村級(jí)組織建設(shè)與財(cái)務(wù)理論探析

1、村級(jí)組織建設(shè)與財(cái)務(wù)理論探析 【內(nèi)容摘要】村級(jí)財(cái)務(wù)管理在實(shí)踐中已經(jīng)是一個(gè)較為普遍的管理行為,而從理論上來研究村級(jí)財(cái)務(wù)管理還是一個(gè)新課題。本文從對(duì)農(nóng)村基層管理體制的變化入手,來分析村級(jí)財(cái)務(wù)管理的產(chǎn)生,也對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的理論范疇從不同的角度進(jìn)行了界定。本文認(rèn)為村級(jí)財(cái)務(wù)管理應(yīng)該把村級(jí)自治組織建設(shè)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)微觀利益主體的制度基礎(chǔ),從而建立適合于農(nóng)村基層組織發(fā)展的財(cái)務(wù)管理體制。 【關(guān)鍵詞】村級(jí)組織 村級(jí)財(cái)務(wù) 產(chǎn)生 界定 一、村級(jí)組織的演變與村級(jí)財(cái)務(wù)管理的產(chǎn)生 村級(jí)財(cái)務(wù)管理體制淵源于。體制是三級(jí)所有(公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)) ,因而設(shè)立三級(jí)財(cái)務(wù),而村級(jí)財(cái)務(wù)由原大隊(duì)財(cái)務(wù)脫胎而來 1 。這種脫胎于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制

2、下的集體性質(zhì)的財(cái)務(wù)體制已不可能適合于現(xiàn)行的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制,也就不可能再通過原有的村級(jí)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)來促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,也不可能為農(nóng)民的增收減負(fù)提供制度保障?，F(xiàn)行的村級(jí)財(cái)務(wù)仍在沿用財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的村合作經(jīng)濟(jì)組織的會(huì)計(jì)制度和財(cái)務(wù)制度。上世紀(jì)80年代初,在廣西出現(xiàn)了第一個(gè)村民自治組織的雛形以后,村民自治管理體制日益成為農(nóng)村基層管理體制改革的方向。直到1998年11月4日第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第五次會(huì)議正式通過中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法,使村民委員會(huì)制度得到完善、發(fā)展。特別是從2000年農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國(guó)的普遍推行以來,更使得農(nóng)村村級(jí)財(cái)務(wù)管理顯得重要和關(guān)鍵,村級(jí)財(cái)務(wù)管理也隨著農(nóng)村

3、外部環(huán)境的變化有了巨大的變化 2 。真正意義上的村級(jí)財(cái)務(wù)管理并不是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理活動(dòng),而是以村民委員會(huì)為組織形式的基層群眾性自治組織的財(cái)務(wù)管理活動(dòng),簡(jiǎn)稱村民委員會(huì)的財(cái)務(wù)管理,這就是本文所研究的村級(jí)財(cái)務(wù)管理。 村民委員會(huì)是一種獨(dú)立于其他政治或經(jīng)濟(jì)組織的自治組織,是一個(gè)市場(chǎng)獨(dú)立的產(chǎn)權(quán)主體,它獨(dú)立參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、交換、分配和消費(fèi)活動(dòng)。村民委員會(huì)的經(jīng)濟(jì)管理職能不僅體現(xiàn)在對(duì)本村現(xiàn)存財(cái)產(chǎn)和資金的管理,而且還體現(xiàn)為對(duì)本村各種財(cái)產(chǎn)資金的運(yùn)營(yíng)及獲得收益的管理。在各種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,村民委員會(huì)代表村民追求自身的經(jīng)濟(jì)利益最大化,這種利益最大化主要是全體村民的收益最大化和村民社區(qū)的整體利益最大化。市場(chǎng)

4、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使村級(jí)組織(農(nóng)村基層群眾性自治組織)成為一個(gè)完全意義上的產(chǎn)權(quán)主體,從而也就產(chǎn)生了獨(dú)立的村級(jí)財(cái)權(quán)和村級(jí)財(cái)務(wù)管理。 所以,村級(jí)財(cái)務(wù)管理的出現(xiàn)和發(fā)展是村民委員會(huì)管理體制出現(xiàn)和發(fā)展的必然要求,反過來,村民委員會(huì)管理體制又是村級(jí)財(cái)務(wù)管理的制度性基礎(chǔ)。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是財(cái)務(wù)管理的一種形式,村級(jí)財(cái)務(wù)管理既是對(duì)全村所有經(jīng)濟(jì)事務(wù)、資金往來的管理,又是村民委員會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)其本身進(jìn)行財(cái)務(wù)管理活動(dòng)所具有的一個(gè)非常重要的管理職能。村級(jí)財(cái)務(wù)管理是對(duì)村民委員會(huì)這一基層自治組織內(nèi)部的資金運(yùn)用的管理,包括資金籌集、資金投放、資金營(yíng)運(yùn)、資金分配等環(huán)節(jié),是保證村級(jí)組織的高效運(yùn)行,為村級(jí)組織和全體村民創(chuàng)造更高收益的一種財(cái)務(wù)行為。因

