我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法現(xiàn)狀之思考

1、我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法現(xiàn)狀之思考我國現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法是1989年通過的，距今已有16年。在如此長的一段時(shí)間 內(nèi)，我國的經(jīng)濟(jì)和法制都有了長足的發(fā)展，原有的環(huán)境保護(hù)法在大的方面已經(jīng)不能適 應(yīng)現(xiàn)在的經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)理念，也不能應(yīng)對(duì)現(xiàn)在的環(huán)境狀況。因此，需要對(duì)現(xiàn)行環(huán)境保 護(hù)法進(jìn)行全方面的審視和評(píng)判，以促成其及時(shí)修訂。本文擬從宏觀和微觀兩個(gè)角度對(duì)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法進(jìn)行評(píng)價(jià)，指出其不足之處，并 提出完善意見。在宏觀上，我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法主要存在著價(jià)值觀、法律地位和基本內(nèi)容三方面 的問題。首先，在價(jià)值追求上，應(yīng)該從協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展。現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的第 一條敘述了該法的立法口的，即“為保護(hù)和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)

2、境，防治污染和其他公 害，保障人體健康，促進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展，制定本法?！边@就將立法LI的的落 腳點(diǎn)放在了經(jīng)濟(jì)U的上。既然環(huán)境保護(hù)的U的就在于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，則當(dāng)環(huán)境效益與經(jīng)濟(jì)效益 特別是暫時(shí)的地方的經(jīng)濟(jì)效益相矛盾時(shí)，人們?cè)趯?shí)踐中往往出于逐利的本性犧牲環(huán)境以求 得經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這也就是發(fā)達(dá)國家走過的已經(jīng)被實(shí)踐證明代價(jià)高昂的“先污染、后治理” 的發(fā)展道路。因此，該條規(guī)定的立法U的有失偏頗。該法在第4條規(guī)定：“國家制定的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃必須納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃， 國家釆取有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策和措施，使環(huán)境保護(hù)丄作同經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā) 展相協(xié)調(diào)?！边@一規(guī)定體現(xiàn)的“協(xié)調(diào)發(fā)展觀”雖然在當(dāng)時(shí)是比

3、較先進(jìn)的，但是現(xiàn)在看來， 已經(jīng)不能適應(yīng)時(shí)代的要求了。眾所周知，當(dāng)今社會(huì)在發(fā)展上面的主流思想已經(jīng)是可持續(xù)發(fā)展。早在1987年聯(lián)合國 就首次提出了 “可持續(xù)發(fā)展”的概念。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會(huì)之后，可持續(xù)發(fā)展 的理念逐漸得到了世界各國的廣泛認(rèn)同與接受。中國的執(zhí)政黨也提出了與可持續(xù)發(fā)展實(shí)質(zhì) 一致的科學(xué)發(fā)展觀。發(fā)展已經(jīng)不僅僅指經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長，而是包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)等方 面;也不僅僅是本代人的發(fā)展，也考慮后代人的權(quán)益和發(fā)展。協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的區(qū)分決不僅僅是字面的差異，實(shí)質(zhì)上是不同性質(zhì)的發(fā)展觀的 體現(xiàn)。協(xié)調(diào)發(fā)展雖然也考慮了環(huán)境因素，但基本上是把環(huán)境保護(hù)作為一種工具性的工作， 以保證經(jīng)濟(jì)和社會(huì)

4、的發(fā)展的正常進(jìn)行，而非作為價(jià)值性LI的，沒有認(rèn)識(shí)到環(huán)境和生態(tài)本身 所具有的價(jià)值。正因?yàn)檎麄€(gè)環(huán)境法的價(jià)值取向上的偏差，才造成了環(huán)境保護(hù)法在許多具體制度上的不 完善，使得實(shí)踐中許多地區(qū)實(shí)際上仍然再走“先污染、后治理”的老路，以致“全國環(huán)境 形勢(shì)依然嚴(yán)峻，相當(dāng)多的地區(qū)環(huán)境污染和生態(tài)破壞狀況仍然沒有得到改變，有的甚至還在 加劇，環(huán)境污染和生態(tài)破壞成為危害人民健康、制約一些地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的重要因 素?！彼裕瑧?yīng)當(dāng)明確宣示可持續(xù)發(fā)展原則，修改環(huán)境保護(hù)法的立法LI的為“為保護(hù)和 改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治環(huán)境污染、破壞和其他公害，保障人體健康，維護(hù)環(huán)境權(quán) 益，提高環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)

