小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展問題研究

1、小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展問題研究一、我國小城鎮(zhèn)發(fā)展的現(xiàn)狀與問題小城鎮(zhèn)是社會生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，它的形成和發(fā)展的歷史過程，是沿著社會生產(chǎn)力發(fā)展的軌跡進行的。在舊中國，由于農(nóng)村的商品生產(chǎn)尤其是手工業(yè)商品生產(chǎn)有了一定的發(fā)展，使一些村莊發(fā)展成集鎮(zhèn)，一些集鎮(zhèn)發(fā)展成為小城鎮(zhèn)。但是，舊中國的農(nóng)村商品生產(chǎn)，與其說是國內(nèi)資本主義工業(yè)的發(fā)展所促成，不如說是帝國主義經(jīng)濟侵略造成的怪胎。當時的大多數(shù)農(nóng)民雖然已經(jīng)變成資本支配下的小商品生產(chǎn)者，農(nóng)民的血汗雖然有一部分變成商業(yè)資本和帝國主義者的超額利潤，但這種生產(chǎn)決不是典型的資本主義商品生產(chǎn)。因此農(nóng)村經(jīng)濟和小城鎮(zhèn)不可能得到應有的發(fā)展。特別是由于帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓榨和

2、掠奪，再加之戰(zhàn)爭的破壞和自然災害的襲擊，致使農(nóng)村經(jīng)濟日益凋蔽，集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)經(jīng)濟也萎縮不振。小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展，是推進我國城鎮(zhèn)化的重要途徑，也是有關(guān)部門、專家學者關(guān)注的熱點問題之一。近年來，隨著對小城鎮(zhèn)問題的研究和認識的不斷深入，國家陸續(xù)出臺了一系列有利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策措施。黨的十五屆三中全會提出“發(fā)展小城鎮(zhèn)是帶動農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的一個大戰(zhàn)略”。“十五”計劃綱要也明確提出要“有重點地發(fā)展小城鎮(zhèn)”。目前，國內(nèi)學者對小城鎮(zhèn)問題的研究主要集中在以下方面。一、小城鎮(zhèn)發(fā)展的意義和地位(一) 關(guān)于發(fā)展小城鎮(zhèn)的意義。20世紀80年代以來，國內(nèi)學者對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義做了大量研究，大多數(shù)學者都高度評價小城鎮(zhèn)在中國

3、城市化道路中的意義，甚至認為“發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路”。其中，代表性的觀點有：1996年國家計委規(guī)劃司課題組在一份研究報告中從戰(zhàn)略高度上論述了發(fā)展小城鎮(zhèn)在我國具有的重要歷史意義。第一，發(fā)展小城鎮(zhèn)是中國城市化發(fā)展的必由之路，是具有中國特色的城市化道路的戰(zhàn)略性選擇；第二，小城鎮(zhèn)發(fā)展對20世紀中國經(jīng)濟的影響，不僅是一個城市化問題，而且還有更深遠的意義，它在實現(xiàn)我國的兩個根本轉(zhuǎn)變中，將起到至關(guān)重要的影響作用；第三，發(fā)展小城鎮(zhèn)的最深遠的意義在于，它觸及了農(nóng)村最深層次的、最困難的問題，對解決我國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這一中國現(xiàn)代化建設的根本問題，從根本上加強了農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，不斷增

4、加農(nóng)民收入有著不可估量的重要意義。農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟研究中心溫鐵軍認為發(fā)展小城鎮(zhèn)的目的是解決“三農(nóng)問題”。他認為城市化固然重要，但城市化并不是目的。就中國農(nóng)村經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展面臨的資源的、制度的環(huán)境制約而言，農(nóng)村以小城鎮(zhèn)建設為主的城市化是手段。考慮到其他發(fā)展中國家城市化進程導致農(nóng)業(yè)農(nóng)村衰敗和農(nóng)民破產(chǎn)的教訓，中國提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”，在人口壓力大而資源嚴重短缺的基本國情矛盾制約之下，主要目的是逐步調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)關(guān)系，力爭合理地解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這“三農(nóng)問題”。武漢大學辜勝阻等認為農(nóng)村城鎮(zhèn)化不僅有利于我們解決“三農(nóng)”問題，也有利于緩解城市的內(nèi)需不足與市場制約，減輕農(nóng)村人口向城市高速流動

5、的壓力。更為重要的是，在經(jīng)濟處于全面過剩的情況下，農(nóng)村城鎮(zhèn)化有利于創(chuàng)造經(jīng)濟的最大增長空間，避免“農(nóng)村病”和“城市病”，保障社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。對小城鎮(zhèn)發(fā)展意義的認識，還表現(xiàn)在對城鎮(zhèn)化的理解上。城鎮(zhèn)化的特征除了表現(xiàn)在農(nóng)業(yè)人口迅速轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口外，還表現(xiàn)在城鎮(zhèn)數(shù)目增加，城市群和城市系統(tǒng)形成，城市區(qū)域規(guī)模擴大，城市質(zhì)量逐步提高，城市經(jīng)濟運行高效化、社會文明化、環(huán)境優(yōu)質(zhì)化和管理科學化，區(qū)域經(jīng)濟快速發(fā)展等方面(陳少波，2000)。20世紀90年代以來，隨著各地小城鎮(zhèn)發(fā)展實踐的推進，對于小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略意義的認識也逐漸深入，少數(shù)學者在肯定其基本方向的同時，也出現(xiàn)了對片面強調(diào)小城鎮(zhèn)的質(zhì)疑。張正河認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小

6、城鎮(zhèn)對中國工業(yè)化和城市化進程的促進作用是顯而易見的，所有的正向作用我們都給予充分的認同，但比較起來，小城鎮(zhèn)在中國城市化進程中的弊端要大于益處，特別是從長遠和全局來看更是如此。雖然小城鎮(zhèn)在中國農(nóng)村脫貧和致富路上出盡了風頭，但卻不能把大力發(fā)展小城鎮(zhèn)確定為中國城市化惟一正確的道路。史育龍認為對農(nóng)村經(jīng)濟而言，小城鎮(zhèn)是大戰(zhàn)略，但在全國城鎮(zhèn)體系發(fā)展的大系統(tǒng)中，小城鎮(zhèn)只是我國城市化戰(zhàn)略中的一個方面，如果不提高小城鎮(zhèn)在集聚人口、經(jīng)濟發(fā)展方面的質(zhì)量，繼續(xù)依靠大量“鄉(xiāng)改鎮(zhèn)”，造成小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張，將可能導致對我國資源、環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的巨大破壞。韓明清等認為“小城鎮(zhèn)大戰(zhàn)略”思想的提出并非把發(fā)展小城鎮(zhèn)當做最終的戰(zhàn)略目標，

7、而是實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展目標的手段。發(fā)展小城鎮(zhèn)是提高城市化水平，解決城市和鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會、資源環(huán)境等一系列問題和城鄉(xiāng)關(guān)系失調(diào)的重要手段。(二)小城鎮(zhèn)在我國城市化中的地位。對小城鎮(zhèn)在我國城市化中地位的認識，出現(xiàn)了明顯的分歧，主要表現(xiàn)在認為大中城市在我國城市化中具有主導地位，還是中小城市或小城鎮(zhèn)在城市化中占據(jù)主導地位，還是應該協(xié)調(diào)發(fā)展等等，其中“大城市論”和“小城鎮(zhèn)論”是兩種比較突出的對立觀點。1“大城市論”認為中國的城市化應走大中城市擴容為主的道路。支持這一觀點的專家主要從以下幾個方面進行了論證：第一，大城市確實外部成本較高，但規(guī)模合理的大城市有良好的聚集效應，由此帶來的規(guī)模收益明顯超過外部成本

