī)定的正當(dāng)法律程序原則的基本要求。聽證形式有多種，聽證會是其中最為正式的形式，讓行政機關(guān)調(diào)查人員與相對人之間展開充分

6、對抗，有助于行政機關(guān)準(zhǔn)確認(rèn)定事實，保證行政決定的最終正確出臺。關(guān)于聽證程序及其適用范圍。聽證程序，是指行政主體在作出行政處罰決定之前， 聽取當(dāng)事人的陳述和辯解，由當(dāng)事人和調(diào)查辦案人員對事實和適用法律進(jìn)行辯論活動。并非所有的行政處罰都可舉行聽證程序，法律只規(guī)定了對部分行政處罰可以舉行聽證，即行政主體作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰的，可以舉行聽證。另外，行政處罰法還規(guī)定當(dāng)事人對聽證有選擇權(quán)，即對上述行政處罰當(dāng)事人可以要求舉行聽證，也可以放棄要求聽證的權(quán)利。關(guān)于聽證的具體規(guī)則：一是告知聽證權(quán)利。行政主體在作出上述處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)在

7、3 日內(nèi)答復(fù)行政主體是否要求聽證。行政單位注意的是：要發(fā)出行政處罰聽證告知書。二是通知聽證的時間、地點。行政主體應(yīng)當(dāng)在聽證的 7 日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時間、地點，以便給當(dāng)事人留有必要的準(zhǔn)備時間。三是聽證程序的主持人和參加人。聽證程序的主持人為行政主體指定的非本案調(diào)查人員；聽證程序的參加人由本案調(diào)查人員作為一方，由被認(rèn)為實施了違法行為，有可能受到行政處罰的公民、法人或者其他組織作為另一方，并可以有證人等參加?？赡鼙惶幜P的當(dāng)事人既可以親自參加聽證，也可以委托一至二人代理參加聽證。四是公開聽證與回避。除了涉及國家秘密或者個人隱私外，聽證應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行。此外，當(dāng)事人如果認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)

8、系的，有權(quán)申請回避。五是當(dāng)事人有權(quán)辯論和質(zhì)證。舉行聽證時，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實、證據(jù)和行政處罰建議， 當(dāng)事人可以有針對性地提出申辯和進(jìn)行質(zhì)證，提出對自己有利的事實和證據(jù)， 反駁對自己不利的事實和證據(jù)。六是聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄， 并交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。當(dāng)事人不承擔(dān)行政主體組織聽證的費用。聽證程序結(jié)束以后，由行政主體負(fù)責(zé)人決定或者集體討論決定，對當(dāng)事人是否適用行政處罰。第二個亮點是罰我先通知。主要表現(xiàn)為告知制度。行政處罰法 第三十一條規(guī)定： “行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！?005 年5月 23 日，

9、安徽到北京務(wù)工人員杜寶良查詢得知，自己于 2004 年7月 20 日至 2005年5月 23 日在北京市西城區(qū)真武廟頭條西口同一地點被“電子眼”記錄 105 次違章， 被交管部門扣罰210分、繳納罰款1.05萬元。此事一出，人們的目光集中在對交通管理部門執(zhí)法不規(guī)范的質(zhì)疑上：如果在杜寶良初次或者哪怕前幾次違章之后能夠得到交管部門的及時告知，也就不會有之后那么多次違章。事后，北京市交管部門于2005年8月19日起，向北京市各車主郵寄交通違法通知書達(dá)71 萬余份。杜寶良事件里凸顯出的交通執(zhí)法方式成為人們關(guān)注的焦點。當(dāng)事人違章、且已被電子眼記錄在案時，是由行政機關(guān)及時通知當(dāng)事人還是由當(dāng)事人主動查詢獲得

10、自己被處罰的信息？行政處罰法明確規(guī)定，行政機關(guān)在作出處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人。就行政處罰的目的而言，制裁違法人是手段而非目的。違法行為發(fā)生后，行政機關(guān)一旦發(fā)現(xiàn)就應(yīng)當(dāng)及時通知違法人，讓其終止違法行為，而不應(yīng)當(dāng)任由違法行為繼續(xù)，任由管理秩序持續(xù)遭到破壞，否則就有以罰款代管理之嫌。行政處罰法設(shè)定的告知程序作為實施行政處罰的一個重要程序，僅有原則性規(guī)定，并無詳細(xì)程序要求。關(guān)于告知的時機問題：第一，作出行政處罰決定之前進(jìn)行告知。 關(guān)于在行政處罰決定前告知的內(nèi)容：首先告知執(zhí)法身份。 我國行政處罰法第三十四條規(guī)定： “執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰的，應(yīng)向當(dāng)事人出示執(zhí)法身份證件。其次是告知當(dāng)事人行政處罰決定的

