績效預(yù)算財政管理

1、績效預(yù)算財政管理財政預(yù)算是政府施政綱領(lǐng)得以具體實現(xiàn)的首要途徑，也是影響政府部 門組織行為最有力的工具。因此，在世界各國行政改革的實踐中，隨 著政府戰(zhàn)略規(guī)劃及預(yù)算觀念的發(fā)展變化，預(yù)算制度改革一直是世界各 國討論較多的焦點性問題，從計劃項目預(yù)算( PlanningProgrammedBudgeting )到零基預(yù)算( Zero- BasedBudgeting )，直到目標(biāo)管理( ManagementbyObjectives )，都 在追求以戰(zhàn)略規(guī)劃將公共資源做最合理有效的分配。 20 世紀(jì) 90 年代以 來，世界范圍內(nèi)預(yù)算改革的焦點集中在提升政府及其各部門的行政績 效，這一時期發(fā)展的績效預(yù)算( P

2、erformance-BasedBudgeting )主張 公共部門的預(yù)算必須符合中長期政府戰(zhàn)略規(guī)劃，強調(diào)以政府或其部門 整體戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向，以績效評價為手段，在公共部門中建立公共戰(zhàn) 略規(guī)劃與績效預(yù)算的中期游動預(yù)算框架。目前，中國正在逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公共財政管理 體系，而科學(xué)、規(guī)范的績效預(yù)算制度正是公共財政管理體系中不可缺 少的組成部分。從中央財政到地方財政，相關(guān)績效預(yù)算尤其是項目支 出績效的一些探索性的試點工作已經(jīng)展開，在這樣的背景下，本文嘗 試探討一些相關(guān)績效預(yù)算的基本理論和世界發(fā)達(dá)國家的實踐經(jīng)驗，并 就如何在中國建立績效預(yù)算制度提出了初步設(shè)想，希望能夠起到一點 拋磚引玉

3、的作用。一、績效預(yù)算相關(guān)理論和方法(一) 政府預(yù)算決策過程理論政府預(yù)算決策過程通常包括預(yù)算準(zhǔn)備和預(yù)算審議兩個階段，它決定了 一個國家的資源配置，在提供公共產(chǎn)品與服務(wù)上，即政府公共政策的 抉擇上，扮演了關(guān)鍵性角色。因為政府的行為必須通過預(yù)算來體現(xiàn)， 因此政府預(yù)算的決策對政府整體施政效果具有長遠(yuǎn)的影響。1. 理性預(yù)算理論( RationalBudgetingTheory )為了找到一個資源配置的標(biāo)準(zhǔn)，西方一些專家提出了預(yù)算學(xué)界十分重 要的一個規(guī)范性理論，即理性預(yù)算理論，它主張政府在預(yù)算決策過程 中，應(yīng)當(dāng)通過按部就班的理性計算，考慮各個活動方案的效率和效果， 做出理性選擇，從而最有效地配置資源。理性

4、預(yù)算理論主導(dǎo)世界各國 政府相繼推出了各種理性預(yù)算制度，如計劃項目預(yù)算、零基預(yù)算、目 標(biāo)管理以及績效預(yù)算。各國、各級政府逐漸重視相關(guān)效果與效率方面 的信息，并開始系統(tǒng)地收集、加工和使用這些信息。2. 增長預(yù)算理論（ IncrementalBudgetingTheory ） 這一理論的創(chuàng)始者 AaronWildavsky 認(rèn)為，理性預(yù)算理論并不可行， 因為能力與資源的限制，不可能使用權(quán)決策者能夠收集絕對完整的信 息，也就是說，針對某一政策目標(biāo)，決策者不可能列舉出所有的可能 方案，并準(zhǔn)確無誤地衡量出每個方案的利弊，因此理性預(yù)算制度在真 實世界的使用難度就可想而知。就各國政府的實踐而言，決策過程并 不

5、是按部就班的理性計算，決策者往往會以現(xiàn)行預(yù)算為決策的出發(fā)點， 運用簡化的策略，作邊際修正，這樣就大大減輕了計算的負(fù)擔(dān)，縮小 了預(yù)算爭論的范圍，使預(yù)算編制在法定期限內(nèi)得以完成。3. 角色理論這是一個實證理論，其基本內(nèi)容是：預(yù)算決策過程中的參與者有特定 的角色與預(yù)期的行為，政府首腦及財政預(yù)算首腦在整合機(jī)關(guān)需求提出 預(yù)算草案的過程中，扮演著守門員的角色，對各機(jī)關(guān)的概算需求進(jìn)行 調(diào)整刪減，維持年度收支平衡，而政府其它部門首腦在提出概算需求 時，扮演著為部門爭取預(yù)算的角色，表現(xiàn)出貪婪的行為模式；議員 （或相當(dāng)于議員的人大代表等）在審議通過預(yù)算草案的過程中，因為 專業(yè)知識不足與時間精力有限，往往只能以政府