8、，經(jīng)濟效益遠遠高于中小城市和小城鎮(zhèn)。第二，大城市比小城鎮(zhèn)更能節(jié)省土地。小城鎮(zhèn)在建成區(qū)以外還占用大量的非耕地，其中包含相當大的土地資源浪費。今后如果大城市發(fā)展步伐快一些，吸收更多的鄉(xiāng)村和小城鎮(zhèn)人口，將會為國家節(jié)省大量的土地資源。第三，由于大城市具有良好的經(jīng)濟效益，只要建立和完善合理的資金回流機制，用于大城市建設的巨額投資就會得到充分的回報，不會給政府財政帶來沉重的負擔。第四，大中城市的規(guī)模效益最好，吸納農(nóng)村剩余勞動力的潛力還很大。因選擇的工作不同，農(nóng)民進城并不與下崗職工爭飯碗，而且城市經(jīng)濟繁榮發(fā)展、充分就業(yè)的時期正是“民工潮”的高峰期，農(nóng)民工大量進城既轉(zhuǎn)移了農(nóng)村剩余勞動力，又促進了城市的經(jīng)濟發(fā)展

9、。而小城鎮(zhèn)則是特殊歷史條件下的產(chǎn)物，是在城鄉(xiāng)分割體制下產(chǎn)生的。就像分散的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)一樣，小城鎮(zhèn)建設也是分散的，難以擔當轉(zhuǎn)移幾億農(nóng)民的重任。發(fā)展小城鎮(zhèn)不能從根本上解決農(nóng)村改革與發(fā)展的問題，而且過度發(fā)展小城鎮(zhèn)會得“農(nóng)村病”，比“城市病”的問題更嚴重。而反對發(fā)展大城市的原因是：第一，隨著國有企業(yè)改革力度的加大，城市的失業(yè)問題正變得日益突出。大量的人口涌入，勢必會加劇就業(yè)壓力，并可能產(chǎn)生嚴重的社會矛盾；第二，中國現(xiàn)有的城市在城市管理體制和管理方式、基礎(chǔ)設施的建設、社會保障和公用事業(yè)的供給等方面還存在著許多缺陷，在這種條件下擴張現(xiàn)有的城市，將造成城市生存環(huán)境的惡化；第三，發(fā)展中國家大城市的盲目擴張，形成了

10、貧民窟和“棚戶區(qū)”，導致黑社會犯罪等嚴重的社會問題。中國應從中吸取經(jīng)驗教訓，避免犯同樣的錯誤；第四，我國一大批大城市的人口已達到相當規(guī)模，大城市的人口密度是世界上最高的，它們接納新增人口的設施和能力已嚴重短缺，難以在短期內(nèi)消化大量的農(nóng)村人口。2“小城鎮(zhèn)論”認為發(fā)展小城鎮(zhèn)是走中國特色的城市化道路的必然選擇。支持這一觀點的專家認為：第一，改革開放以來，盡管中國城市化進程滯后，但近年來小城鎮(zhèn)數(shù)量擴張明顯，在小城鎮(zhèn)的建設方面積累了許多經(jīng)驗和教訓，因勢利導發(fā)展小城鎮(zhèn)有一定的基礎(chǔ)；第二，由于地緣關(guān)系緊密，農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)比進入大中城市付出的心理成本要低一些；第三，小城鎮(zhèn)的發(fā)展可以把城鄉(xiāng)兩個市場較好、較快地連

11、接起來，迅速地促進農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，由此大量吸納農(nóng)村剩余勞動力，緩解農(nóng)村人多地少的矛盾，進而促進農(nóng)業(yè)規(guī)模效益的提高和農(nóng)民收入的增長，同時又可以緩解大中城市人口膨脹的壓力；第四，農(nóng)村城鎮(zhèn)化曾是世界各國城市化起步階段的共同選擇；第五，以農(nóng)村小城鎮(zhèn)為主加快城市化適合中國的國情，它可以使大量的農(nóng)民迅速非農(nóng)化，較快地進入低水平的城市化階段，而后再逐步提高城市化水平；第六，發(fā)展小城鎮(zhèn)符合我國建設資金短缺的國情，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對小城鎮(zhèn)的人力、物力、財力的投入，使小城鎮(zhèn)的發(fā)展無需過多依賴國家的財政投入。反對“小城鎮(zhèn)論”的人認為，將我國城市化的主要途徑定為發(fā)展小城鎮(zhèn)有許多困難難以克服。季建林認為，我國的小城鎮(zhèn)，絕

12、大多數(shù)仍然處在交通不便、信息不暢、文化落后、技術(shù)水平低、投資分散且效益低下的狀態(tài)，片面強調(diào)發(fā)展小城鎮(zhèn)，必然造成亂占亂用土地、重復建設嚴重、浪費資源、污染環(huán)境等問題。在小城鎮(zhèn)，農(nóng)民的生產(chǎn)生活方式難以得到根本改變，小農(nóng)經(jīng)濟的社會結(jié)構(gòu)仍然難以打破，對外來人口仍有排斥力，不能把中國城市化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的希望和重任寄托在小城鎮(zhèn)的發(fā)展上。3“多元增長理論”認為要根據(jù)區(qū)域差別選擇不同的城市化發(fā)展方向。在西部地區(qū)，大城市還發(fā)展不足，就要率先發(fā)展大城市；而在中部地區(qū)，經(jīng)濟水平有明顯提高，有可能需要發(fā)展的是小城市、中心鎮(zhèn)、縣級城關(guān)鎮(zhèn)；東部地區(qū)發(fā)揮大都市圈的帶動作用則更好。這派理論強調(diào)多元發(fā)展模式，不必單純強調(diào)發(fā)展哪

13、一種，而應該因地制宜，適宜發(fā)展哪一種就發(fā)展哪一種。4“協(xié)調(diào)發(fā)展論”認為大中小城市要協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發(fā)展道路，沒有必要局限于“大小”之爭，大中小城市、4、城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是中國正確的城市化道路，符合中國城市化的客觀要求。劉福垣認為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統(tǒng)用一個標準來判斷，更不宜抑大祟小，或崇大抑小。朱鐵臻認為，單純強調(diào)發(fā)展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農(nóng)村人口，實現(xiàn)城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮(zhèn)共同分流，那種人為地控制某一類城市的發(fā)展是不可取的。蔡宇平認為，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國的大中小城市都應放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限

14、制某一類城市的發(fā)展，而鼓勵另一類城市的發(fā)展。我國的城市化應是大中小城市共同發(fā)展，共同前進的過程。二、小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的主要問題小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的問題，許多學者和專家都進行了詳細的論證，而且取得了許多比較一致的認識，可以歸納為以下幾個方面。(一)城鎮(zhèn)布局不合理，規(guī)劃缺乏科學性。1小城鎮(zhèn)的數(shù)量太多、規(guī)模太小。從總量看，目前小城鎮(zhèn)的平均規(guī)模，建制鎮(zhèn)只有6000多人，非農(nóng)人口只有3300多人。集鎮(zhèn)1700人，非農(nóng)人口不到400人。規(guī)模過小的直接影響是城市功能不完善、不健全，社會事業(yè)、基礎(chǔ)設施和公用設施投資成本高，且嚴重不足，創(chuàng)造就業(yè)的門路狹窄，對人口的吸引力不強，反過來又影響了城市規(guī)模的擴大，陷入低水