11、事實、理由及依據(jù)。不告知，行政處罰決定不能成立。三是告知相對人權(quán)利：如陳述權(quán)、申辯 權(quán)、 要求聽證權(quán)。 四是告知處罰結(jié)果： 擬將給予什么樣的處罰。五是聽取當(dāng)事人的的陳述和申辨。行政機關(guān)拒絕聽取當(dāng)事人陳述、申辨權(quán)，根據(jù)行政處罰法第 41 條的規(guī)定，行政處罰決定不能成立。 第二， 是處罰決定書中的告知。 處罰決定書中的告知：一是告知所實施的行政行為內(nèi)容。決定書應(yīng)當(dāng)載明當(dāng)事人的違法行為、行政處罰種類、數(shù)額、時間、地點等，并當(dāng)場交付當(dāng)事人。當(dāng)事人不在場的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在7 日內(nèi)依照民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定，將行政處罰決定書送達(dá)當(dāng)事人。如果是罰款，就必須告知當(dāng)事人在一定的期限內(nèi)到指定的地點繳納罰款。二是告知

12、權(quán)利：申請行政復(fù)議權(quán)和行政起訴權(quán)，復(fù)議機關(guān)和訴訟法院，時間規(guī)定。三是告知相關(guān)法律后果。告知相對人逾期不履行相關(guān)義務(wù)的嚴(yán)重法律后果，如將會受到更重的處罰、強制執(zhí)行等，以促使其自覺履行。第三個亮點是過罰得相當(dāng) 。主要表現(xiàn)為規(guī)范自由裁量權(quán)。行政處罰法 第四條第二款規(guī)定： “設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)?！痹谶^去，罰多罰少一般是由執(zhí)法人員說了算。再給大家舉一個案例：某日上午，在鄭州市綠城廣場，一名外地男性游客吸完煙后，隨手把煙頭丟在水泥地上，被執(zhí)法人員逮個正著。這名男子被開具“行政處罰決定書”，處以 20 元罰款。被罰者沒有提出疑義，旁觀的群眾倒

13、是七嘴八舌起來，家住某小區(qū)的張大媽說，咱鄭州有規(guī)定，這樣的行為以前可以罰 50元呢。按照鄭州市城市環(huán)境衛(wèi)生管理條例的規(guī)定：在公共場所隨地拋撒丟棄煙蒂、紙屑等廢棄物，要處20元以上 50元以下罰款。但從2005年6月起，鄭州開始執(zhí)行罰款自由裁量階次制度。按照市政府關(guān)于建立罰款自由裁量階次制度的意見，相關(guān)部門要對行政罰款細(xì)分檔次， 按“標(biāo)尺”同過同罰， 使行政罰款有“度”可依。具體到這件事，執(zhí)法人員首先責(zé)令其清除，然后按統(tǒng)一規(guī)定的 20元處罰標(biāo)準(zhǔn)施以處罰。而不是像過去，執(zhí)法人員想罰20就20 ， 想罰 30就30 ， 想罰 50就50 ， 全憑執(zhí)法人員說了作數(shù)。在行政處罰領(lǐng)域，行政機關(guān)在處罰種類、

14、處罰幅度等方面都享有很大的自由裁量權(quán)。而行政自由裁量權(quán)就像一把雙刃劍，如果行使得當(dāng)，則更能實現(xiàn)個案正義；如被濫用，則極易侵犯相對人的權(quán)利。行政處罰法中明確規(guī)定過罰相當(dāng)原則，就避免了因為執(zhí)法者個人的偏私、好惡而作出處罰強度與違法程度不成比例的處罰決定， 體現(xiàn)了對違法人處罰的公平、 公正精神。二、“兩個特點”第一個特點：規(guī)制公權(quán)力（以權(quán)力制約權(quán)力）1 、統(tǒng)一、分層次地設(shè)定了行政處罰權(quán)行政處罰權(quán)的設(shè)定意義重大,它直接關(guān)系到行政相對人的基本權(quán)利 , 因此 ,應(yīng)當(dāng)實行法定原則 ,具體來說 ,它包括以下三個方面的內(nèi)容:第一 ,只有法律明文規(guī)定應(yīng)予處罰的 ,行政相對人才受處罰 ,沒有法律明文規(guī)定的 ,不受處

15、罰 ,即法無明文不得罰。第二,行政處罰的設(shè)定必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。第三 ,行政處罰的實施,必須嚴(yán)格依法進(jìn)行。 要真正實行法定原則 ,首先必須明確行政處罰的設(shè)定權(quán)。行政處罰的種類較多 ,要確立行政處罰的設(shè)定權(quán),首先必須明確行政處罰的種類。 根據(jù)行政處罰的性質(zhì),行政處罰可以分為以下四個種類:一是人身處罰 ,如行政拘留等限制人身自由的處罰。二是財產(chǎn)罰 ,如罰款、沒收非法財產(chǎn)等的行政處罰。三是行為罰 ,如吊銷許可證或執(zhí)照、 責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)等處罰。 四是申誡罰如警告等行政處罰。為此,處罰法規(guī)定了行政處罰6個基本的處罰種類:(1)警告。警告是指行政主體對有違法行為的公民、法人或者其他組織提出告誡，使其認(rèn)識錯誤不