5、發(fā)展，根據(jù)憲法制定本法。”在環(huán) 境保護(hù)法的具體制度設(shè)計(jì)中都要以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)思想。其次，在基本內(nèi)容上，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法基本局限于污染防治，關(guān)于自然資源保護(hù) 的內(nèi)容很少且含糊。關(guān)于自然資源保護(hù)的內(nèi)容，在法律條文上體現(xiàn)為現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法 的第三章“保護(hù)和改善環(huán)境”。從條文數(shù)量上看，只有8個(gè)條文;從法律規(guī)范的角度看, 這些規(guī)定都比較抽象和籠統(tǒng)，多是原則性的規(guī)定，沒有具體的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。只泛泛地規(guī) 定了主體（該章中主要是政府）應(yīng)當(dāng)如何行為，卻完全沒有規(guī)定否定性法律后果。例如，環(huán) 境保護(hù)法笫16條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，釆取措施 改善環(huán)境質(zhì)量”。沒有規(guī)定政府不負(fù)責(zé)的處罰措施

6、。因此，屬于不完全的法律規(guī)則，從法 律實(shí)施效果上分析的話，兒近形同虛設(shè)。忽視自然資源保護(hù)的弊病還體現(xiàn)在一些環(huán)境制度中。例如，LI前的“三同時(shí)”制度尚 僅限于污染防治，不利于整體環(huán)境保護(hù)。LI前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度也有同樣的局限性。環(huán)境和資源本來就是聯(lián)系緊密的兩個(gè)要素。在環(huán)境科學(xué)中，環(huán)境和自然資源是統(tǒng)一的。 首先，環(huán)境與自然資源都是以物質(zhì)或能量的方式出現(xiàn)并存在于自然界中的，二者都是人類 生存、發(fā)展所必不可少的物質(zhì)條件。其次，環(huán)境是以自然資源為主要實(shí)物載體和組成部分 的，是以自然資源為主體的眾多環(huán)境要素按照一定自然規(guī)則和體系所組成的具有一定結(jié)構(gòu) 和功能的集合體;而自然資源則相應(yīng)的是自然環(huán)境在自然界的

7、最基本表現(xiàn)形式，是自然環(huán) 境這一整體中的最重要的局部。從該種意義上來說，“環(huán)境是自然資源的來源和存在處所, 自然資源是環(huán)境要素的物質(zhì)體現(xiàn)。環(huán)境就好比是自然資源再生產(chǎn)的工場(chǎng)，環(huán)境質(zhì)量的好壞 直接關(guān)系到自然資源再生產(chǎn)能力的好壞。”因此，將此二種客體融合起來，由同一部基本 法進(jìn)行調(diào)整，有利于環(huán)境的整體保護(hù)。環(huán)境保護(hù)也決不僅僅是防治污染就能解決的。將二 者相統(tǒng)一，還可以從立法層面上防止污染防治和資源保護(hù)在執(zhí)法過程中的相互分離和矛 盾，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)總U標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，在法律地位上，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法的處境比較尷尬。按照環(huán)境保護(hù)法（試 行）立法時(shí)的設(shè)想，當(dāng)時(shí)即將環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的基本法。據(jù)1979年

8、制 定環(huán)境保護(hù)法（試行）的立法文獻(xiàn)記載，“將環(huán)境保護(hù)法作為環(huán)境保護(hù)的基本法，主要 是規(guī)定國家在環(huán)境保護(hù)方面的基本方針和基本政策，而一些具體的規(guī)定，則將在大氣保護(hù) 法、水質(zhì)保護(hù)法等具體法規(guī)和實(shí)施細(xì)則中去解決。”若充當(dāng)環(huán)境保護(hù)的基本法，既需要 在內(nèi)容上加以體現(xiàn)其“基本”，也需要在形式上保證其基本法的地位。也就是說，環(huán)境 保護(hù)法需要具有國家基本法的地位。但是，現(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)法并不是山全國人大通 過的，而只是山全國人大常委會(huì)通過的。這樣，它并不屬于我國立法體制中的基本法，而 是普通法。如此，環(huán)境保護(hù)法與本來應(yīng)屬于同一等級(jí)的刑法、民法通則、行 政訴訟法等法律相比較，就處于低一等級(jí)的處境。而與本領(lǐng)域的水污

