從執(zhí)行權的性質看我國民事執(zhí)行權配置改革

1、從執(zhí)行權的性質看我國民事執(zhí)行權配置改革摘 要法院執(zhí)行權是司法權與行政權密不可分的有機結合體,是具有雙重法律屬性與特征的復合性權力,由執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁判權構成.近年來,我國多地人民法院對執(zhí)行權配置進行了改革試點,取得了一些成果,但也存在不少問題.文章基于對法院執(zhí)行權法律性質與權力構成的重新認知,以及對司法公正與司法效率的雙重追求,汲取執(zhí)行權配置改革的經(jīng)驗教訓,特就我國當前審執(zhí)分離的執(zhí)行權配置改革提出建議和設想.關鍵詞執(zhí)行權; 審判權; 審執(zhí)分離; 權力配置中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定中,明確提出要“完善司法體制,推動實行審判權和執(zhí)行權相分離的體制

2、改革試點“.因此,關于審判權與執(zhí)行權如何分離,以及分離后如何設置已成為我國當下司法改革的一個熱點問題.目前,我國學術界和實務界關于審判權和執(zhí)行權分離的設想大致可分為三種: 第一種觀點認為,審判權和執(zhí)行權應該徹底分開,審判權由人民法院行使,而執(zhí)行權應由其他專門的執(zhí)行機關來行使; 第二種觀點認為,既然法院內部設有審判機構( 如審判庭) 與執(zhí)行機構( 如執(zhí)行工作局) ,已經(jīng)具備審判權和執(zhí)行權分離的基礎,那么法院內部就應該進一步完善這種內部分離; 第三種是折中觀點,主張將外部分離與內部分離適當進行結合: 就外部分離而言,審判權與執(zhí)行權應當由不同機關行使; 就內部分離而言,根據(jù)執(zhí)行權中具體權力性質的差別

3、,可考慮把執(zhí)行權中的執(zhí)行裁決權與執(zhí)行實施權實行更進一步的深度分離.通過深刻領會黨中央十八屆四中全會決定的精神,結合理論界與實務界的各種觀點,我們不難發(fā)現(xiàn),將審判權與執(zhí)行權簡單進行區(qū)別與分工的做法并不是審執(zhí)分離司法改革的根本目的.審執(zhí)分離改革的根本目標在于,通過新機制解決當下我國司法實踐中存在的“審后難執(zhí)行“審后亂執(zhí)行“審后不執(zhí)行“等種種司法怪象與司法頑疾,提高司法解決糾紛的效率,提升司法在人民群眾心中的公信力.換言之,就是要遵循司法活動規(guī)律,把握好審判權與執(zhí)行權的權力屬性與特點,立足于我國的基本國情和司法實踐現(xiàn)狀,科學合理地實現(xiàn)審執(zhí)分離,優(yōu)化審判權與執(zhí)行權的配置,促進審判權與執(zhí)行權的順暢運轉與

4、良性運行,更好地實現(xiàn)司法公正與司法權威.一、民事執(zhí)行權的法律屬性和權力構成( 一) 民事執(zhí)行權的法律屬性如何看待和認識民事執(zhí)行權的法律屬性,不僅關涉執(zhí)行工作價值與目標的定位,而且直接影響著執(zhí)行權的配置模式.我們如若想對民事執(zhí)行權進行科學合理的安排部署與配置,那么首先必須要對民事執(zhí)行權的法律屬性有一個正確的合理認知.關于民事執(zhí)行權的法律屬性,學術界大致存在“行政權說“司法權說“與“雙重屬性權力說“三種觀點:行政權說認為,司法實踐中的民事執(zhí)行活動,具有行政行為的主動性、確定性、命令性、強制性特點,故而民事執(zhí)行應是一種行政行為; 相應的,執(zhí)行權應界定在行政權范疇內,理所當然地是一種行政權.司法權說認