16、再重犯的一種處罰。警告適用于違反行政法律規(guī)范情節(jié)輕微、對社會危害程度較輕的行為人，所以是一種既具有教育性質(zhì)又具有一定強制性質(zhì)的較輕的處罰種類，其適用對象可以是法人或者其他組織，也可以是公民個人;(2) 罰款。 罰款是指行政主體強制違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織在一定期限內(nèi)繳納一定數(shù)量貨幣的一種處罰。罰款是對違法者財產(chǎn)權(quán)的一種合法損害。目的是通過罰款，使違法者認(rèn)識自己的違法行為。這是一種適用較為廣泛的行政處罰措施，從目前的行政法律、法規(guī)來看，基本上都規(guī)定有罰款的處罰種類。 (3)沒收違法所得、沒收非法財物。沒收違法所得、沒收非法財產(chǎn)是指行政主體依據(jù)有關(guān)行政法律規(guī)范性文件，將違法者因?qū)嵤?/p>

17、違法行為所獲得的財物或者非法財物強制性無償收歸國有的一種處罰措施。這里所指的非法所得是指違法者以非法手段所獲取的財產(chǎn)等。非法財產(chǎn)主要是指用于違法活動的財產(chǎn)，如走私物品、淫穢物品、用于賭博的賭具等。沒收是一種較為嚴(yán)厲的處罰，其執(zhí)行領(lǐng)域具有一定程度的限制性，并非所有違反行政法律規(guī)范的案件都可以實施這種處罰，只有對那些為謀取非法利益而違反法律、法規(guī)的行為人，才可以實行這類處罰。對沒收的某些特殊的非法物品，分兩種方式處理：一是依法予以銷毀，主要是指黃色書刊等違禁品、劣質(zhì)腐敗的食品等。二是按照國家的有關(guān)規(guī)定處理，如爆炸物等。這些物品不能公開拍賣，但也沒有必要銷毀，應(yīng)當(dāng)按照國家的規(guī)定處理。 除此之外應(yīng)當(dāng)公

18、開拍賣沒收的非法財物，嚴(yán)禁內(nèi)部私分或者低價處理。 (4)責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)。責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)是指行政主體對違反行政法律規(guī)范的工商企業(yè)或者個體工商戶， 在一定期限內(nèi)剝奪其從事生產(chǎn)或經(jīng)營活動權(quán)利的一種處罰。一般來說，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)應(yīng)當(dāng)有一定的期限，由違法者在停產(chǎn)停業(yè)期間內(nèi)進(jìn)行整改，認(rèn)識自己的違法行為。由于這一類處罰主要針對的是企業(yè)及個體工商戶，處罰措施的實施將直接影響企業(yè)或個體工商戶的生產(chǎn)與經(jīng)營利益，往往是較為嚴(yán)重的違法行為才能適用。在違法者確實改正并認(rèn)識到自己的違法行為之后， 應(yīng)允許其恢復(fù)營業(yè)。 (5)暫扣或者吊銷許可證,暫扣或者吊銷執(zhí)照。許可證或者執(zhí)照是行政主體應(yīng)有關(guān)相對人的申請，而頒發(fā)的準(zhǔn)許其從事某項活

19、動或賦予其某種權(quán)利的批準(zhǔn)證書。暫扣或者吊銷許可證或執(zhí)照是指行政主體對于具有違法行為的相對人，暫時地扣留或者吊銷其許可證或執(zhí)照，從而停止或撤銷了違法者從事某項活動或享有某項權(quán)利的一種處罰。這是一種比責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)更為嚴(yán)厲的處罰，主要適用于比較嚴(yán)重的違法行為。因此，必須對適用暫扣或吊銷許可證或執(zhí)照的條件作出明確規(guī)定。只有在許可證或執(zhí)照的持有者的違法行為達(dá)到了不可能正常行使許可證或執(zhí)照所賦予的權(quán)利的時候，才可適用這一處罰。 (6) 行政拘留。行政拘留，這是指公安機關(guān)對于違反了行政法律規(guī)范的公民，所作出的在短期內(nèi)限制其人身自由的一種處罰措施。其期限為 1 日以上， 15 日以下。行政拘留是限制公民人身自

20、由的一種處罰， 也是行政處罰中最為嚴(yán)厲的處罰之一。目前我國的行政拘留，主要為治安拘留。由于它是一種嚴(yán)厲的行政處罰，因此法律對這一處罰的規(guī)定也是嚴(yán)格的，只有公安機關(guān)才能實施，其他任何行政機關(guān)無權(quán)實施。只有法律才能設(shè)定行政拘留處罰。行政處罰法和立法法都作了規(guī)定： 限制人身自由的行政處罰只能由法律規(guī)定。 在行政處罰立法中除規(guī)定 6個基本的處罰種類之外 ,還規(guī)定了法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰。 出臺這一規(guī)定， 其目的主要有二: 一是為今后增設(shè)新的處罰種類提供法律依據(jù),上述的 6個處罰種類只是處罰的基本種類,隨著社會的發(fā)展 ,如果需要增設(shè)新的處罰種類則可依據(jù)該彈性條款的規(guī)定。 二是避免與現(xiàn)行立法的矛