9、染防治法、大 氣污染防治法、土地管理法等環(huán)境資源保護(hù)單行法處于同一效力等級(jí)，不具備基本 法的形式地位。因此，既無法實(shí)現(xiàn)與其他部門法的平等對(duì)接，乂無法從法律體系上統(tǒng)領(lǐng)環(huán) 境資源法。將環(huán)境保護(hù)法作為一項(xiàng)基本法，并不是出于環(huán)境法研究者的一廂情愿，而是出于 環(huán)境保護(hù)的重要性及其在社會(huì)生活中的地位。環(huán)境保護(hù)是整個(gè)國家、社會(huì)和公民生活中帶 有根本性、全局性的、基本的關(guān)系和問題，屬于國家、社會(huì)和公民生活中特別重要的問題。 從立法學(xué)上看，已經(jīng)具備了基本法律的性質(zhì)。并且環(huán)境保護(hù)是我國的基本國策。因此，從 其內(nèi)容的重要性上也應(yīng)當(dāng)使環(huán)境保護(hù)法具備基本法的地位。因此，在修改環(huán)境保護(hù)法時(shí)，應(yīng)當(dāng)山全國人民代表大會(huì)通過，從

10、立法程序上保證 其基本法地位。在微觀層面上，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法在環(huán)境保護(hù)法基本原則，環(huán)境保護(hù)基本制度，環(huán) 境權(quán)確認(rèn)和保護(hù)以及環(huán)境保護(hù)法律實(shí)施和救濟(jì)等方面均存在有待完善之處?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法規(guī)定的一些基本原則已經(jīng)過時(shí)。環(huán)境保護(hù)法第24條規(guī)定了 “誰 污染、誰治理”原則。從字面上即可以看出，該原則僅適用于污染治理領(lǐng)域。而現(xiàn)實(shí)的環(huán) 保工作已經(jīng)涵蓋了污染防治、自然資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)等各個(gè)方面。并且國務(wù)院關(guān)于環(huán) 境保護(hù)若干問題的決定規(guī)定了更為全面和科學(xué)的“污染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保 護(hù)、破壞者恢復(fù)”原則。但是，該決定僅僅是一個(gè)行政法規(guī)的規(guī)定，效力等級(jí)太低，使得 該原則無法作為整個(gè)環(huán)境資源法的基本原則來指

11、導(dǎo)環(huán)境于資源保護(hù)工作。笫6條略微體現(xiàn) 了環(huán)境責(zé)任原則，但是只是從單位和個(gè)人對(duì)污染和破壞環(huán)境行為的檢舉權(quán)角度來暗含的， 沒有明確規(guī)定，并且有以下的局限性：限于環(huán)境污染和破壞行為，而未包括開發(fā)、利用自 然資源行為;主體限于生產(chǎn)者，而未及消費(fèi)者和監(jiān)管者。因此，應(yīng)當(dāng)整合第24條和笫6條 的規(guī)定的精神，并以當(dāng)今先進(jìn)的環(huán)境法理念為指導(dǎo)，確定環(huán)境責(zé)任原則，該原則涵蓋了污 染者付費(fèi)、利用者補(bǔ)償、開發(fā)者保護(hù)、破壞者恢復(fù)、消費(fèi)者最終承擔(dān)、受益者負(fù)擔(dān)和主管 者負(fù)責(zé)等子原則。環(huán)境保護(hù)法第8條規(guī)定：“對(duì)保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績(jī)的單位和 個(gè)人，山人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。”這體現(xiàn)了鼓勵(lì)參與環(huán)境保護(hù)的原則。但是，該規(guī)定對(duì)于調(diào) 動(dòng)公