15、平的惡性循環(huán)。2一些地區(qū)，特別是發(fā)達地區(qū)，由于缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，致使小城鎮(zhèn)發(fā)展各自為政，遍地開花。分布密集的許多小城鎮(zhèn)都大辦工業(yè)小區(qū)，商貿(mào)區(qū)，如果任其下去，可能造成無農(nóng)田，無綠地；煙囪林立；工廠、住宅混雜的不堪局面，甚至也可能重現(xiàn)發(fā)達國家曾出現(xiàn)的無道路用地的狀況。3規(guī)劃的整體協(xié)調(diào)性差。雖然全國絕大多數(shù)小城鎮(zhèn)都編制了總體規(guī)劃，從局部角度看，按規(guī)劃建設是對“自發(fā)無序”建設的改進。但從全局的高度審視，現(xiàn)行的按規(guī)劃建設仍然沒有走出無序發(fā)展的巢臼?；A(chǔ)設施共享率低，低水平重復建設嚴重。4不同的規(guī)劃之間相互脫節(jié)。一些地方建設規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、社會經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃之間互不銜接，導致規(guī)劃的指導和規(guī)范作用無法發(fā)揮；有

16、些地方對社會經(jīng)濟發(fā)展的速度預計不足，規(guī)劃缺乏超前性，功能分區(qū)不明顯，出現(xiàn)大量“馬路城鎮(zhèn)”，給后續(xù)建設帶來很大難度；有的規(guī)劃脫離實際，不考慮小城鎮(zhèn)實際的財力，導致攤子鋪得很大，土地資源大量浪費。5.有的小城鎮(zhèn)建設，沒有一個權(quán)威的科學的規(guī)劃方案，規(guī)劃是“紙上畫畫，換一個領(lǐng)導一個做法”，因而在建設上缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性，起點低，標準低，水平低，小城鎮(zhèn)內(nèi)的工業(yè)、商業(yè)、住宅等功能混雜，增加了基礎(chǔ)設施建設的成本，降低了基礎(chǔ)設施的使用效益，不能適應現(xiàn)代經(jīng)濟與社會發(fā)展的需要。四是有的地方政府打著發(fā)展小城鎮(zhèn)、推進城鎮(zhèn)化的旗號，大量圈地，動輒十幾平方公里甚至幾十平方公里，通過土地低價征占，高價出讓，最大限度獲取土地

17、資本的增值收益，侵犯農(nóng)民利益。一方面引發(fā)了政府與農(nóng)民和農(nóng)村基層組織的一系列矛盾，影響了農(nóng)村社會的穩(wěn)定，另一方面由于地價過高，提高了農(nóng)民和企業(yè)進入小城鎮(zhèn)的門檻，妨礙了農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)的集聚和集中，影響了小城鎮(zhèn)的發(fā)展。五是有的地方領(lǐng)導人在追求政績的驅(qū)使下，肓目追求高起點、高標準，大興土木，建什么大廣場、大公園、大草坪，什么噴水池，什么標志性建筑，什么商業(yè)一條街等，結(jié)果是脫離實際，勞民傷財。有的還造成債臺高筑，無力償還，糾紛、訴訟不斷。六是有的地方在小城鎮(zhèn)擴鎮(zhèn)過程中，只建地面房屋，上水、下水、排污和污水處理及垃圾處理等則沒有或無力統(tǒng)籌考慮，造成新的環(huán)境污染和生態(tài)惡化。因此，發(fā)展小城鎮(zhèn)必須進行制

18、度創(chuàng)新，消除不利于小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策和體制，在政府引導下主要發(fā)揮市場機制作用，走出一條符合社會主義市場體制要求的，真正有利于農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮的新路子。(二)土地制度、政策和利用等方面的問題。1現(xiàn)行土地制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。表現(xiàn)在：第一，現(xiàn)行制度是公平有余，效率不足，嚴重削弱了農(nóng)業(yè)勞動力向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的“推力”；第二，土地產(chǎn)權(quán)制度既不完整又很模糊，既不利于農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，又造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和小城鎮(zhèn)的規(guī)模效益和聚集效益難以形成，它們共同制約著小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展；土地使用制度與流轉(zhuǎn)制度市場化程度很低，市場對土地資源的配置還未能起到基礎(chǔ)性作用，大大減弱了市場化力量對小城鎮(zhèn)發(fā)展的推動作用；土地制度

19、缺乏規(guī)范化的法律保障，在法律制度上制約了小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展。2在小城鎮(zhèn)土地利用方面，片面強調(diào)以地生財，建設用地盲目擴張現(xiàn)象嚴重，占用耕地過多；與此同時，小城鎮(zhèn)建設用地粗放利用，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，集約化程度很低。3土地規(guī)劃與其他規(guī)劃的銜接差。小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃是一個綜合規(guī)劃，它包括城鎮(zhèn)總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、環(huán)境保護規(guī)劃等，這些規(guī)劃必須相互協(xié)調(diào)、相互銜接。然而，在實際操作中，這些規(guī)劃之間不但協(xié)調(diào)性差，而且也沒有銜接好。4小城鎮(zhèn)加速發(fā)展與建設用地指標不足的矛盾。新的土地管理法實施后獲取新增建設用地難度加大，成本增加。5宅基地使用政策。一是一戶兩基問題；二是拆舊建新問題；三是限制城鎮(zhèn)居民宅基地的

20、使用面積不近情理；四是城鎮(zhèn)居民購買城郊農(nóng)戶住房問題棘手；五是建房用地成本太高。6承包地去留政策，即農(nóng)民進鎮(zhèn)后，如何處理承包地的問題。7土地置換政策。表現(xiàn)在一是置換的范圍不明確，哪些單位和個人用地可以置換，哪些土地不可以置換，目前的政策規(guī)定相當含糊，各地做法也極不統(tǒng)一；二是置換的內(nèi)涵不明確；三是置換的程序問題不清楚；四是土地置換后的產(chǎn)權(quán)界定問題；五是指標置換的有償使用標準不規(guī)范。8土地收益分配政策。一是新增建設用地的土地有償使用費留成比例不合理；二是土地出讓金等有償使用收益只可用于城市的基礎(chǔ)設施建設，沒有留給鎮(zhèn)級財政；三是耕地開墾費、閑置土地費等收益分配也存在不少問題。(三)小城鎮(zhèn)建設資金匱乏。

21、小城鎮(zhèn)建設投資巨大，資金不足是小城鎮(zhèn)發(fā)展的瓶頸。全國小城鎮(zhèn)每年700億1000億元的建設資金主要來自于土地收益和社會投資。目前，除中國農(nóng)業(yè)銀行對小城鎮(zhèn)建設每年發(fā)放8個月至1年的短期房地產(chǎn)項目貸款10多億元外，能夠支持公用基礎(chǔ)設施建設的中長期信貸資金幾乎得不到銀行的支持。不僅如此，由于小城鎮(zhèn)財政金融體制不健全，一方面小城鎮(zhèn)的稅收不能用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設，另一方面資金要素通過現(xiàn)行的金融體制大量流出，嚴重制約了小城鎮(zhèn)的建設和發(fā)展。這也是導致小城鎮(zhèn)排水系統(tǒng)、污水及垃圾處理系統(tǒng)等公用基礎(chǔ)設施匱乏的重要原因。(四)行政管理體制落后。1政權(quán)建設不完善。一方面，機構(gòu)臃腫，普遍超編；另一方面，由于條塊分割，鎮(zhèn)政