21、盾,在現(xiàn)行的關(guān)于處罰種類的立法中 ,只要是法律、 法規(guī)中確認(rèn)的并且符合處罰法立法規(guī)定的處罰種類仍然有效。由于行政處罰的設(shè)定權(quán)首先涉及的是立法權(quán)的劃分問題 ,各國在行政處罰的設(shè)定上具有不同的作法:在英國和美國 ,有關(guān)行政處罰的規(guī)定,原則上必須由議會以法律形式確定。經(jīng)過議會的授權(quán) ,行政機關(guān)也可以自行設(shè)定行政處罰。在德國 ,行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在議會。聯(lián)邦政府和各州政府原則上不能超越聯(lián)邦議會規(guī)定的處罰種類和適用范圍 ,另行設(shè)定新的行政處罰。日本的行政處罰設(shè)定權(quán)分中央和地方兩個層次,在中央 ,設(shè)定權(quán)集中在國會。在地方 ,地方議會和行政長官經(jīng)法律的一般授權(quán)就可以設(shè)定行政處罰。在奧地利 ,行政處罰必須依

22、據(jù)法律實施。在意大利 ,行政處罰的設(shè)定權(quán)在國會和地方議會,但地方議會的規(guī)定不得與國會的法律相抵觸 , 國會沒有規(guī)定的行政處罰 ,地方議會不得設(shè)定行政處罰。從上述國家對行政處罰設(shè)定權(quán)的不同規(guī)定來看 ,各國在行政處罰權(quán)的設(shè)定上 ,一般具有以下共性 :一是行政處罰的設(shè)定權(quán)集中在立法機關(guān)。二是行政機關(guān)設(shè)定行政處罰必須要有法律的明確具體的授權(quán)。三是行政機關(guān)設(shè)定的行政處罰一般是程度較輕的處罰種類,并且要受議會和法院的嚴(yán)格控制。而我國行政處罰的設(shè)定權(quán)必須與我國的立法體制相適應(yīng) ,我國的立法體制是統(tǒng)一的 , 同時又是分層次的。為此,我國行政處罰的設(shè)定權(quán)也應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一的和分層次的 , 處罰法規(guī)定:第一,法律可以設(shè)

23、定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰 ,只能由法律設(shè)定。 第二 ,行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。 第三 ,地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、 吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。 第四 ,規(guī)章原則上不享有行政處罰的設(shè)定權(quán) ,只是在以下兩種特殊的情況下才享有有限的設(shè)定權(quán):一是可以在法律、法規(guī)規(guī)定給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)作出具體的規(guī)定。二是在法律、法規(guī)沒有設(shè)定行政處罰的領(lǐng)域 ,規(guī)章可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量罰款的行政處罰。 對于規(guī)章應(yīng)否賦予行政處罰的設(shè)定權(quán),在立法時存在著不同的意見,一種意見認(rèn)為 ,規(guī)章只能根據(jù)法律、法規(guī),規(guī)定實施處罰的具體標(biāo)準(zhǔn) ,法律、法規(guī)未作規(guī)定的 ,

24、規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰。另一種意見認(rèn)為 ,規(guī)章在我國目前的行政管理中發(fā)揮著十分重要的作用， 大量的行政管理是依據(jù)規(guī)章進(jìn)行的 ,如果規(guī)章不能創(chuàng)設(shè)行政處罰權(quán) ,行政管理將會處于十分被動的局面。為此,處罰法從我國目前的現(xiàn)實情況出發(fā) ,對規(guī)章賦予了有限的行政處罰權(quán) , 但同時又給予了較為嚴(yán)格的限制。2、規(guī)范了行政處罰的主體一是行政機關(guān)是法定的處罰主體。行政處罰權(quán)是行政權(quán)力的一個重要組成部分,行政機關(guān)是行使行政權(quán)力的法定主體, 當(dāng)然也是行使行政處罰權(quán)的法定主體。 為此,處罰法第15條規(guī)定: “行政處罰由具有行政處罰權(quán)的行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施?！边@一規(guī)定表明 ,第一 ,行政機關(guān)是實施行政處罰的法定主體

25、。第二 ,只有特定的行政機關(guān)才行使行政處罰權(quán),具體哪些行政機關(guān)有權(quán)行使行政處罰權(quán), 由法律、行政法規(guī)規(guī)定。第三 ,特定的行政機關(guān)只能在其主管的范圍以內(nèi)行使處罰權(quán)。 第四 ,特定的行政機關(guān)在行使處罰權(quán)時具體給予何種處罰種類由法律、法規(guī)明確規(guī)定。在處罰實施中 , 臨時機構(gòu)行使主管部門的職權(quán)問題較為普遍。 各級政府習(xí)慣于設(shè)立一些臨時機構(gòu)來開展工作 ,如各級政府設(shè)立的財稅檢查辦公室、城市道路擴建改建辦公室、打擊走私領(lǐng)導(dǎo)小組、調(diào)處土地山林糾紛辦公室等。這些臨時機構(gòu)是否具備行政處罰的主體資格目前存在著兩種不同的看法:一部分同志認(rèn)為 ,應(yīng)當(dāng)確認(rèn)臨時機構(gòu)的處罰主體資格, 因為這些臨時機構(gòu)在實踐中以自己的名義實