6、提交的預(yù)算草案為藍(lán) 本，針對其中一小部分，依特定立場或利害關(guān)系作為決策的依據(jù)。因 此，在預(yù)算決策過程中扮演著象征性角色與特定利益群體利益爭取者 的雙重角色。根據(jù)角色理論，預(yù)算決策者往往會選擇性地使用信息， 以幫助他們扮演好所要扮演的角色。換言之，特定信息（如績效不佳需刪減預(yù)算，或績效良好需增加預(yù)算）在預(yù)算決策過程中不被預(yù)算決 策者（如部門首腦或政府首腦）所重視與運用就不難理解了。（二）完美財政原則的 8 個屬性1. 明確定義各種限制指標(biāo)、部門準(zhǔn)備金和免責(zé)條款，以避免混亂和無 效的預(yù)算執(zhí)行；2. 行政透明，包括會計、預(yù)測以及部門預(yù)算安排，以此來獲得普遍的 支持；3. 簡潔，使立法機(jī)關(guān)和社會公眾能

7、夠接受；4. 靈活，使政府的控制不致影響對外界突發(fā)事件的應(yīng)對；5. 財政資金充足應(yīng)付某一具體目標(biāo)的支出需求；6. 強制性，對不能完成預(yù)算的要有懲罰和強制執(zhí)行力；7. 一致性，一整套標(biāo)準(zhǔn)與財政原則要互相適應(yīng)，同時又要與宏觀經(jīng)濟(jì) 政策相適應(yīng)；8. 高效性，政策行為應(yīng)當(dāng)有效率，應(yīng)當(dāng)作為財政改革的一部分，確保 財政的可持續(xù)發(fā)展。（三）穩(wěn)定增長公約與黃金法則穩(wěn)定增長公約和黃金法則是歐盟各國目前普遍遵循的兩項財政原則。1. 穩(wěn)定增長公約目前，歐元區(qū)成員國的貨幣政策由歐洲中央銀行（ECB統(tǒng)一實行，而財政政策則由各國政府自行掌握。為了消除某國經(jīng)濟(jì)過度膨脹而給 其它成員國帶來的負(fù)面影響，歐盟成員國簽署了馬斯特里

8、赫特（Maastricht ）和阿姆斯特丹（Amsterdam）公約，明確限制一個成員 國的公共債務(wù)和赤字不能超過一定的限度。穩(wěn)定增長公約也可視為可 支付的投資規(guī)則，它使一個國家的凈負(fù)債保持在一個穩(wěn)定的水平。2. 黃金法則（ GoldenRule ）黃金法提倡數(shù)代人之間的公平，經(jīng)常預(yù)算支出主要使今天的納稅人受 益，所以不應(yīng)把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到后代身上，反過來，今天的資本投資將使 今天和明天的人共同受益。這并不意味著資本支出總是比經(jīng)常支出好， 它們各負(fù)其責(zé)，都實現(xiàn)納稅人資金的價值最大化，并對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生持久 的影響。黃金法則區(qū)分經(jīng)常支出和資本支出的不同經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，使政府 有責(zé)任保持經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的投資水平，并確

9、保公共投資存量保持良好 的狀態(tài)。同時，保持財政政策的穩(wěn)定性也至關(guān)重要，政策制定應(yīng)符合 長期利益，投資過大或失誤的成本往往十分巨大而且糾錯的過程也非 常痛苦。黃金法則要求政府分別制定經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，也就是我 們通常所說的復(fù)式預(yù)算。（四）估計與預(yù)測技術(shù)估計與預(yù)測技術(shù)指的是對未知數(shù)值做出量化評估，估計所針對的是現(xiàn) 在或過去發(fā)生的事情，而預(yù)測針對的是將來的事情。公共財政管理中 最典型的預(yù)測是預(yù)算過程中的收支預(yù)測，如果預(yù)測準(zhǔn)確，在決策者力 圖將總收入與總支出相聯(lián)系以做出決定時，公共組織就能利用預(yù)測得 知什么是現(xiàn)實可行的選擇。在績效預(yù)算實踐中，對經(jīng)濟(jì)活動各方面的 預(yù)測與財政收支預(yù)測同樣重要，關(guān)系到政府