22、府與上級政府權(quán)力交叉，上級政府部門在鎮(zhèn)的大量派出機構(gòu)切割了鎮(zhèn)的權(quán)利，妨礙了小城鎮(zhèn)的統(tǒng)一管理。2部分小城鎮(zhèn)行政建制與其規(guī)模不相適應，不利于小城鎮(zhèn)功能的發(fā)揮。有的小城鎮(zhèn)人口已達10來萬人，國內(nèi)生產(chǎn)總值數(shù)十億元，財政收入超億元，但由于還是鎮(zhèn)的建制，給鎮(zhèn)區(qū)的規(guī)劃和建設、環(huán)境保護、經(jīng)濟管理、社會服務、行政管理、法制建設等各個方面帶來很多困難和不便。3政府干預經(jīng)濟、直接管理經(jīng)濟比較多，政企不分現(xiàn)象比較嚴重。4小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃不合理。一是村級界限不合理，不利于資源的合理開發(fā)利用。生產(chǎn)要素難以按市場需求進行有效配置；二是部分村規(guī)模過小，阻礙了小城鎮(zhèn)的建設及中心村的發(fā)展。三是村級經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在一定程度上影響農(nóng)

23、村社會的穩(wěn)定。(五)小城鎮(zhèn)財政體制不完善。1財政體制建設不完善。第一，在分稅制下，縣級對小城鎮(zhèn)的財政體制改革有所滯后，小城鎮(zhèn)財政體制新老并存，影響著全國小城鎮(zhèn)財政的建設與發(fā)展；第二，稅收劃分不合理，留給地方的是數(shù)額偏小、征管偏難、潛力有限的稅種，通過省、市、縣的層層集中調(diào)控，最后劃分給小城鎮(zhèn)財政的收入基本上只剩下農(nóng)業(yè)“四稅”(農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、耕地占用稅和契稅)的一部分和工商稅收中的一些零散稅收，缺乏對小城鎮(zhèn)財政起支柱作用的主體稅種，致使小城鎮(zhèn)財政運行在短期內(nèi)面臨著比較大的困境；第三，很多財政關(guān)系尚未理順，小城鎮(zhèn)的稅收征管機構(gòu)不協(xié)調(diào)現(xiàn)象比較突出，小城鎮(zhèn)財政、國稅、地稅、專業(yè)銀行營業(yè)所或農(nóng)村信

24、用合作社四個方面的機構(gòu)分別屬不同部門領(lǐng)導，各隨其主，各行其是，特別是國稅、地稅實行垂直領(lǐng)導，在收入計劃安排上，往往出現(xiàn)縣政府、主管部門、小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府三個任務，三種管理辦法，小城鎮(zhèn)為了落實其任務，只得與國稅、地稅機構(gòu)討價還價，工作難以協(xié)調(diào)。2機構(gòu)建設不健全。第一，機構(gòu)設置不合理。第二，小城鎮(zhèn)國庫建設不完善。第三，財政機構(gòu)性質(zhì)不明確。3小城鎮(zhèn)財政干部隊伍不穩(wěn)定，人員素質(zhì)有待提高，部分小城鎮(zhèn)財政所人員配備偏少。隨著小城鎮(zhèn)經(jīng)濟的逐步發(fā)展，擺在小城鎮(zhèn)財政人員面前的任務越來越重，新事物、新問題不斷涌現(xiàn)，客觀上要求小城鎮(zhèn)財政人員應具有較高的素質(zhì)。但現(xiàn)在有相當部分小城鎮(zhèn)財政工作人員文化程度很低，非專業(yè)人員大量

25、調(diào)入，沒有經(jīng)過專業(yè)訓練，缺乏財政專業(yè)知識。一部分小城鎮(zhèn)由于人員少，業(yè)務量大，不少屬于小城鎮(zhèn)財政范圍內(nèi)的工作根本無暇顧及，更談不上根據(jù)本鎮(zhèn)的實際情況和國家的產(chǎn)業(yè)政策去發(fā)展小城鎮(zhèn)經(jīng)濟，培植財源，引導廣大農(nóng)民脫貧致富了。(六)戶籍制度對小城鎮(zhèn)發(fā)展的制約。1997年公安部出臺的關(guān)于戶籍制度改革的政策，只限于少數(shù)試點鎮(zhèn)。同時，在城鎮(zhèn)落戶的指標不是根據(jù)實際申請人數(shù)，而是由上邊確定，不能適應城鎮(zhèn)人口不斷擴張的需要。從全國來看，戶籍制度改革基本沒有啟動。傳統(tǒng)的環(huán)境制度導致小城鎮(zhèn)流動人口進城務工、回村居住、以工為主、亦工亦農(nóng)的“兩棲”生存方式。這些流動人口雖然職業(yè)已經(jīng)轉(zhuǎn)變，但是沒有實現(xiàn)空間上的遷移。這就從人口規(guī)

26、模、需求動力等方面影響了小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施的集聚效應和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)行法律要求農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶必須放棄承包地而且不給予補償，使得農(nóng)民進入小城鎮(zhèn)不僅要失去他們實際上已經(jīng)占有并受益的土地產(chǎn)權(quán)，而且，由于國家的社會保障制度不涵蓋農(nóng)村，因此失去土地對農(nóng)民而言還意味著失去生存保障，制約了農(nóng)民進鎮(zhèn)積極性的發(fā)揮。(七)社會保障制度難以適應小城鎮(zhèn)的發(fā)展需要。目前小城鎮(zhèn)就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度明顯滯后，是造成農(nóng)民進城后不愿交出承包地的重要原因，因為農(nóng)民缺乏失去土地后長期穩(wěn)定的生活保障預期，只能把土地看成是最可靠的基本保障。只有在社區(qū)服務和社會保障制度改革取得進展，才能使農(nóng)民徹底割斷對土地的依賴關(guān)系。四、解決小

27、城鎮(zhèn)發(fā)展中存在問題的對策建議針對小城鎮(zhèn)發(fā)展中存在的若干問題，學者們提出了很多相應的對策措施，這些對策包括體制改革、制度創(chuàng)新等方面的內(nèi)容，但要實施這些對策，還需要更深入、更具體的研究。(一)土地制度和政策的改革方向。1要建立科學的規(guī)劃體系，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)的有序發(fā)展。小城鎮(zhèn)的規(guī)劃體系應由小城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃、小城鎮(zhèn)建設總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等一系列規(guī)劃組成，它是小城鎮(zhèn)建設與發(fā)展的龍頭。各項規(guī)劃在編制過程中應充分反映小城鎮(zhèn)發(fā)展的客觀規(guī)律，同時，各項規(guī)劃之間應相互協(xié)調(diào)，構(gòu)成一個科學的規(guī)劃體系。2在土地利用方面，要立足內(nèi)涵挖潛走集約用地之路，發(fā)掘城鎮(zhèn)土地存量優(yōu)勢，進一步發(fā)揮老鎮(zhèn)的土地資源