26、際行使了行政處罰的權(quán)力,并且臨時機構(gòu)是行政機關(guān)系統(tǒng)中的一個重要的組成部分,應(yīng)當(dāng)視為法定的處罰主體。 另一部分同志則認(rèn)為,不應(yīng)當(dāng)確認(rèn)臨時機構(gòu)的處罰主體資格 , 因為處罰主體資格具有嚴(yán)格的法定條件 ,雖然臨時機構(gòu)以自己的名義實際行使了處罰權(quán),雖然行使這些處罰權(quán)力的依據(jù)來自于國務(wù)院或省級政府的政策文件的規(guī)定,但是 ,這都不能構(gòu)成其成為合法的處罰主體的理由 , 目前在處罰實踐中大量存在的臨時機構(gòu)行使處罰權(quán)的行為應(yīng)當(dāng)看作是一種規(guī)避法律的現(xiàn)象 ,應(yīng)當(dāng)通過完善我國的行政處罰制度,嚴(yán)格行政處罰執(zhí)法來解決。本人認(rèn)為后一種意見符合我國行政處罰的立法精神和目的。二是非行政機關(guān)作為法定主體的必要補充。由于行政管理的范

27、圍十分廣泛,單純依靠行政機關(guān)難以實施有效的管理,再加上在目前的行政執(zhí)法隊伍中 ,有相當(dāng)部分的主體是屬于非行政機關(guān) ,如果完全否認(rèn)非行政機關(guān)行使行政處罰權(quán) ,那么 ,在行政管理的許多領(lǐng)域就會出現(xiàn)無法可依、 無人管理的混亂狀態(tài)。 為此 ,處罰法規(guī)定了通過授權(quán)和委托兩種方式賦予非行政機關(guān)行使處罰權(quán)。處罰法第 17條規(guī)定了授權(quán)處罰 : “法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰。”這一規(guī)定表明,授權(quán)處罰主體必須具備一定的條件:第一 ,授權(quán)的法律依據(jù)是法律、 法規(guī)。 第二 ,授權(quán)的對象是具有管理公共事務(wù)職能的組織。 第三 ,授權(quán)的范圍必須是在授權(quán)對象的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。

28、如根據(jù)鐵路法規(guī)定,國家鐵路運輸企業(yè)行使法律、行政法規(guī)授予的行政管理職能。對旅客無票乘車或者持失效車票乘車的 ,應(yīng)當(dāng)補收票款,并按照規(guī)定加收票款;拒不交付的 , 鐵路運輸企業(yè)可以責(zé)令下車。 禁止旅客攜帶危險品進(jìn)站上車鐵路公安人員和國務(wù)院鐵路主管部門所屬的鐵路職工 ,有權(quán)對旅客攜帶的物品進(jìn)行運輸安全檢查。處罰法第 18條規(guī)定了委托處罰主體: “行政機關(guān)依照法律、 法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定,可以在其法定權(quán)限范圍內(nèi)委托符合本法第 19條規(guī)定條件的組織實施行政處罰。行政機關(guān)不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。委托行政機關(guān)對受委托的組織實施行政處罰的行為應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)監(jiān)督,并對該行為的后果承擔(dān)法律責(zé)任。受委托組織在

29、委托范圍內(nèi) , 以委托行政機關(guān)名義實施行政處罰 ,不得再委托其他任何組織或者個人實施行政處罰?！笨h安監(jiān)局委托各鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)辦公室行使部分安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)就是此類情況。 由此可見 ,委托主體必須具備一定的條件 :第一 ,委托的前提是有法律、法規(guī)或者規(guī)章的明確規(guī)定。即只有法律、法規(guī)或者規(guī)章明確規(guī)定了行政機關(guān)可以委托的 ,該行政機關(guān)才能夠依法進(jìn)行委托處罰。法律、法規(guī)沒有明確規(guī)定委托的 ,行政機關(guān)不得自行決定委托。 縣安監(jiān)局就是依據(jù) 四 川省安全生產(chǎn)條例 和川辦函 2005160 號文件的規(guī)定才委托各 鄉(xiāng)鎮(zhèn)安全生產(chǎn)辦公室行使部分安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管行政執(zhí)法權(quán)的。 第二,委托的權(quán)限范圍只能在委托的

30、行政機關(guān)自身的職權(quán)范圍以內(nèi)。 第三 ,委托的對象僅限于 處罰法 第19條規(guī)定的組織。即受委托的組織必須符合以下條件 :(1)依法成立的管理公共事務(wù)的事業(yè)組織。 (2)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和業(yè)務(wù)的工作人員。 (3)對違法行為需要進(jìn)行技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定的 ,應(yīng)當(dāng)有條件地組織進(jìn)行相應(yīng)的技術(shù)檢查或者技術(shù)鑒定。 第四 ,委托主體不具有獨立的法律人格。具體表現(xiàn)在委托主體不能以自己的名義實施行為并且對自己的行為不能獨立地承擔(dān)法律后果。因此各位必須在授權(quán)范圍內(nèi)，以縣安監(jiān)局名義實施行政處罰，不能再委托其他任何組織或個人實施行政處罰。授權(quán)主體不同于委托主體,二者存在著以下幾方面的差異:第一 ,法律依據(jù)不