5、為,從權力外觀表現(xiàn)上看,執(zhí)行權顯然具備司法權和行政權的雙重特性,但更深入地分析就會發(fā)現(xiàn),執(zhí)行權其實應該是民事審判權( 或曰司法權) 的一種繼續(xù)發(fā)展和推進,故從整體上來認識執(zhí)行權,其法律屬性歸根結底還是司法權.雙重屬性權力說認為,民事執(zhí)行權應是一個“雙生兒“,司法權和行政權是其共有的法律屬性.民事執(zhí)行權實際上是司法權與行政權密不可分的有機結合體,是具有雙重法律屬性特征的復合性權力.筆者認為,折中說的觀點比較全面深入地詮釋了民事執(zhí)行權的法律屬性,是更為科學合理的一種觀點.司法權說或者行政權說,都只涉及執(zhí)行權的某個側面或某些部分,擇其一點,不及其余,過于片面,并不能客觀全面地反映民事執(zhí)行權及其運行程

6、序的全部法律屬性.作為民事訴訟程序中一個重要環(huán)節(jié),執(zhí)行程序既離不開司法裁判行為,也離不開實施性的執(zhí)行行為.在司法實踐中,民事執(zhí)行中的裁判因素和實施因素,應是一種相互配合、相互協(xié)調,共同發(fā)揮作用的兩種介質,并且相互間具有不可替代性.可見,只是由于民事執(zhí)行權是民事裁判權的延續(xù)與裁判結果的落實,就認定執(zhí)行權是司法權,顯得過于片面與不合法理; 而又因為民事執(zhí)行權的外在表現(xiàn)和某些權能要素具有行政性的特征,就倉促作結論,武斷地宣稱民事執(zhí)行權是行政權,也是一種不科學不客觀的認識.故在認識民事執(zhí)行權的性質時,要秉持客觀的態(tài)度,注意透過現(xiàn)象看本質,這樣才能對執(zhí)行權有一個全面準確的定位,才會承認其是司法權和行政權

7、的有機結合,是一種特殊的復合性權力.( 二) 民事執(zhí)行權的權力構成前已述及,民事執(zhí)行權兼具司法權和行政權的權力屬性,是一種特殊的復合性權力.至于這種特殊的復合性權力是由哪些具體的權能要素組成,也是看法不一,眾說紛紜:第一種觀點是兩權論.持這種觀點的學者以執(zhí)行權的雙重法律屬性為出發(fā)點,將其權力劃分為執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權.故在民事執(zhí)行中,涉及到程序與實體方面爭端的裁判權,應歸屬于執(zhí)行裁判權; 而在具體執(zhí)行實施中的強制措施權力,應屬于執(zhí)行實施權.在民事執(zhí)行中,執(zhí)行裁判權具有鮮明的司法權屬性,公正、被動、中立是其主要特征; 而執(zhí)行實施權又具有鮮明的行政權屬性,積極、主動、高效是其顯著特征.第二種觀點

8、是三權論.持這種觀點的學者將民事執(zhí)行權劃分為執(zhí)行命令權、執(zhí)行實施權和執(zhí)行裁判權三種權力.執(zhí)行命令權,是指以判決為依據(jù),發(fā)布相應的命令,采取相應的調查措施和執(zhí)行措施的權力; 執(zhí)行實施權,是指實施執(zhí)行命令的權力; 執(zhí)行裁判權,是對執(zhí)行中發(fā)生的相應糾紛進行爭議處理的權力.第三種觀點是四權論.持四權論觀點的學者認為,民事執(zhí)行權不僅包括執(zhí)行命令權、執(zhí)行裁判權、執(zhí)行實施權,還應該涵蓋執(zhí)行調查權.在執(zhí)行程序中對案件有關的具體情況進行調查的權力也屬于執(zhí)行權.第四種觀點是五權論.持這種觀點的學者把執(zhí)行權分得更細,即在上述四權論的基礎上,額外增加了一個執(zhí)行監(jiān)督權.所謂執(zhí)行監(jiān)督權,就是對執(zhí)行法律關系主體的執(zhí)行活動與

9、相應程序進行監(jiān)控、制約的權力.其他四種具體權力的內涵,與前述無異.對于上述諸觀點,筆者主張,三權論中關于執(zhí)行命令權與執(zhí)行實施權的劃分和區(qū)別,其實沒有必要,這兩種權能實質上均為行政權,故應將執(zhí)行命令權納入到執(zhí)行實施權中才是科學合理的.四權論中,將調查權從執(zhí)行權中細分出來,單獨列為一種權力類型,也有不妥,因為調查權只是有可能存在于實施執(zhí)行權的活動過程中,將其完全區(qū)分出來與裁判權和實施權并列,同樣沒有必要.五權論中,將監(jiān)督權從執(zhí)行權中分離出來,作為單獨的一個權力要素,更沒有必要,因為監(jiān)督權無論在理論上還是實踐中,都完全可以合并到執(zhí)行裁判權中.綜上,筆者認為,兩權論中的裁判權和實施權,完全可以涵蓋執(zhí)行