10、施政綱領(lǐng)的制定和實施。 相對應(yīng)的，估計過去和現(xiàn)在時間段內(nèi)的經(jīng)濟(jì)結(jié)果，對合理評價行政績 效以調(diào)整財政預(yù)算政策也是績效預(yù)算的一個重要內(nèi)容。但是，所有的估計和預(yù)測在某種水準(zhǔn)上都不是精確的，問題在于不準(zhǔn) 確的水準(zhǔn)有多大。高誤差將會帶來嚴(yán)重的政治和經(jīng)濟(jì)后果，通常有兩 個原則可以避免高誤差。首先是采用最合理的技術(shù)盡最大努力對影響 最大的因素進(jìn)行估計和預(yù)測，而相對忽略次要因素（假設(shè)次要因素中 的誤差可以互相抵消）。其次是謹(jǐn)慎性原則。在經(jīng)濟(jì)上要對估計和預(yù) 測的結(jié)果持謹(jǐn)慎態(tài)度，采用最悲觀的數(shù)值，并建立相對應(yīng)的儲備資源， 以應(yīng)付外部突發(fā)事件。在政治上對政策方案的選擇應(yīng)保持不偏不倚的 中性態(tài)度，同時要承認(rèn)估計和預(yù)測

11、結(jié)果的誤差，并將估計預(yù)測的過程和結(jié)果的所有細(xì)節(jié)公諸于眾，使社會公眾更加相信政策的科學(xué)、合理 性。按照用于進(jìn)行估計和預(yù)測的基礎(chǔ)來分，在技術(shù)上估計和預(yù)測有四種方 法，分別是主觀性技術(shù)、抽樣技術(shù)、時間序列技術(shù)和關(guān)聯(lián)技術(shù)，這里 不再贅述。（五）成本分析技術(shù)成本分析指的是一組相關(guān)的分析方法，通過綜合考慮成本和效益來做 出決策。需要指出的是，成本分析是一個為決策制定提供有用信息的 工具，但并不能替代決策本身，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確地根據(jù)決策的需要來指導(dǎo)工 具的運用。三種最常用的成本分析法是：簡單成本分析、成本效益分析（CBA）和成本一效果分析（CEA，其中成本一效果分析是成本一效益分析的 一個特例。這幾種方法的基本程序

12、是：（ 1）決定備選方案；（ 2）找 出成本因素；（ 3）將成本、效益、效果因素量化；（ 4）方案抉擇。 其中量化成本、效益、效果因素是比較復(fù)雜和困難的。在理論上，這 些因素可分為以貨幣計量的因素，可貨幣化的非貨幣因素以及不可貨 幣化的非貨幣因素。不可貨幣化的非貨幣因素不能以貨幣形式進(jìn)行計 量，它們僅僅作為被考慮因素而羅列出來。例如一個物種滅絕的損失 不能以貨幣形式估計出來，但也必須作為一個相關(guān)因素保留下來在進(jìn) 行政策決策時予以充分考慮。評價可貨幣化的非貨幣因素有三種方法： 運用判斷、詢問他人和使用具有貨幣成本的類似物（替代成本法）。 在績效預(yù)算實踐中，因為因素分析的價值在性質(zhì)上必然包括某種主

13、觀 因素（如社會公眾的個人偏好），一定水準(zhǔn)的不精確是不可避免的。 因此，發(fā)達(dá)國家在確定公共活動的成本時往往僅計算貨幣因素，而在 評價績效（效果和產(chǎn)出）時，則綜合運用估計和預(yù)測技術(shù)的四種方法， 并將綜合評價后的結(jié)果向社會公布。二、相關(guān)績效預(yù)算的實踐經(jīng)驗人們希望，績效預(yù)算是這樣一種預(yù)算，即根據(jù)具體的可測的效果來分 配資源。這就是說在績效評價和資源分配之間建立一種強連接，使得 某種產(chǎn)出水平的實現(xiàn)伴隨著資源的附加。但是，如前所述，產(chǎn)出并不 總能被精確地加以量化，同時，因為績效信息被政府所掌握和使用， 這就不能消除財政預(yù)算內(nèi)在的政治色彩。考察美國、英國等西方發(fā)達(dá) 國家的績效預(yù)算（或稱之為政府績效管理）實