5、此,從村級(jí)財(cái)務(wù)管理的這一概念和村民委員會(huì)的管理職能來看,現(xiàn)行的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度(試行) (1996)并不適合于村級(jí)財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)需要,必須從村級(jí)財(cái)務(wù)管理的實(shí)踐需要出發(fā),重新制定相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理制度,以滿足村級(jí)財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)需要。 二、村級(jí)組織管理與村級(jí)財(cái)務(wù)管理的主要內(nèi)容 根據(jù)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的性質(zhì),村級(jí)財(cái)務(wù)管理范圍可分兩大類 3 : 1. 公共財(cái)務(wù)。公共財(cái)務(wù)是村級(jí)財(cái)務(wù)的基本內(nèi)容。要建立村級(jí)公共財(cái)務(wù)預(yù)決算制度。其收入范圍有政府財(cái)政預(yù)算安排的村機(jī)構(gòu)人員經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、用農(nóng)業(yè)稅附加方式代替村提留的收入、“一事一議”集資收入、政府財(cái)政支農(nóng)?？?、村企事業(yè)上交收入等。其支出范圍有村機(jī)構(gòu)人員、辦公、業(yè)務(wù)開支、村

6、級(jí)公共公益事業(yè)經(jīng)費(fèi)、“一事一議”的公共事業(yè)或公共工程投入、政府財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)投入(包括村配套資金)等。2. 集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)。主要是對(duì)集體資本投資、集體資產(chǎn)租賃、集體土地征用或批租、集體土地租賃、集體經(jīng)營(yíng)土地等收益和分配的財(cái)務(wù)管理。其中公共財(cái)務(wù)可按照行政事業(yè)單位的財(cái)政管理方式進(jìn)行,從財(cái)務(wù)預(yù)算的角度來加強(qiáng)村民委員會(huì)的收支管理,而集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)可以從村民委員會(huì)為資金所有者的角度出發(fā),進(jìn)行資金的籌集、使用和分配管理,真正體現(xiàn)財(cái)務(wù)管理的各種職能。無(wú)論是公共財(cái)務(wù)還是集體資產(chǎn)財(cái)務(wù)都要涉及到村民委員會(huì)這一村級(jí)組織作為市場(chǎng)利益主體的資金運(yùn)動(dòng),包括資金的籌集、資金的使用和資金產(chǎn)生利益的分配。所以,本文對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的內(nèi)

7、容仍然是以把村民委員會(huì)作為參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的利益微觀主體和以盈利性組織的財(cái)務(wù)管理為基礎(chǔ),通過村級(jí)財(cái)務(wù)管理行為最終追求這一村級(jí)組織自身利益最大化的目標(biāo)。 三、村級(jí)財(cái)政管理與村級(jí)財(cái)務(wù)管理的異同 盡管村級(jí)組織既有行政管理的職能,同時(shí)也有經(jīng)濟(jì)管理的職能,但它并不具備財(cái)政管理的職能和特征。第一,村級(jí)組織或村級(jí)自治組織并不是一級(jí)國(guó)家政府,它是農(nóng)村基層的群眾性自治組織,所以,它不具有財(cái)政主體的特征,從而也就不具有利用國(guó)家所賦予的權(quán)力來強(qiáng)制實(shí)施資金的收入和支出。第二,從村級(jí)組織的資金來源來看,村級(jí)財(cái)務(wù)管理也與地方財(cái)政具有很大的不同,在稅費(fèi)改革之前,村級(jí)組織的資金主要來源于村提留和財(cái)政轉(zhuǎn)移支付,以及村級(jí)的籌資籌