10、權的權力構成.二、我國民事執(zhí)行權配置改革試點的現(xiàn)狀與問題( 一) 民事執(zhí)行權配置改革試點現(xiàn)狀為了指導我國各地法院執(zhí)行權配置的改革試點工作,最高人民法院陸續(xù)發(fā)布了關于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見關于執(zhí)行權合理配置和科學運行的若干意見等司法文件,對執(zhí)行權的配置問題進行必要的規(guī)范與引導.考察目前試點情況,各地法院對執(zhí)行權的配置大致分為以下三種情況與模式:其一為“分權不分家“模式.這種配置方案與模式是將執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權進行分權運作,但仍在同一個執(zhí)行機構中,只是把執(zhí)行權力分解后分別交由裁判庭和實施庭具體負責和行使.其二為“既分權又分家“模式.此方案不僅是把執(zhí)行裁判權和執(zhí)行實施權進行分離,也將

11、其權力分由不同的機構來行使.執(zhí)行實施權由執(zhí)行機構來具體負責實施,執(zhí)行裁判權則由民事審判法庭來負責行使.其三為上下級法院之間“分權合作“的運行模式.在這種分權模式下,中級人民法院的民事執(zhí)行機構,不僅負責自己管轄的執(zhí)行案件的執(zhí)行工作,還要負責基層人民法院管轄的執(zhí)行案件中有關執(zhí)行裁判問題的裁判工作; 基層人民法院的民事執(zhí)行機構,則只負責執(zhí)行實施權的行使,而不負責執(zhí)行裁判權的行使.( 二) 民事執(zhí)行權配置改革試點存在的問題近年來,我國多地法院對執(zhí)行權的配置進行了改革試點,取得了一些成果,但其中也出現(xiàn)了不少問題.1. 執(zhí)行中的統(tǒng)一領導體制難以形成從我國現(xiàn)行的法律規(guī)定來看,司法權理應由各級人民法院獨立行使

12、.由于執(zhí)行裁判權具有司法權性質,導致執(zhí)行權不能集中統(tǒng)一行使,上下級人民法院各自獨立負責執(zhí)行工作,阻礙了執(zhí)行統(tǒng)一領導體制的形成,不利于執(zhí)行工作的高效開展.2. 未科學合理地劃分執(zhí)行裁判權行政權性質的裁決權和司法權性質的裁判權共同存在于執(zhí)行程序中.對于執(zhí)行中的實體性爭議,應由具有司法權性質的裁判權來解決;而對于執(zhí)行中的程序性爭議,則應由具有行政權性質的裁決權來解決.但在司法實踐中,大多數(shù)法院對執(zhí)行中出現(xiàn)的問題,常常采用“大包干“的方式來處理,即所有問題基本上全由執(zhí)行裁判庭來統(tǒng)一處理.我們認為,對于大多數(shù)程序性問題的處理裁定,如查封、劃撥、凍結、拍賣等,因具有時效性強和經(jīng)常被適用的特點,如果讓執(zhí)行裁

13、判庭來行使裁決權,往往會影響執(zhí)行工作的效率.3. 執(zhí)行組織機構的劃分不夠合理當前我國法院內部機構的設置,是司法警察大隊與執(zhí)行工作局分屬不同的機構,且兩者處于相互獨立的狀態(tài).在一些法院,司法警察往往與執(zhí)行工作沒什么真正聯(lián)系,使得其在執(zhí)行領域中的特殊功能與作用并未能發(fā)揮出來.更有甚者,居然將司法警察部門當做一般的保衛(wèi)機構,類似人民法院的普通門衛(wèi).這樣的機構和人員安排,既不利于法院司法人力資源的優(yōu)化配置,也不利于執(zhí)行工作的順利推行.4. 執(zhí)行機構性質與執(zhí)行人員角色模糊不清我國當前無論在理論還是實務上,關于執(zhí)行權的法律屬性和權力構造的爭議一直存在,難以達成共識,從而導致對于具體執(zhí)行機構性質與執(zhí)行人員角