12、眾積極性是十分不夠的。應(yīng)該規(guī)定在確立公民環(huán)境權(quán)的基礎(chǔ)上全面而切實(shí)的規(guī)定公眾 參與原則，其內(nèi)容應(yīng)包括：建立環(huán)境重大事項(xiàng)公眾意見征求制度;環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中的 公眾參與保障;對(duì)于社會(huì)團(tuán)體開展環(huán)保匸作的法律保護(hù)機(jī)制等。再如前述經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境 保護(hù)相協(xié)調(diào)原則應(yīng)該修正為可持續(xù)發(fā)展原則。在基本制度方面，現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法確立的環(huán)境保護(hù)的基本制度存在不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的 要求、適用面過于狹窄等問題。之所以說不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，是因?yàn)楝F(xiàn)行環(huán)境法是在 計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的，主要強(qiáng)調(diào)命令加控制的手段來解決環(huán)境問題。盡管政府的行政控制 手段在治理污染方面有其積極作用，但也存在諸多問題，如環(huán)境保護(hù)部門經(jīng)費(fèi)不足、人力 資源缺乏

13、、手段單一、程序不完備棋至尋租等。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，污染問題帶來的社會(huì)矛 盾已經(jīng)日益明顯，環(huán)境保護(hù)工作已經(jīng)不能靠簡(jiǎn)單的行政命令式、事后制裁型的模式進(jìn)行， 而應(yīng)該更多地釆取經(jīng)濟(jì)手段和法律手段。原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段山于沒有將主體的環(huán)保努力 與其經(jīng)濟(jì)利益聯(lián)系，既不能遏制污染的擴(kuò)展，乂不能驅(qū)動(dòng)主體減少排放量?，F(xiàn)行環(huán)境保護(hù) 法確立的環(huán)境保護(hù)的基本制度有排污收費(fèi)制度、限期治理制度、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三 同時(shí)”制度。下面就具體的各個(gè)制度逐一分析。我國現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度實(shí)際上實(shí)行的是 雙軌制，即對(duì)水污染和大氣污染實(shí)行的是排污即收費(fèi)制度，而對(duì)于其他環(huán)境因素的排污是 超標(biāo)才收費(fèi)?！霸趯?shí)際工作中，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有些法律規(guī)定跟

14、不上形勢(shì)需要的惜況，也就是立 法工作不到位的問題。如超標(biāo)排污是否構(gòu)成違法的問題，我們認(rèn)為超標(biāo)排污就是違法，不 能以繳費(fèi)代替。但現(xiàn)在法律規(guī)定是超標(biāo)繳費(fèi)，并不予以處罰。這就難以禁止超標(biāo)排放污染 物的問題，這就是立法工作跟不上環(huán)保工作形勢(shì)需要”。而且LI前的排污收費(fèi)僅限于企 事業(yè)單位，而未對(duì)黨政機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和個(gè)體工商戶以及居民家庭征收排污費(fèi);收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn) 僅有濃度，而無量的標(biāo)準(zhǔn)，不利于環(huán)境保護(hù)。限期治理制度中，限期治理決定權(quán)的歸屬不 合理。環(huán)境保護(hù)法第29條第2款規(guī)定：“中央或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府直接管 轄的企業(yè)事業(yè)單位的限期治理，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定。市、縣或者市、縣 以下人民政

15、府管轄的企事業(yè)單位的限期治理，由市、縣人民政府決定”。首先，決定權(quán)山 政府而非環(huán)境保護(hù)部門行使，會(huì)造成政府出于經(jīng)濟(jì)效益的考慮而執(zhí)行不力;再者，污染項(xiàng) U不分大小，均曲一級(jí)政府決定，會(huì)造成政府工作量大，而無力及時(shí)處理小規(guī)模的污染項(xiàng)Uo環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問題有二：首先，該制度適用范圍僅限于污染防治領(lǐng)域，應(yīng) 該擴(kuò)大到生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域;其次，L1前的環(huán)評(píng)執(zhí)行時(shí)間在可行性研究階段，而在項(xiàng)LI立項(xiàng)之 后。在實(shí)踐中，政府部門一旦立項(xiàng)，并開展了相關(guān)工作，出于慣性就很難因?yàn)榄h(huán)境保護(hù)而 取消項(xiàng)U,而從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，先立項(xiàng)再環(huán)評(píng)，不通過再撤銷，會(huì)造成社會(huì)財(cái)富的極大浪費(fèi)。 因此，應(yīng)該在立項(xiàng)之前就進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。環(huán)境法