8、勞等方面,具有很大的不確定性,在稅費(fèi)改革之后,村級(jí)組織的資金來源主要是農(nóng)業(yè)稅附加、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和一事一議等。這些資金的來源并不是通過法律或行政法規(guī)的強(qiáng)制規(guī)定,以財(cái)政收入的形式而產(chǎn)生的,而是政府,特別是地方政府財(cái)政分配的結(jié)果,有些也是村民委員會(huì)通過資金的使用而獲得收益分配的結(jié)果。再次,村級(jí)資金的收入和支出等許多重大事項(xiàng)都要通過村民會(huì)議或村民委員會(huì)來共同協(xié)商決定,也就是說涉及村內(nèi)的所有重要事宜都需以村民或村民代表的共同商議,以村務(wù)公開的形式昭示全村村民。另外,村級(jí)組織的日常性的規(guī)則和制度也通過村級(jí)組織的村民章程來確定,顯然與財(cái)政活動(dòng)的管理具有較大的差異。最后,村級(jí)組織或村民委員的管理職能盡管涉及到

9、村級(jí)的公共管理和資金管理,也就是說既有行政性的職能,也有經(jīng)濟(jì)性的職能,但不管哪一種管理都要通過村民章程的約定或村民會(huì)議的商議。第五,涉及公共預(yù)算財(cái)務(wù)管理和集體資金的財(cái)務(wù)管理,這也完全與財(cái)政活動(dòng)的分配活動(dòng)和分配關(guān)系不同,村級(jí)財(cái)務(wù)管理不僅僅包括分配活動(dòng)和分配關(guān)系,還有生產(chǎn)活動(dòng)和關(guān)系、交換活動(dòng)和關(guān)系、消費(fèi)活動(dòng)和關(guān)系等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所包容的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系 4 。為此,對(duì)村級(jí)組織的資金管理不能籠統(tǒng)地稱之為村級(jí)財(cái)政,否則,既搞混了財(cái)政的概念和本質(zhì),也弄錯(cuò)了村級(jí)財(cái)務(wù)管理的概念和本質(zhì),澄清村級(jí)財(cái)政與村級(jí)財(cái)務(wù)管理的稱謂是非常重要的。p 四、村級(jí)財(cái)務(wù)管理不同于非盈利組織財(cái)務(wù)管理 村級(jí)組織或村民委員會(huì)盡管是一個(gè)農(nóng)

10、村基層的群眾性自治組織,但它又有許多與非盈利組織不同的地方。非營(yíng)利組織是在公眾支持下為實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而存在的組織。其經(jīng)營(yíng)目的在于社會(huì)利益而不是單個(gè)人或組織的經(jīng)濟(jì)利益,其最大特征是不以盈利為目標(biāo)。非營(yíng)利組織收入可來源于接受民間捐贈(zèng)和公共部門支持,但其主要來源是自創(chuàng)收入。自創(chuàng)收入的基本形式是業(yè)務(wù)收入,即非營(yíng)利組織為實(shí)現(xiàn)其社會(huì)使命而開展業(yè)務(wù)活動(dòng)取得的服務(wù)收費(fèi)。除慈善組織外的非營(yíng)利組織都可以向其服務(wù)對(duì)象收取一定的費(fèi)用形成業(yè)務(wù)收入,以擴(kuò)大收入來源從而更好地提供服務(wù)。自創(chuàng)收入也包括投資收入。非營(yíng)利組織所獲取的資金,在運(yùn)用于實(shí)現(xiàn)其社會(huì)使命的具體項(xiàng)目之前,可以通過資本運(yùn)作方式投資,獲取投資收益,實(shí)現(xiàn)資金的保值與

11、增值 5 。 從非盈利組織和村民委員會(huì)的組織形式上就可以看出,二者的財(cái)務(wù)管理是有差異的:首先,從財(cái)務(wù)管理主體的組織形式來看,非盈利組織是通過法律認(rèn)可并注冊(cè)的法人機(jī)構(gòu),而村民委員會(huì)盡管也是自治性組織,但從法律上來講,還沒有一個(gè)準(zhǔn)確的界定和劃分。其次,從財(cái)務(wù)管理的各個(gè)環(huán)節(jié)來看,非盈利組織僅僅是對(duì)資金的預(yù)算管理,談不上資金運(yùn)營(yíng),因?yàn)椴淮嬖谫Y金的大量籌集,并不全面參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)、交換、消費(fèi)和分配等活動(dòng),而村民委員會(huì)卻從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的任何一個(gè)環(huán)節(jié)都充分地參與,其財(cái)務(wù)管理活動(dòng)要充分地發(fā)揮籌資、運(yùn)用和投資的各種職能,充分追求資金的收益最大化。最后,從資金使用的目的來看,非盈利組織主要通過資金的使用來增加社會(huì)