31、同。 授權(quán)的依據(jù)是法律和法規(guī)。 委托的依據(jù)是法律、法規(guī)或者規(guī)章。第二,對象不同。授權(quán)的對象是具有公共管理事務(wù)職能的組織。委托的對象則是符合處罰法第 19條規(guī)定條件的組織。 第三 ,權(quán)限范圍不同。 授權(quán)的權(quán)限范圍是法律、法規(guī)授權(quán)的范圍以內(nèi)。委托的權(quán)限范圍則是只能在委托行政機關(guān)自身的法定職權(quán)范圍以內(nèi)。 第四 ,法律后果不同。 授權(quán)主體以自己的名義進(jìn)行處罰,并對其行為的后果獨立承擔(dān)法律責(zé)任。而委托主體則以委托的行政機關(guān)進(jìn)行處罰，并且由委托的行政機關(guān)獨立地承擔(dān)法律責(zé)任。三是確立了相對集中行使處罰權(quán)的制度。處罰法第 16條規(guī)定 : “國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)

32、行使有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán),但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使。 ”確立相對集中行使處罰權(quán)的制度,其積極意義主要有:一是在處罰實踐中 ,有許多地方已成立了專門機構(gòu)進(jìn)行綜合執(zhí)法,綜合管理衛(wèi)生、 工商、 市容、 交通等行政機關(guān)的行政處罰權(quán),對社會秩序進(jìn)行監(jiān)督管理 , 已取得了較為明顯的收效。 如廣州市人民政府設(shè)立的城市監(jiān)察大隊 ,負(fù)責(zé)管理廣州市的城市建設(shè)、環(huán)境衛(wèi)生、綠化保護(hù)、生活噪聲等問題。佛山市成立巡警大隊,負(fù)責(zé)管理佛山市的市容、治安、交通等問題。二是相對集中行使處罰權(quán),有利于節(jié)省大量的人力、物力和財力 ,精兵簡政 ,降低行政執(zhí)法的成本,提高行政管理的效率。三是能夠避免對同一管理對象

33、的重復(fù)處罰。根據(jù) 處罰法 的規(guī)定 ,相對集中行使行政處罰權(quán)應(yīng)當(dāng)遵守以下幾項基本規(guī)程:(1)相對集中行使行政處罰權(quán)必須是在綜合管理領(lǐng)域 ,如城市管理、市場管理、運輸管理等領(lǐng)域,在這些領(lǐng)域行政管理權(quán)限交叉的現(xiàn)象較為突出 ,相對集中行使行政處罰權(quán)有利于減少沖突,提高行政執(zhí)法的效率。 (2) 相對集中行使處罰權(quán)不得違背專屬處罰的規(guī)定, 即在處罰中不得超越法律明確規(guī)定的職權(quán)范圍 ,如治安處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使,海關(guān)處罰權(quán)只能由海關(guān)機關(guān)處罰 ,稅務(wù)處罰權(quán)只能由稅務(wù)機關(guān)行使等等。 (3)相對集中行使處罰權(quán)必須報經(jīng)特定的機關(guān)審批。 根據(jù) 處罰法的規(guī)定 ,有權(quán)進(jìn)行審批的機關(guān)只能是國務(wù)院或經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省級政府

34、。目前，我縣為切實加強城市綜合行政執(zhí)法管理，正在積極實施相對集中行政處罰權(quán)試點申報工作，準(zhǔn)備組建城市管理行政執(zhí)法局，將其列為政府 22個行政序列局之一，將把城市規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、工商、衛(wèi)生、公安交通涉及建制鎮(zhèn)范圍內(nèi)的有關(guān)職權(quán)統(tǒng)一劃歸其行使，著力解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法等問題，推動城市管理健康發(fā)展。3、在行政處罰程序的設(shè)計上注重對處罰權(quán)力的制約區(qū)分了簡易程序和一般程序。在處罰法的第 5章中分別規(guī)定了簡易程序和一般程序。處罰法第 33條至第 35條規(guī)定了簡易程序 ,第36條至第 41 條規(guī)定了一般程序。行政處罰的簡易程序，是行政主體對違法事實清楚、確鑿、情節(jié)簡單、輕微的違法行為給予法定的較輕的行政處

35、罰并當(dāng)場作出處罰決定時所適用的程序。簡易程序是一種較為簡單的行政處罰程序。雖然簡單，也不能隨意適用，必須符合法律的規(guī)定。一是違法事實確鑿；二是有法定依據(jù)；三是屬于行政處罰法規(guī)定的行政處罰的種類和幅度，即適用簡易程序的是對公民處以 50元以下、 對法人或者其他組織處以 1000元以下罰款或者警告的行政處罰。簡易程序是針對違法事實確 鑿、處罰較輕的情況設(shè)置的。這種程序具有手續(xù)簡單、效率較 高以及執(zhí)法人員當(dāng)場給予處罰等特點，但也有缺陷。如確鑿的違法事實應(yīng)當(dāng)通過充分的證據(jù)來反映，而行政處罰的舉證責(zé)任也只能由行政執(zhí)法機關(guān)來承擔(dān)。行政處罰法第三十五條規(guī)定： 當(dāng)事人對當(dāng)場作出的行政處罰決定不服的， 可以依法