14、踐，我們目前似乎可以 這樣來定義績效預(yù)算：績效預(yù)算就是中央政府通過法律手段要求各級政府及其各部門在經(jīng)濟(jì) 預(yù)測、戰(zhàn)略規(guī)劃的基礎(chǔ)上，確定長、中、短期施政目標(biāo)，區(qū)分經(jīng)常項 目和資本項目，運用權(quán)責(zé)發(fā)生制會計方法，科學(xué)確定政府所占資源和 每項公共活動的成本，通過績效評價與審計，以及增加社會公眾透明 度的方法，促使各級政府持續(xù)降低成本，改進(jìn)公共服務(wù)。從這一意義 上說，績效預(yù)算并不是一種預(yù)算方法，而是一種預(yù)算分配、使用、監(jiān) 督的指導(dǎo)思想和機(jī)制。下面就績效預(yù)算的基本內(nèi)容結(jié)合美國和英國的實踐經(jīng)驗加以說明。（一）決策者的支持以至立法層面的保障是績效預(yù)算改革能否順利進(jìn) 行的一個前提條件。 20世紀(jì) 90年代興起的這

15、一輪績效預(yù)算改革無一不 是由各國的中央政府發(fā)起的。比如作為聯(lián)邦制國家的美國于 1993 年頒 布實施了 1993 政府預(yù)算與結(jié)果法案，規(guī)定各級政府對政府的行政 績效進(jìn)行評估，追求財政預(yù)算資金的價值最大化。作為單一制國家的 英國在工黨 1997 年上臺執(zhí)政后，在中央和地方政府兩個層次推出了以 提升政府績效為目標(biāo)的財政預(yù)算改革，相對應(yīng)建立了一套法律法規(guī)， 保障改革計劃的順利推進(jìn)。（二）績效預(yù)算的參與者（包括決策者，預(yù)算分析者，部門首腦，納 稅人等各種關(guān)系人）對績效信息保持現(xiàn)實的期望。政府的行政行為結(jié) 果的好壞不能由政府確定的目標(biāo)來衡量，而應(yīng)由行政行為的產(chǎn)出（Output）和效果（Outcome來確

16、定。因為技術(shù)資金的限制，以及存 有著信息不對稱，因此，各種關(guān)系人廣泛參與績效指標(biāo)的制定，評價 和審計有著十分重要的作用。實踐表明，某個組織或個人的參與水準(zhǔn)越高，則其對該指標(biāo)的認(rèn)可熱情和接受水準(zhǔn)就越高。美英兩國始終保 持了在這方面的透明度，政府通過各種方式與關(guān)系人進(jìn)行接觸，溝通 和咨詢，這也有效地保證了社會公眾對績效數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確理解，即把它 們作為制定政策中的一個參數(shù)，而不是決定因素。（三）政府的宏觀政策與政策優(yōu)先順序外在、清晰?？冃ьA(yù)算中一個 必不可少的環(huán)節(jié)就是戰(zhàn)略規(guī)劃，這一規(guī)劃一般都是為期三年至五年， 詳細(xì)列明了一屆政府所要達(dá)到的目標(biāo)和相對應(yīng)的政策，接下來，每個 政府都與其所轄部門簽訂類似于“

17、公共服務(wù)協(xié)議”（PSA之類的東西, 規(guī)定每個部門的中長期效果（Outcome和產(chǎn)出（Output ）。指標(biāo)的確 定因每個國家的性質(zhì)不同也各不相同，但總體趨勢是趨向于簡單化并 保持相對穩(wěn)定，目前針對一個政府的績效指標(biāo)數(shù)量大約在 100 個左右（四）實行復(fù)式預(yù)算，確認(rèn)可用于績效預(yù)算的資源并就此與部門、議 會達(dá)成一致意見。目前，西方發(fā)達(dá)國家普遍實行了復(fù)式預(yù)算，在預(yù)算 編制過程中，針對某一部門以“活動”為基礎(chǔ)進(jìn)行編列，并不反映類 似于中國部門預(yù)算編制中的人員經(jīng)費、公用經(jīng)費等項目。除此之外， 英國還編制部門資源預(yù)算，全面反映政府或其某一部門所占用的政府 性資源。這些預(yù)算的編制均以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)，而不是