12、總體的福利,是為社會(huì)利益而進(jìn)行各種資金的投資和使用活動(dòng)。而村民委員會(huì)則是從本村全體村民利益的角度出發(fā),通過恰當(dāng)?shù)馁Y金籌集和使用來達(dá)到資金收益的最大化,最終為本村村民謀福利。所以,我們不能簡(jiǎn)單地將村級(jí)財(cái)務(wù)管理與非盈利組織的財(cái)務(wù)管理混同起來,必須要準(zhǔn)確界定村級(jí)財(cái)務(wù)管理活動(dòng)的性質(zhì)和范圍。 五、村級(jí)財(cái)務(wù)管理不同于村集體經(jīng)濟(jì)組織的財(cái)務(wù)管理 村民委員會(huì)是村集體資產(chǎn)(包括集體所有的土地)的管理者,是村集體資產(chǎn)的所有者代表。村的集體資產(chǎn)屬全村居民所有,是全村的公共資產(chǎn)。村民委員會(huì)作為村級(jí)群眾性自治組織的代表機(jī)構(gòu),能夠代表全村村民,運(yùn)用村級(jí)資產(chǎn),根據(jù)村級(jí)組織發(fā)展的需要,及時(shí)籌集資金,恰當(dāng)組織村級(jí)公共資產(chǎn)使用收益

13、的分配,是本村公共(集體)資產(chǎn)完全意義上的所有者代表。而村集體經(jīng)濟(jì)是社區(qū)性集體經(jīng)濟(jì),村集體經(jīng)濟(jì)組織是一種經(jīng)濟(jì)實(shí)體,是公司或企業(yè),是完全意義上的法人機(jī)構(gòu)。村集體經(jīng)濟(jì)組織是由村民委員會(huì)以村公共資產(chǎn)投資形成,所以,村民委員會(huì)是村集體經(jīng)濟(jì)組織的投資人,二者之間是投資和被投資的關(guān)系,也是所有和被所有的關(guān)系 3 。中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法同時(shí)又規(guī)定:“村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)尊重集體經(jīng)濟(jì)組織依法獨(dú)立進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主權(quán)”, 農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度(試行) 也規(guī)定:本制度適用于按行政村、自然村或原生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)設(shè)置的社區(qū)性合作經(jīng)濟(jì)組織(以下稱村合作經(jīng)濟(jì)組織) 。村辦企業(yè)執(zhí)行行業(yè)企業(yè)財(cái)務(wù)制度。這里的農(nóng)村合作經(jīng)

14、濟(jì)組織就是我們現(xiàn)在談的村民委員會(huì)的前身,所以,從二者的組織形式上來看村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)是完全不同的兩種組織,同樣其財(cái)務(wù)管理也是具有很大的區(qū)別,財(cái)務(wù)管理沿用的制度規(guī)定也是完全不同的。村級(jí)財(cái)務(wù)管理仍然沿用1996年財(cái)政部發(fā)布的農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)制度(試行) ,盡管這已經(jīng)不能適應(yīng)村級(jí)組織政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。而村集體經(jīng)濟(jì)組織財(cái)務(wù)管理則適用1993年財(cái)政部頒布的企業(yè)財(cái)務(wù)通則。 村級(jí)財(cái)務(wù)管理的產(chǎn)生似乎是比較久遠(yuǎn)的,但真正意義上的村級(jí)財(cái)務(wù)管理仍然是從我國(guó)村民委員會(huì)管理體制的普遍實(shí)施為開端,所以,完全意義上的村級(jí)財(cái)務(wù)管理是村民委員會(huì)的財(cái)務(wù)管理。而對(duì)村級(jí)財(cái)務(wù)管理的界定是建立在把村民委員會(huì)看作一個(gè)處于行政性政治組織和盈利性組織之間的特殊組織的基礎(chǔ)上。特別是隨著農(nóng)村基層管理體制的巨大變革,村民委員會(huì)是一個(gè)介于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民家庭經(jīng)濟(jì)之間的中介組織,所以,它必須是一個(gè)完全意義上的參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的微觀利益主體,從而通過村級(jí)財(cái)務(wù)管理行為來實(shí)現(xiàn)村民自治組織的自身利益最大化,這正是本文意旨的村級(jí)財(cái)務(wù)管理。 論*文*網(wǎng) 參考文獻(xiàn): 1 李澤峰. 農(nóng)村財(cái)務(wù)公開與民主理財(cái)理論