36、申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟 。 然而， 一旦進(jìn)入行政復(fù)議或者行政訴訟的程序，行政機關(guān)又如何舉證？簡易程序既沒有規(guī)定案件調(diào)查人員與作出處罰決定的執(zhí)法人員相分離，也沒有明確要求執(zhí)法人員一定不得少于兩人。事實上，作出處罰決定的執(zhí)法人員是融調(diào)查身份與決定身份于一體的，不僅如此，還將執(zhí)法人員與案件的證人相混同，執(zhí)法人員既是案件的處理人，同時也是案件的證人。那么，在別無其他證據(jù)的情況下，能否以單個的執(zhí)法人員單方面的證言作為定案的根據(jù)？答案如果是肯定的， 豈不是助長了個人擅斷、 擴大了自由裁量權(quán)運作的空間嗎？由此來看， 完善簡易程序中舉證方面的規(guī)定是十分必要的。 在一般程序中 ,具體規(guī)定行使處罰權(quán)力的規(guī)程

37、,主要有以下幾個程序 :表明身份、調(diào)查取證、聽取申辯、作出處罰決定、送達(dá)處罰決定書等等。設(shè)立了聽證程序。前面我已講過聽證問題，就不再多贅述。我在這兒給大家講一個處罰程序的典型案例：某衛(wèi)生局根據(jù)上級通知和統(tǒng)一部署，組織“打假”檢查。當(dāng)檢查到某花生油店時，認(rèn)為該店現(xiàn)榨現(xiàn)賣未經(jīng)精煉的花生“毛油”不符規(guī)定，且店內(nèi)加工設(shè)備落后，場所衛(wèi)生差。 據(jù)此， 該局工作人員當(dāng)場作出了衛(wèi)生監(jiān)督意見書，要求該店立即停止加工，限期搬離加工設(shè)備，立即銷毀現(xiàn)存 25公斤花生“毛油”及注意店內(nèi)衛(wèi)生等意見。同時，檢查人員未辦理任何手續(xù)，帶走在檢查時向該店索取的衛(wèi)生許可證及檢測報告書， 10天后，某衛(wèi)生局將原許可項目“加工銷售花生

38、油”變更為“銷售糧油副食品”的衛(wèi)生許可證送達(dá)該店。為此，該店業(yè)主向法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)某衛(wèi)生局取走花生油店內(nèi)的衛(wèi)生許可證及化驗單的行為違法。法院審理認(rèn)為，衛(wèi)生局雖有食品衛(wèi)生監(jiān)督管理的法定職權(quán)，但在行政執(zhí)法過程中，應(yīng)嚴(yán)格遵循相關(guān)法律法規(guī)的執(zhí)法程序。該衛(wèi)生局的食用油“打假”檢查組在檢查時發(fā)現(xiàn)并認(rèn)為花生油店“加工銷售花生油”不符合規(guī)范要求，當(dāng)場作出了衛(wèi)生監(jiān)督意見后，未遵循法定程序，未辦理書面手續(xù)扣走店內(nèi)的衛(wèi)生許可證及檢測報告書，并直接將該衛(wèi)生許可證的許可項目變更，其執(zhí)法程序違法。據(jù)此，法院判決衛(wèi)生局扣走花生油店的衛(wèi)生許可證及檢測報告書的行為違法。本案主要涉及以下兩個問題：第一， 花生油店加工“

39、毛油”的行為是否符合規(guī)范。中華人民共和國衛(wèi)生部發(fā)布的食用植物油衛(wèi)生管理辦法第 10條規(guī)定：“未經(jīng)精煉的毛油不得食用?！笔秤弥参镉蛷S衛(wèi)生規(guī)范規(guī)定：“貯存原輔材料、加工植物油的廠房應(yīng)當(dāng)分設(shè)并保持清潔。當(dāng)原料品種或設(shè)備使用時間較長時，應(yīng)將所有輸生機、設(shè)備、中間容器及管道地坑中積存的油料或 油脂全部清生，防止腐爛的油料重復(fù)加工。成品經(jīng)嚴(yán)格檢驗達(dá) 到國家有關(guān)質(zhì)量、衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)后才能進(jìn)行包裝，包裝器應(yīng)有明顯 的唆頭標(biāo)記、標(biāo)明品名、等級、規(guī)格、毛重、凈重、生產(chǎn)單位、 生產(chǎn)日期等?！北景钢?，衛(wèi)生局在對花生油店進(jìn)行檢查中發(fā)現(xiàn)， 該花生油店的花生油是現(xiàn)榨現(xiàn)賣的“毛油”，且該店加工工藝及 設(shè)備落后、沒有精煉設(shè)備、場所簡