28、潛力。充分利用土地空間，提高建筑容積率，降低用地成本，最大限度地利用土地資源。在小城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，在改造原有居民單院獨戶住宅基礎(chǔ)上，建造多層住宅。進行存量土地的置換，對原有城鎮(zhèn)土地進行二次開發(fā)或內(nèi)涵性再開發(fā)，推動土地的集約利用。3在土地利用總體規(guī)劃的指導下，大力推動土地整理。小城鎮(zhèn)建設中的土地整理，主要是三大任務，一是進鎮(zhèn)居民宅基地的退耕或流轉(zhuǎn)；二是進鎮(zhèn)企業(yè)的原廠區(qū)開發(fā)利用；三是打破土地權(quán)屬區(qū)域的限制，使用地形狀利于建設布局。4要深化土地使用制度改革，建立多元化的土地市場。在堅持土地有償使用這一大方向的前提下，將土地使用制度改革引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，改變單一的征地開發(fā)出讓轉(zhuǎn)讓的市場

29、運行模式，實行包括國有土地租賃、集體土地人市等多樣化的土地供給方式，對小城鎮(zhèn)土地市場要實行兩種產(chǎn)權(quán)、一個市場、統(tǒng)一管理的管理模式，即由國有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)并存構(gòu)成小城鎮(zhèn)土地市場，對土地利用方式、土地供應數(shù)量、土地交易價格和土地交易結(jié)果實行統(tǒng)一管理。5要加強土地產(chǎn)權(quán)制度管理，建立完善的產(chǎn)權(quán)管理制度。小城鎮(zhèn)國有土地的產(chǎn)權(quán)代表應是縣(市)級以上人民政府的土地管理部門，集體土地的產(chǎn)權(quán)代表應是村級以上的集體經(jīng)濟組織。在小城鎮(zhèn)，國有土地與集體土地并存，土地流轉(zhuǎn)過程中涉及國家、集體、企業(yè)、個體經(jīng)營者及農(nóng)民等多個利益主體，客觀上要求建立一套完善的土地產(chǎn)權(quán)登記制度來提供保障。6要確立具有約束力的土地收

30、益分配制度。土地收益分配機制在一定程度上決定了政府、企業(yè)和個人的用地行為。應改革現(xiàn)行土地收益分配制度諸多不合理之處，從有利于保護耕地資源，遏制政府對耕地的占用、有利于保護農(nóng)民和集體經(jīng)濟組織的利益，妥善安置被征地農(nóng)民的生活和再就業(yè)、有利于調(diào)動鎮(zhèn)政府積累資金進行小城鎮(zhèn)建設等三方面建立具有約束力的土地收益分配機制。7在較大范圍內(nèi)實施保持土地總量動態(tài)平衡的土地置換政策，實施耕地總量動態(tài)平衡既要堅決執(zhí)行占用與開發(fā)、復墾掛鉤的原則，同時在具體操作上又要有一定的靈活性?？梢钥紤]將土地總量動態(tài)平衡的周期確定為1年，或者以年度作為核定土地總量動態(tài)平衡的周期。要以縣(市)為單位實行耕地總量動態(tài)平衡，建設用地指標，

31、在縣(市)以上的范圍內(nèi)進行調(diào)劑。8在堅持土地集體所有制的前提下，允許土地流轉(zhuǎn)在理論上和實踐上都是行得通的，“地換地、地滾地”、“股田制”等做法在東部地區(qū)已相繼出現(xiàn)。國家應當嚴格控制土地一級市場，適度放開二級市場，讓土地流動起來，使“資源資本化”。在具體操作上，可否考慮成立國家土地開發(fā)公司，在保證土地所有權(quán)不變的前提下，為農(nóng)民進城創(chuàng)造條件。9建立土地股份合作制。要建立土地所有權(quán)、承包權(quán)和使用權(quán)三權(quán)分離的土地制度，需要做好以下工作：(1)將股份制引入農(nóng)村集體土地制度，把社區(qū)集體經(jīng)濟組織改造為社區(qū)股份合作經(jīng)濟組織。(2)通過村級合作經(jīng)濟組織對土地承包權(quán)進行分級定價、折股量化到人，農(nóng)民對土地的承包關(guān)系

32、由實物形態(tài)轉(zhuǎn)化為價值形態(tài)。(3)村級股份合作經(jīng)濟組織統(tǒng)一掌握土地使用權(quán)后，原承包農(nóng)戶有權(quán)優(yōu)先租用土地使用權(quán)，尤其是租用原承包地塊，但必須接受村級股份合作經(jīng)濟組織的統(tǒng)一安排和管理，而且必須繳納一定的地租。(4)在農(nóng)民個人承包股權(quán)入股到村級合作經(jīng)濟組織之后，村級合作經(jīng)濟組織可以將其統(tǒng)一掌握的土地使用權(quán)入股到小城鎮(zhèn)土地經(jīng)營股份公司。小城鎮(zhèn)土地股份公司向各村級合作經(jīng)濟組織頒發(fā)土地使用權(quán)入股證書，作為村參與其收益分配的憑證。土地使用權(quán)入股到小城鎮(zhèn)土地股份公司以后，農(nóng)民將不再向村級合作經(jīng)濟組織租用土地而是向小城鎮(zhèn)土地股份公司租用土地。這樣就可以在更大的范圍內(nèi)對土地進行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一布局、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一管理

33、，按農(nóng)村城市化的要求和經(jīng)濟發(fā)展的需要，逐步實現(xiàn)對農(nóng)村土地的合理布局和開發(fā)使用，提高土地資源的配置和利用效益。(5)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場，使土地使用權(quán)商品化和地租形成市場化，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地使用權(quán)市場。10朱守銀認為要正確處理進城農(nóng)民與承包地和宅基地的關(guān)系。保留進城落戶農(nóng)民的土地承包權(quán)利，并鼓勵轉(zhuǎn)讓承包地使用權(quán)；集中使用農(nóng)民住宅用地指標，允許進城農(nóng)民利用原有宅基用地按一定折算標準置換城鎮(zhèn)住宅用地；結(jié)合自然村合并和新村建設及小城鎮(zhèn)商品房開發(fā)，逐步對分散的農(nóng)村居民點進行搬遷改造，退宅還田。(二)促進非農(nóng)產(chǎn)業(yè)向小城鎮(zhèn)集中的政策措施。要運用財政、金融、稅收、產(chǎn)業(yè)政策、土地政策和戶籍政策等調(diào)控手段，促

34、進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)與小城鎮(zhèn)發(fā)展的結(jié)合。對在小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在資金、稅收等方面給予優(yōu)惠政策，財政上要加大投入，搞好基礎(chǔ)設施建設，使小城鎮(zhèn)和工業(yè)小區(qū)有著強大吸引力，拉動鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)相對集中。從宏觀看，關(guān)鍵是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍、土地使用、投資融資等體制，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民、資金、技術(shù)、人才、信息向小城鎮(zhèn)流動和合理配置。從微觀看，主要是創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，形成一個好的機制，吸引鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集中。通過降低城市土地費用和提高社區(qū)土地使用費用的辦法，從兩個方面創(chuàng)造出城市投資成本低于社區(qū)內(nèi)投資成本的環(huán)境，從而降低鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民進城的“門檻”。一方面，可以通過“以地換地”的方式，即在公平合理、自愿的原則