16、第26條規(guī)定了 “三同時(shí)制度”，存 在的問題一是適用范圉過窄；二是未解決分散治理與集中控制的矛盾。應(yīng)該明確規(guī)定項(xiàng)U 已執(zhí)行“三同時(shí)”制度，還應(yīng)參與集資建設(shè)集中處理設(shè)施。我國現(xiàn)行法律（包括環(huán)境保護(hù)法）沒有明確規(guī)定環(huán)境權(quán)。只是在有關(guān)法律條文中推出環(huán) 境權(quán)的內(nèi)容，如現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)法第6條和民法通則第83條的規(guī)定等。環(huán)境權(quán)是 一種自然權(quán)利和法律規(guī)定的新型人權(quán)，是公眾行使參與權(quán)的基礎(chǔ)，因?yàn)楣娦惺钩绦蛏系?參與權(quán)，必須有實(shí)體法上的環(huán)境權(quán)的支撐。所以，應(yīng)該修改環(huán)境保護(hù)法，明確規(guī)定公 民享有環(huán)境權(quán)，即公民擁有享有良好、舒適環(huán)境的權(quán)利和承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。為保證環(huán) 境權(quán)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)賦予公民和有關(guān)社會(huì)組織享有環(huán)境

17、知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)和環(huán)境索賠權(quán)。 環(huán)境知情權(quán)包括了解、掌握環(huán)境公共信息（如環(huán)境狀況公報(bào)、空氣質(zhì)量日?qǐng)?bào)等）和環(huán)境個(gè)別 信息（如某個(gè)污染企業(yè)的排污數(shù)據(jù)等，包括國家環(huán)?？偩忠蟮奈廴緡?yán)重企業(yè)公開其環(huán)境 信息）的權(quán)利;環(huán)境參與權(quán)包括參與國家環(huán)境管理的預(yù)測(cè)和決策、參與資源開發(fā)利用的環(huán)境 管理和制度的宣傳和實(shí)施公益性環(huán)?；顒?dòng)及對(duì)環(huán)境管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督;環(huán)境索賠權(quán)亦稱環(huán)境 請(qǐng)求權(quán)，包括向有權(quán)機(jī)關(guān)請(qǐng)求取消或停止對(duì)環(huán)境產(chǎn)生不良影響的項(xiàng)LI及其運(yùn)營，并有權(quán)向 法院提起環(huán)境損害賠償訴訟等。在環(huán)境保護(hù)法的執(zhí)行保障上，存在著行政管理權(quán)限設(shè)置不科學(xué)、環(huán)境執(zhí)法強(qiáng)制力不夠、 政府責(zé)任不清晰、環(huán)境違法的法律責(zé)任規(guī)定過輕且不明確環(huán)境

18、保護(hù)法第7條規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國的環(huán)境保護(hù)工作實(shí) 施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工 作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù) 部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施 監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān) 法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！痹摋l規(guī)定實(shí)際上對(duì)權(quán)力的界限的規(guī)定十分模 糊，也沒有規(guī)定權(quán)力行使的程序，沒有部門權(quán)力沖突時(shí)的解決方案。因此，極易出現(xiàn)有好 處的事項(xiàng)各部門爭(zhēng)著管轄，反之，則相互推諉的情形的出現(xiàn)，與有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、 侵權(quán)要賠償?shù)姆ㄖ握睦砟钕鄾_突。環(huán)境保護(hù)法第7條規(guī)定的我國環(huán)境監(jiān)督管理體制可 概括為：中央與地方分級(jí)管理;環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，即主管；公安、交通 等其他有關(guān)部門監(jiān)督管理，即分管。這種雙重管理體制，容易造成環(huán)境監(jiān)管上的受政府地 方保護(hù)干擾的情形;且環(huán)保部門作為環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)管部門與