18、現(xiàn)收現(xiàn)付制， 這樣就反映了服務(wù)提供的全部經(jīng)濟(jì)成本。當(dāng)然，成本中還包含非現(xiàn)金 成本，諸如折舊、資本費用以及預(yù)提費用等等。這些預(yù)算的編制與發(fā)布，是美英控制公共支出的基礎(chǔ)，提供了相關(guān)行 政效率的充足信息，激勵政府有效管理以前投資形成的資產(chǎn)，也激勵 了管理者努力降低負(fù)債成本。（五）組建一個管理整個績效預(yù)算過程的組織結(jié)構(gòu)。與中國的情形大 不相同，美、英兩國一般都是通過議會（英國議會下院由執(zhí)政黨控制） 的各個專門委員會負(fù)責(zé)對各部門的預(yù)算收支監(jiān)督和績效評價。審計機(jī) 關(guān)和社會中介組織也發(fā)揮了相當(dāng)?shù)淖饔?。一般地說，每項指標(biāo)的設(shè)定、 評估和公布都經(jīng)過第三方的鑒證，保持了指標(biāo)的公信力。另外，英國 政府的每個部門領(lǐng)導(dǎo)

19、層中負(fù)責(zé)內(nèi)部審計與公布的官員屬于公務(wù)員系列，直接對議會負(fù)責(zé)，不受政黨輪替影響，這就在一定水準(zhǔn)上保證了預(yù)算 管理的中立性。（六）并不尋求績效信息與資源分配的嚴(yán)格對應(yīng)，而是側(cè)重于利用績 效信息的時間序列分析或橫向?qū)Ρ冉Y(jié)果，尋求持續(xù)提升效率，改進(jìn)效 果。具體在預(yù)算分配中，根據(jù)戰(zhàn)略規(guī)劃設(shè)定部門的績效目標(biāo)后，就可 以確定績效指標(biāo)當(dāng)前值和期望值的差距，然后按政策優(yōu)先順序確定達(dá) 到績效目標(biāo)的資源需求，如人員、設(shè)備、信息技術(shù)、技術(shù)支持等，將 其貨幣化后，再將結(jié)果傳遞給預(yù)算分析者和決策者。需要說明的是， 預(yù)算資金的分配對于預(yù)算安排的每個具體的公共活動來說必須是充足 的，盡管按照政策優(yōu)先順序有可能很多活動得不到預(yù)

20、算安排。（七）績效預(yù)算應(yīng)給每個部門充分的自主權(quán)和靈活性。因為有嚴(yán)密的 監(jiān)督制約機(jī)制，人們并不擔(dān)心各個部門在傳遞績效信息時會完全欺騙 所有的人。反過來，績效預(yù)算鼓勵各個部門高效地使用政府資源，各 個部門在使用預(yù)算資金時，只受到總額控制，對于完成預(yù)定目標(biāo)節(jié)省 的資金，都允許其滾入下一年度自主使用。除此之外，績效預(yù)算本身 并沒有任何的獎懲措施，這也鼓勵了預(yù)算執(zhí)行部門的首腦積極參與績 效預(yù)算改革。實際上，將各部門、各地區(qū)的績效信息在社會公眾中予 以公布本身，對這些預(yù)算執(zhí)行者來說就是一個巨大的壓力。（八）關(guān)于績效目標(biāo)的選擇?？冃繕?biāo)的實質(zhì)問題是如何確定一個政 府或政府某個部門的職能問題，在這方面，古今中

21、外已有很多理論加 以論述。在實踐中各國政府在確定工作目標(biāo)時也有很多的做法，這里 要澄清的有兩個方面的問題。首先，指標(biāo)的確定應(yīng)當(dāng)以符合本國本地 人員的根本利益為總的前提，美英兩國的做法是盡量選擇與人民生活 息息相關(guān)的指標(biāo)。其次，全體居民的根本利益是他們的群體偏好，并 不簡單是個人偏好的總和，因此，測量群眾滿意度并不是美英兩國政 府績效的主流做法，但是在指標(biāo)制定和評價過程中，如前所述，各種 關(guān)系人以不同的角色參與到績效預(yù)算中是一項必不可少的要求。（九）人員培訓(xùn)。在績效預(yù)算改革過程中，各種關(guān)系人會接觸到很多 完全不同的新鮮事物，比如指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集、處理和傳遞，信息技術(shù) 的全面應(yīng)用，會計方法的革命，由單式預(yù)算到復(fù)式預(yù)算的過渡等，因 此，美英兩國高度重視對相關(guān)人員的培訓(xùn)和對各部門、各地區(qū)在技術(shù) 上的支持。同時，對先進(jìn)部門和地區(qū)的經(jīng)驗加以總結(jié)并及時推廣，也 為績效預(yù)算改革的順利進(jìn)行提供了堅實的人才基礎(chǔ)。三、中國實行績效預(yù)算制度的建議建立績效預(yù)算體系是為了進(jìn)一步增強公共財政管理，提升政府資源的 使用效益，其核心是通過制