35、基礎(chǔ)上，農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用本社區(qū)內(nèi)擁有的土地使用權(quán)，以多換少地和城市周邊地區(qū)被城市占用土地者進行交換。另一方面，可提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在村以下占用耕地建廠的土地占用稅，從而提高在本社區(qū)建廠的實際成本。對已移居到小城鎮(zhèn)的和已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)的農(nóng)民，要采取土地使用權(quán)有償出讓等措施退出耕地，建立小城鎮(zhèn)的社會保障制度，免去后顧之憂，使他們徹底棄農(nóng)從工經(jīng)商，從而提高人均耕地面積，盡快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)機械化、現(xiàn)代化。(三)籌集小城鎮(zhèn)建設資金的對策建議。要大力推進小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設的市場化進程，對于小城鎮(zhèn)住宅開發(fā)項目，供水、供電、通訊、燃氣等具備自負盈虧條件的基礎(chǔ)設施建設項目以及部分文化，教育及衛(wèi)生事業(yè)，根據(jù)“誰投資，誰所有，

36、誰受益”的原則，鼓勵國內(nèi)企業(yè)、個人及外商以多種方式參與建設、經(jīng)營和管理，使其產(chǎn)業(yè)化。通過建立市政設施有償使用和合理的收費制度，解決投資者投資回報問題。建立集房地產(chǎn)、基礎(chǔ)設施建設和管理為一身的股份制投資公司，通過房地產(chǎn)開發(fā)，解決小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設資金來源問題。從政策上鼓勵企業(yè)、事業(yè)單位、個人和外商投資興辦城鎮(zhèn)市政公共事業(yè)；鼓勵農(nóng)民帶資興辦各種企業(yè)，參與城鎮(zhèn)建設。如出讓城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施的冠名權(quán)和供水經(jīng)營等方式。允許建立小城鎮(zhèn)發(fā)展基金，用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設。地方財政撥款。地方政府可以通過土地開發(fā)，出賣土地等辦法增加政府預算外資金的收入，用于小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設施建設。按規(guī)定征收的城市維護建設稅，公用事業(yè)性附

37、加原則上要留給本鎮(zhèn)用于城鎮(zhèn)建設；按規(guī)定收取的基礎(chǔ)設施建設配套費，應全額返回鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于基礎(chǔ)設施建設。要提高小城鎮(zhèn)建設維護稅的稅率，由目前的5提高到與城市相同的7，并全部留給鎮(zhèn)財政。增加銀行中、短期貸款。中期信貸可支持小城鎮(zhèn)給排水系統(tǒng)、供電設施、通訊設施、環(huán)境治理和道路鋪裝建設；短期信貸可支持小城鎮(zhèn)的住宅建設、商業(yè)區(qū)和工業(yè)小區(qū)的建設。設立銀行的分支或辦事機構(gòu)。改革金融制度，發(fā)放農(nóng)民進城抵押貸款。加大國家級各級財政對小城鎮(zhèn)的引導性投入，以政府投資帶動社會投資。通過中央財政發(fā)行專項債券募集小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施建設資金，轉(zhuǎn)借給省級人民政府，給具備經(jīng)濟發(fā)展條件和資金償還能力的小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設施項目予以支持。國家從每

38、年發(fā)行的長期國債中拿出一部分作為貼息，鼓勵銀行積極參與小城鎮(zhèn)建設。(四)完善小城鎮(zhèn)的政府管理體制。俞燕山認為應結(jié)合地方政府機構(gòu)改革，建立職能明確、結(jié)構(gòu)合理、精干高效的鎮(zhèn)級政府。允許小城鎮(zhèn)政府在機構(gòu)編制限額內(nèi)，根據(jù)城鎮(zhèn)管理工作的實際需要進行機構(gòu)設置和人員配備，加強其協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會發(fā)展的能力。李炳坤等認為，要建立有利于小城鎮(zhèn)全面發(fā)展的職能管理制度，它包括一是政府機構(gòu)必須做到精兵簡政。小城鎮(zhèn)政府是國家最基層的一級政府，政府機構(gòu)工作人員配備必須壓縮到最低限度，而且不能再設置編外人員，這既有利于提高工作效率，也有利于減輕財政負擔；二是政府管理工作必須轉(zhuǎn)變職能。對于個體私營企業(yè)和新辦的公有制企業(yè)以及

39、股份制企業(yè)，政府要依法行政，規(guī)范管理，改善企業(yè)經(jīng)營環(huán)境。對于原有的鎮(zhèn)辦集體企業(yè)，同樣要按照實行政企分開的原則，盡可能利用市場機制，從直接管理和經(jīng)營企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)管理；三是集中力量進行公共行政管理。政府重點抓好城鎮(zhèn)規(guī)劃編制及監(jiān)督實施、公益性基礎(chǔ)設施建設、環(huán)境保護、計劃生育、社會治安和精神文明建設等項政府職能管理工作，其中對公益性基礎(chǔ)設施建設和環(huán)境保護等也要盡量利用市場機制，為小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造有利條件。溫鐵軍認為要改革管理體制，理順建制鎮(zhèn)與村自治的關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展應該與村民自治協(xié)調(diào)，不得違反村民自治的有關(guān)法律。建制鎮(zhèn)可以與上級分權(quán)，但無論怎樣設立機構(gòu)，其管轄范圍應該限制在建成區(qū)內(nèi)，不能干涉有

40、自治權(quán)的村，不能靠剝奪農(nóng)村和農(nóng)民籌集城鎮(zhèn)建設經(jīng)費。浦善新認為小城鎮(zhèn)行政體制改革的思路是：第一，加強小城鎮(zhèn)政權(quán)建設。根據(jù)實際發(fā)展水平的需要賦予小城鎮(zhèn)必要的經(jīng)濟和行政管理權(quán)利，明確劃分鎮(zhèn)政府與上級政府的事權(quán)，按照分稅制原則建立新型的財政分配關(guān)系，從制度上保證小城鎮(zhèn)發(fā)展所需要的資金。堅持和完善鎮(zhèn)人民代表大會代表的直接選舉制度，轉(zhuǎn)變鎮(zhèn)政府職能，精簡機構(gòu)，裁減人員，切實減輕農(nóng)民負擔，把有限的資金投入小城鎮(zhèn)建設，提高鎮(zhèn)政府的管理權(quán)威和管理能力。第二，對具有一定規(guī)模的小城鎮(zhèn)及時設市。一方面，在現(xiàn)行體制下，選擇非縣城、區(qū)位條件好、規(guī)模大、有發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，及時切塊設市。在設市時可根據(jù)城市發(fā)展的需要

41、適當調(diào)整行政區(qū)域，處理好新設市與所在縣的關(guān)系。另一方面，積極試行縣下設市模式。第三，適度調(diào)整小城鎮(zhèn)管理范圍。選擇區(qū)位條件好，規(guī)模大，有發(fā)展?jié)摿Φ逆?zhèn)，適當擴大行政區(qū)域，使其總?cè)丝谶_8萬人以上，其中鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口5萬人以上，逐步培育區(qū)域性中心小城鎮(zhèn)，一方面發(fā)揮小城鎮(zhèn)的規(guī)模優(yōu)勢，推動區(qū)域經(jīng)濟社會的全面發(fā)展，另一方面，為切塊設市和縣下設市創(chuàng)造條件。第四，及時調(diào)整小城鎮(zhèn)內(nèi)部區(qū)劃。(五)完善小城鎮(zhèn)財政體制的建議。要保證小城鎮(zhèn)的正常發(fā)展和基礎(chǔ)設施的投入，這在客觀上要求必須建立起與分稅制相協(xié)調(diào)的、規(guī)范高效的小城鎮(zhèn)公共財政管理體制，按照“一級政府，一級財政”的原則，建立功能完整，體現(xiàn)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的鎮(zhèn)級獨立財