40、陋、環(huán)境臟亂，店內(nèi)衛(wèi)生差, 現(xiàn)成塑料桶裝“毛油”沒有產(chǎn)品標(biāo)志、標(biāo)簽。這些事實表明，花 生油店加工花生“毛油”行為不符合食用油生產(chǎn)規(guī)范。第二，衛(wèi) 生局當(dāng)場扣走花生油店內(nèi)衛(wèi)生許可證和檢測報告單的行為是否 合法。中華人民共和國食品衛(wèi)生法第三十二條第一款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府衛(wèi)生行政部門在管轄范圍內(nèi)行使食品衛(wèi)生監(jiān)督職責(zé)?！钡谌鍡l第三款規(guī)定：“食品衛(wèi)生監(jiān)督員在 執(zhí)行任務(wù)時，可以向食品生產(chǎn)經(jīng)營者了解情況，索取必要的資 料，進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所檢查，按照規(guī)定無償采樣?！币陨蠗l款表 明，衛(wèi)生局有權(quán)對花生油店進(jìn)行執(zhí)法檢查。同時，其食品衛(wèi)生 監(jiān)督員在執(zhí)行任務(wù)時，可以向花生油店業(yè)主了解情況，索取必 要的資料。

41、但是，衛(wèi)生局在扣押花生油店衛(wèi)生許可證時沒有由 具扣押清單，違反了執(zhí)法程序規(guī)定第三十一條關(guān)于“行政機 關(guān)在扣押物品時，應(yīng)當(dāng)制作清單，證明財物的名稱、種類、規(guī) 格、數(shù)量和完好程度等，由承辦人和相對人簽名或蓋章”的規(guī)定。其次， 行政處罰法 第二十三條規(guī)定： “行政機關(guān)實施處罰時，應(yīng)當(dāng)責(zé)令當(dāng)事人改正或者限期改正違法行為。 ”該法第三十三條規(guī)定： “只有對公民處以五十元以下， 對法人或者其他組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，才可以當(dāng)場作出行政處罰決定。”該法第四十二條規(guī)定 ：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、 吊銷許可證或者執(zhí)照， 較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。

42、”。由此可見，衛(wèi)生局當(dāng)場扣走花生油店的衛(wèi)生許可證，同時又直接將許可證的經(jīng)營范圍變更的行為均違反了法律規(guī)定。法院作出判決確認(rèn)其違法是正確的。因此，大家在今后的行政執(zhí)法過程中，要嚴(yán)格遵循程序，否則便會違法，要吃官司。實行行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則。在處罰法的第 37 、 38條中確認(rèn)了行政處罰的承辦人與決定者相分離的原則 ,確立這一原則的目的是為了加強對行政處罰行為的監(jiān)督和制約 ,克服和防止腐敗現(xiàn)象,提高行政處罰的質(zhì)量。在某些地方 ,處罰案件從立案、調(diào)查、處罰到執(zhí)行,全部環(huán)節(jié)都是由一個人負(fù)責(zé),這樣就容易滋生腐敗現(xiàn)象。為此,在一般程序中 ,執(zhí)法人員在調(diào)查終結(jié)之后 ,應(yīng)當(dāng)提出處理意見 ,交由

43、行政機關(guān)負(fù)責(zé)人對調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查 ,根據(jù)不同情況,分別作出不同的處罰決定。 對于確有應(yīng)受行政處罰的違法行為的 ,根據(jù)情節(jié)輕重及具體情況,作出行政處罰決定。 對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法 行為給予較重的行政處罰的 ,要由行政機關(guān)負(fù)責(zé)人集體討論決定。適用簡易程序 , 由執(zhí)法人員當(dāng)場作出行政處罰決定的 ,必須報所屬行政機關(guān)備案。實行罰繳分離的原則。處罰法第 46條確立了罰款的決定機關(guān)與收繳罰款的機構(gòu)相分離的原則。實行這一原則的目的是為了從根本上解決亂罰款的問題 ,剪除基于經(jīng)濟利益上的驅(qū)動所進(jìn)行的罰款行為的毒瘤。為此處罰法明確規(guī)定作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離。 除法定的當(dāng)場收繳的罰款外,由當(dāng)事人在規(guī)定的時間內(nèi) ,到指定的銀行繳納罰款,作出行政處罰決定的行政機關(guān)及其執(zhí)法人員不得自行收繳罰款。 并且規(guī)定 ,罰款必須全部上繳國庫,任何行政機關(guān)或者個人不得以任何形式截留、 私分,不能將行政經(jīng)費拔款與上繳罰款多少相“掛鉤”。嚴(yán)格對行政處罰的監(jiān)督制度。處罰法 首先在總則中確定了公正、 公開原則 , 明確規(guī)定 , 給予行政處罰 ,必須查明事實 , 以事實為根據(jù),與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。有關(guān)行政處罰的規(guī)定要公布 ,使公民和組織能夠知道,實施行政處罰要公開,以便人民群眾進(jìn)行監(jiān)督。 第54條又具體規(guī)定:行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全對行政處罰的監(jiān)督制度?？h級