14、色的認識存在很多分歧,并愈發(fā)陷入模糊與不明確境地.在許多法院,執(zhí)行局兼有行政機構和司法機構性質,執(zhí)行員也兼具司法行政人員與司法審判人員角色,導致司法實踐中執(zhí)行權和審判權被濫用、執(zhí)行實施權與執(zhí)行裁判權被混用現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生.5. 執(zhí)行中的分工與制約機制欠缺目前,我國不少法院對執(zhí)行權的分權配置進行了一些嘗試與探索,但仍有不少法院的執(zhí)行裁判權與執(zhí)行實施權的分離并不徹底,執(zhí)行局的內部機構表面上做到了分設,但實際并未真正分開,從而導致執(zhí)行裁判權和實施權實際上仍由相同的機構和人員負責.分工負責、互相制約的機制在很大程度上流于形式,執(zhí)行效率與執(zhí)行公正都大打折扣.三、我國人民法院審執(zhí)分離的執(zhí)行權配置 改革設想鑒于

15、我國現(xiàn)階段民事執(zhí)行權配置改革沒有統(tǒng)一的標準與一致的路線圖,筆者基于對執(zhí)行權法律性質與權力構成的再度認知,以及對司法公正與司法效率的雙重追求,汲取我國一些法院試點改革的經(jīng)驗教訓,就審執(zhí)分離的權力配置改革提出如下建議和設想: ( 一) 結合法官員額制改革,統(tǒng)籌部署法官員額制度已在上海等地得到了充分的試點實施,對于在全國范圍內的推廣實行,也正式進入了論證與準備階段.法官員額制事關法院人力資源與內設組織機構的重新調整與安排,它是把法院的全部工作人員區(qū)分為法官、法官助理與司法行政人員三大類.就執(zhí)行機構的工作人員而言,應包括執(zhí)行法官、執(zhí)行員和執(zhí)行輔助人員.執(zhí)行法官屬于入員額的法官,負責執(zhí)行中的實體爭議問題

16、的裁判處理; 執(zhí)行員屬于法官助理,負責法官所作裁判的執(zhí)行,同時對執(zhí)行中的一般程序性爭議可進行裁決; 執(zhí)行輔助人員包括司法警察在內,屬于司法行政人員,負責配合與協(xié)助執(zhí)行員開展執(zhí)行工作,有權采取各種具體強制執(zhí)行手段與執(zhí)行措施.( 二) 審執(zhí)機構分離,執(zhí)行機構應自成體系各級人民法院的審判機構統(tǒng)稱為審判法庭,其執(zhí)行機構則統(tǒng)稱為執(zhí)行工作局.人民法院審判機構獨立負責審判工作,上下級人民法院審判機構之間屬于監(jiān)督和被監(jiān)督的關系,而非領導與被領導的行政管理關系.執(zhí)行工作局雖仍附設于各個人民法院,但具有相對獨立性.同時,最高人民法院執(zhí)行工作總局、高級人民法院執(zhí)行工作局、中級人民法院執(zhí)行工作分局和基層人民法院執(zhí)行工

17、作支局,四個級別的執(zhí)行工作局實行自上而下的垂直管理,即屬于“上命下從“的行政管理關系,以形成全國統(tǒng)一的執(zhí)行工作領導體制.( 三) 完善執(zhí)行權的監(jiān)督制約與救濟機制首先,執(zhí)行程序中的當事人對于執(zhí)行工作局及其工作人員存在的程序性侵權事項,可以向上級人民法院執(zhí)行工作局申請復議,對于復議決定,下級人民法院的執(zhí)行工作局必須服從.其次,如果執(zhí)行程序中的當事人認為執(zhí)行工作局及其工作人員的具體執(zhí)行行為( 行政性執(zhí)行行為) 違反法律規(guī)定,當事人可直接在執(zhí)行標的物所在地的人民法院提起行政訴訟,由人民法院的行政審判法庭來進行裁判.最后,若當事人對執(zhí)行標的的具體權屬產(chǎn)生爭議,可直接向人民法院提起執(zhí)行異議之訴,并由人民法院的民事審判機構來進行裁判.總之,當前我國正在進行的審執(zhí)分離的司法體制改革探索與試點,對于我們深刻把握人民法院審判權與執(zhí)行權的關系,合理配置人民法院的審判權與執(zhí)行權,大力