42、政管理體制。1出臺多種不同類型的公共財政體制，授權(quán)各地可結(jié)合實際進行選擇。對于經(jīng)濟發(fā)展快、農(nóng)村城鎮(zhèn)化程度高、財政收支規(guī)模大的鎮(zhèn)(小城鎮(zhèn))，應允許其管理上先行一步，設立鎮(zhèn)財政局，并賦予縣一級的財政管理權(quán)限，建立一套與小城鎮(zhèn)政府所行使事權(quán)相一致的市(縣)鎮(zhèn)財政分配體制；對一些經(jīng)濟發(fā)展滯后、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、工業(yè)化水平較低、財政收入規(guī)模小的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可繼續(xù)保留財政所建制，逐步實施城鎮(zhèn)分配關(guān)系，賦予小城鎮(zhèn)財政自身增長的活力，使小城鎮(zhèn)財政更加完善和健全。在尚未實現(xiàn)分稅制的小城鎮(zhèn)，應改革傳統(tǒng)的縣級財政統(tǒng)收統(tǒng)支的辦法，合理確定小城鎮(zhèn)財政的上繳基數(shù)，超收部分的全部或大部分留于鎮(zhèn)級財政。要建立地方收入體系，設立小城鎮(zhèn)

43、財政的主體稅種，使其擁有穩(wěn)定的收入來源。應比照中央對地方財政收入劃分辦法合理劃分小城鎮(zhèn)收入范圍。2按照公共財政要求，合理劃分小城鎮(zhèn)財政的收支范圍。逐步提高財政對小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施、社會保障、教育科技、文化衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展等公共需要的保障能力。轉(zhuǎn)變財政支持經(jīng)濟發(fā)展的方式，減少財政對一般競爭性領(lǐng)域的投資。通過完善小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設施，減輕企業(yè)負擔等，創(chuàng)造有利于企業(yè)生存和發(fā)展的良好環(huán)境，吸引企業(yè)向小城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)集中，鼓勵和吸引農(nóng)民進鎮(zhèn)務工經(jīng)商，從事第三產(chǎn)業(yè)。3健全小城鎮(zhèn)財政金庫機構(gòu)建設，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。必須健全小城鎮(zhèn)金庫建設，使小城鎮(zhèn)成為獨立的一級財政實體落到實處，逐步實行規(guī)范的分稅制財政體制，保證

44、體制的穩(wěn)定性，充分調(diào)動小城鎮(zhèn)組織收入的積極性。促進小城鎮(zhèn)財力的統(tǒng)一，調(diào)度和資金使用效益的提高。4小城鎮(zhèn)財政實施綜合財政預算管理。對小城鎮(zhèn)的各項行政、事業(yè)性收費的罰沒收入可直接納入預算，實行收支兩條線管理，有利于加強小城鎮(zhèn)預算外資金管理，統(tǒng)一管理公共收入，增強小城鎮(zhèn)綜合財政功能，解決小城鎮(zhèn)財政負債較多的問題，防范和化解財政運行風險。5中央政府對小城鎮(zhèn)建設應綜合給予必要的財力支持和政策扶持，第一，建立上級政府對小城鎮(zhèn)財政規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果按照分稅制的要求建立，也就要建立起相應的轉(zhuǎn)移支付制度，以平衡地區(qū)間的財政收支，保證小城鎮(zhèn)政府實現(xiàn)職能的基本需要，特別是對稅收不能滿足支出的地方政府提

45、供補助，以保證這些地方政府實現(xiàn)職能的基本需要。第二，中央給予一定的財稅政策照顧，增加對小城鎮(zhèn)的稅收返還，把城建稅、土地出讓金、基礎(chǔ)設施配套費等全部留給小城鎮(zhèn)等，加大中央對小城鎮(zhèn)資金的投入。(六)小城鎮(zhèn)戶籍制度改革的方向。國家計委規(guī)劃司課題組、陸學藝等認為戶籍制度改革的目標是，凡在小城鎮(zhèn)有合法固定的住所，有穩(wěn)定的生活來源的人員，均允許其申請在小城鎮(zhèn)落戶。實行城鄉(xiāng)戶籍制度一體化管理，對縣和縣級市以下地區(qū)的農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口、自理口糧戶口和其他類型的戶口，應統(tǒng)一登記為居住地常住戶口。逐步實現(xiàn)以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，使戶籍登記能夠如實反映公民的居住和身份狀況。

46、對在小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民，一方面要依法保障其公民的合法權(quán)利，與當?shù)卦械木用裣碛型鹊臋?quán)利，履行同等的義務。另一方面，要淡化戶籍制度的“福利化”色彩。同時，要進行勞動就業(yè)制度和社會保障制度等方面的配套改革，提高勞動就業(yè)市場化的程度，建立社會化的社會保障體系，為戶籍制度改革奠定基礎(chǔ)。查金樣等提出了戶籍改革的具體方案，即按照“先易后難、局部突破”的循序漸進原則和“因地制宜，因時審勢”的實事求是原則，按以下對策思路進行：(1)從整體上為分階段、分區(qū)域的戶籍改革營造良好的外部條件。首先，徹底整頓社會治安，摸清人口底數(shù)，穩(wěn)定社會秩序，建立健全和有力的基層網(wǎng)絡。其次，利用電腦信息設備，實現(xiàn)人口管理的科學化和現(xiàn)

47、代化，建立勞動力就業(yè)信息網(wǎng)絡和一支能夠進行科學人口管理的隊伍。再次，戶籍制度的改革就要求其他相關(guān)制度的配套改革，如勞動力市場和用工制度的配套改革；包括養(yǎng)老、失業(yè)和醫(yī)療在內(nèi)的社會保障制度配套改革；包括就業(yè)、就學、保險、儲蓄、住房改革、身份證明等在內(nèi)的社會、經(jīng)濟制度配套改革；各種相關(guān)法律、法規(guī)配套改革，如勞動法的貫徹執(zhí)行。(2)在東部沿海較發(fā)達地區(qū)實行新的一元戶籍制度。(3)在中西部地區(qū)，按全新的城市化機制建設小城鎮(zhèn)。俞燕山、胡必亮、朱守銀則認為要放開農(nóng)民進入縣級市、縣城及縣以下的小城鎮(zhèn)落戶的限制，并給農(nóng)民盡可能地創(chuàng)造住得下、穩(wěn)得住的條件。經(jīng)過多年的試點和探索，取消對農(nóng)民進鎮(zhèn)落戶行政限制的時機和條

48、件已經(jīng)成熟，應適時將小城鎮(zhèn)戶籍改革的試點政策全面推開，實行按居住地劃分城鄉(xiāng)人口，按職業(yè)確定身份的戶籍登記制度。賦予進城農(nóng)民在就業(yè)、入學、身份等方面與原城鎮(zhèn)居民以同等待遇。辦理落戶手續(xù)時，取消城鎮(zhèn)增容費等歧視性收費。允許進鎮(zhèn)的農(nóng)民保留其農(nóng)村集體承包地的使用權(quán)或?qū)⑹褂脵?quán)進行有償轉(zhuǎn)讓，以解決農(nóng)民離土的后顧之憂。(七)建立小城鎮(zhèn)社會保障制度。國家計委規(guī)劃司課題組提出小城鎮(zhèn)社會保障制度改革要在全國社會保障制度改革的統(tǒng)一政策、目標和原則指導下，結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況，積極進行改革探索。小城鎮(zhèn)社會保障的改革與發(fā)展必須遵循以下原則：一是保障水平要與社會生產(chǎn)力發(fā)展水平及各方面的承受能力相適應。國家舉辦的社會保障，只

49、能保障職工的基本生活。小城鎮(zhèn)舉辦的社會保障可根據(jù)當?shù)氐慕?jīng)濟實力，確定合適的保障范圍、項目和水平。二是權(quán)利與義務相統(tǒng)一。單位和個人都有依法繳納社會保險費的義務。勞動者在履行規(guī)定義務的前提下，有享受社會保障待遇的權(quán)利。三是公平與效率相結(jié)合。職工養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保險既要保障職工的基本生活，又要和個人對社會的貢獻掛鉤，以激勵職工的勞動積極性。四是政策要統(tǒng)一。社會保障的基本政策和制度要統(tǒng)一，管理要法制化。五是服務社會化。要將目前各部門、各單位的分散管理逐步轉(zhuǎn)為統(tǒng)一的社會化管理，將目前企業(yè)承擔的養(yǎng)老、醫(yī)療等事務性工作逐步轉(zhuǎn)為社會化服務。六是城鄉(xiāng)有別。廣大農(nóng)村在近期尚不具備建立國家統(tǒng)一立法、強制實行某些保障

50、項目的條件。小城鎮(zhèn)應根據(jù)當?shù)氐木唧w情況，采取農(nóng)民自愿和政府組織引導相結(jié)合的辦法，積極穩(wěn)妥地探索發(fā)展農(nóng)村社會保障。俞燕山提出現(xiàn)階段可以考慮根據(jù)不同的條件設定不同的保障方式：一是對長期在城鎮(zhèn)就業(yè)、收入和生活已經(jīng)相對穩(wěn)定，但尚無條件加入城市社會保障體系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工及其他居民，鼓勵商業(yè)保險機構(gòu)開展養(yǎng)老、醫(yī)療等保險項目；二是對已經(jīng)脫離土地、喪失工作機會又無其他生活來源的小城鎮(zhèn)常住居民，在收入調(diào)查的基礎(chǔ)上，建立小城鎮(zhèn)生活救濟制度；三是對于有條件的小城鎮(zhèn)，可逐步建立規(guī)范的養(yǎng)老和醫(yī)療保障制度，待條件成熟時，納入當?shù)亟y(tǒng)一的社會保障體系。李炳坤等認為根據(jù)小城鎮(zhèn)發(fā)展的進程，在適當?shù)臅r候應當考慮和醞釀建立小城鎮(zhèn)的社

51、會保障制度。對已經(jīng)在小城鎮(zhèn)落戶、有穩(wěn)定住所和工作崗位的農(nóng)民，根據(jù)國家的統(tǒng)一要求和各地的實際情況，在養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等方面逐步建立必要的社會保障制度，以增強小城鎮(zhèn)的凝聚力，保證小城鎮(zhèn)居民的基本生活質(zhì)量。但是，對這個問題切不可操之過急、期望過高，一般說來社會保障水平取決于國家的整體經(jīng)濟實力，還要取決于采用什么樣的社會保障機制，中國在相當長時期都將處于社會主義初級階段，不可能像某些發(fā)達國家一樣實行高水平的社會保障制度，只能實行較低水平的社會保障制度，以保證基本生活需要。至于小城鎮(zhèn)的社會保障制度，由于起步晚于大中城市，更要避免超出經(jīng)濟承受能力的現(xiàn)象發(fā)生，以財政支撐的社會保障只能控制在政府財力所能承受的

52、限度之內(nèi)，應當大力提倡自我保障和商業(yè)保險。在我國農(nóng)村人口龐大和農(nóng)村勞動力超量剩余的條件下，以發(fā)展小城鎮(zhèn)為重要途徑，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路，其中一個首要任務是加速農(nóng)村剩余勞動力的順利和平穩(wěn)轉(zhuǎn)移。要力爭到2020年，將縣城和一部分基礎(chǔ)較好的建制鎮(zhèn)建設成為規(guī)模適度、規(guī)劃科學、功能健全、環(huán)境整潔、具有較強輻射力的農(nóng)村區(qū)域性經(jīng)濟文化中心，其中少數(shù)具備條件的小城鎮(zhèn)可發(fā)展成為帶動能力更強的小城市，在大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的情況下，使全國城鎮(zhèn)化水平達到60%左右，是有可能實現(xiàn)的。在這個基礎(chǔ)上，再經(jīng)過2030年的努力，到本世紀中葉，使全國的城鎮(zhèn)化水平達到70%左右。到那時，我國龐大的農(nóng)業(yè)人口和超量存在的農(nóng)業(yè)

53、剩余勞動力問題就得到根本性解決，農(nóng)村城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)一體化就得以實現(xiàn)。 芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈羇膈莄蟻袃芇蒆袆蝿芆薈蠆肈芅羋蒂肄芄蒀螇羀芄薂薀袆芃節(jié)螆螂節(jié)莄薈肀芁蕆螄羆莀蕿薇袂荿艿螂螈莈莁薅膇莈薃袁肅莇蚆蚃罿莆蒞衿裊羂蒈螞螁羈薀袇聿肁芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈羇膈莄蟻袃芇蒆袆蝿芆薈蠆肈芅羋蒂肄芄蒀螇羀芄薂薀袆芃節(jié)螆螂節(jié)莄薈肀芁蕆螄羆莀蕿薇袂荿艿螂螈莈莁薅膇莈薃袁肅莇蚆蚃罿莆蒞衿裊羂蒈螞螁羈薀袇聿肁芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈

54、袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈羇膈莄蟻袃芇蒆袆蝿芆薈蠆肈芅羋蒂肄芄蒀螇羀芄薂薀袆芃節(jié)螆螂節(jié)莄薈肀芁蕆螄羆莀蕿薇袂荿艿螂螈莈莁薅膇莈薃袁肅莇蚆蚃罿莆蒞衿裊羂蒈螞螁羈薀袇聿肁芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈羇膈莄蟻袃芇蒆袆蝿芆薈蠆肈芅羋蒂肄芄蒀螇羀芄薂薀袆芃節(jié)螆螂節(jié)莄薈肀芁蕆螄羆莀蕿薇袂荿艿螂螈莈莁薅膇莈薃袁肅莇蚆蚃罿莆蒞衿裊羂蒈螞螁羈薀袇聿肁芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃

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57、膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈羇膈莄蟻袃芇蒆袆蝿芆薈蠆肈芅羋蒂肄芄蒀螇羀芄薂薀袆芃節(jié)螆螂節(jié)莄薈肀芁蕆螄羆莀蕿薇袂荿艿螂螈莈莁薅膇莈薃袁肅莇蚆蚃罿莆蒞衿裊羂蒈螞螁羈薀袇聿肁芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈羇膈莄蟻袃芇蒆袆蝿芆薈蠆肈芅羋蒂肄芄蒀螇羀芄薂薀袆芃節(jié)螆螂節(jié)莄薈肀芁蕆螄羆莀蕿薇袂荿艿螂螈莈莁薅膇莈薃袁肅莇蚆蚃罿莆蒞衿裊羂蒈螞螁羈薀袇聿肁芀蝕羅肀莂裊袁聿蒄蚈袇肈蚆蒁膆肇莆螇肂肆蒈蕿羈肅薁螅襖肅芀薈螀膄莃螃聿膃蒅薆羅膂蚇螁羈膁莇薄袇膀葿袀螃膀薂蚃肁腿芁袈

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