行政訴訟起訴期限研究論文

1、行政訴訟起訴期限研究論文 行政訴訟起訴期限，指公民、法人或者其他組織認(rèn)為自己的合法權(quán)益受到具有國(guó)家行政職權(quán)的機(jī)關(guān)和組織及其工作人員行政行為的侵害，依法向人民法院提起行政訴訟請(qǐng)求保護(hù)其合法權(quán)益的法定期限。法律通過(guò)設(shè)立起訴期限制度，用表面限制行政相對(duì)方在一定時(shí)間內(nèi)行使訴權(quán)的手段，來(lái)確保行政相對(duì)方及時(shí)通過(guò)法定救濟(jì)渠道維護(hù)自己合法權(quán)益，一方面使行政法律關(guān)系得以盡快穩(wěn)定，另一方面也使人民法院行政審判更少因時(shí)過(guò)境遷而在取證、查證上面臨困難。目前，有關(guān)行政訴訟起訴期限的規(guī)定，散見(jiàn)于行政訴訟法、最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行若干問(wèn)題的意見(jiàn)(以下簡(jiǎn)稱貫徹意見(jiàn))、最高人民法院關(guān)于執(zhí)行若干解釋的規(guī)定(以下簡(jiǎn)稱若干規(guī)定)以

2、及少量最高人民法院對(duì)下級(jí)法院的請(qǐng)示答復(fù)里。這些規(guī)定，可以解決司法實(shí)踐中大部分涉及起訴期限的問(wèn)題。但是，由于這些規(guī)定本身較為原則，隨著實(shí)踐的發(fā)展，面對(duì)新情況新問(wèn)題，如何準(zhǔn)確適用這些規(guī)定，既充分保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，又不悖設(shè)立起訴期限制度的宗旨，成為行政審判領(lǐng)域的一項(xiàng)當(dāng)務(wù)之急，本文擬結(jié)合當(dāng)前司法實(shí)踐，就適用行政訴訟起訴期限容易引起爭(zhēng)議的幾個(gè)問(wèn)題作一探討。 當(dāng)前審判實(shí)踐中遇到的幾個(gè)有爭(zhēng)議問(wèn)題 第一，行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限與法定起訴期限銜接問(wèn)題。 案例1：張某與李某為鄰居。2000年5月，張某通過(guò)申請(qǐng)，獲得某市規(guī)劃局的許可，將其舊房翻新并擴(kuò)建100平方米。由于該擴(kuò)建范圍涉及鄰居李某的出入通道，致使工程完工后

3、該通道的寬度由過(guò)去的2米縮至0.8米，引起李某的不滿，雙方時(shí)有摩擦。同年10月，張某向李某出示規(guī)劃許可證，證明其屬合法占地，李某也沒(méi)有更多意思表示。2002年12月，李某以某市規(guī)劃局給張某頒發(fā)的規(guī)劃許可證侵犯其合法權(quán)益為由，向某市法院提起行政訴訟，要求撤銷該規(guī)劃許可證。法院對(duì)于李某是否享有訴權(quán)存在分岐：一種意見(jiàn)認(rèn)為，某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證的時(shí)間為2000年5月，由于李某當(dāng)時(shí)并不知道該具體行政行為內(nèi)容，根據(jù)若干規(guī)定第四十二條，起訴期限應(yīng)從知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算，由于涉及不動(dòng)產(chǎn)，當(dāng)事人從作出具體行政行為之日起二十年內(nèi)向人民法院提起訴訟，人民法院均應(yīng)受理。因此，李某于2002年12月向人

4、民法院起訴，仍處于司法解釋規(guī)定的最長(zhǎng)起訴期限內(nèi)，其訴權(quán)應(yīng)受到保護(hù)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，根據(jù)行政訴訟法第三十九條之規(guī)定，公民、法人和其他組織應(yīng)從知道作出具體行政行為之日起三個(gè)月內(nèi)向人民法院提起行政訴訟，而李某于2000年10月就從張某處獲知某市規(guī)劃局頒發(fā)規(guī)劃許可證一事，但時(shí)隔二年多才向法院提起訴訟，已超過(guò)法定起訴期限，其訴權(quán)依法不予保護(hù)。這個(gè)案例提出的問(wèn)題是：若干規(guī)定里的行政訴訟最長(zhǎng)起訴期限與行政訴訟法里的法定起訴期限究竟是彼此分離還是相互補(bǔ)充？在適用若干規(guī)定第四十二條時(shí)，是否應(yīng)當(dāng)考慮與行政訴訟法第三十九條銜接？ 第二，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為不告知訴權(quán)和起訴期限，適用貫徹意見(jiàn)或若干規(guī)定的起訴期限時(shí)

5、，應(yīng)否將作出具體行政行為的時(shí)間作為適用法律的基準(zhǔn)時(shí)問(wèn)題。 案例2：趙某與其子共同居住在臨江路34號(hào)，該房屋屬于房改房，由趙某購(gòu)買，享有完全產(chǎn)權(quán)。1996年2月，趙某之子瞞著父親將房產(chǎn)證拿走，由某市國(guó)土房管局辦理了房屋變更登記，產(chǎn)權(quán)人由趙某變?yōu)槠渥印?001年元月，趙某得知房產(chǎn)證被變更，為了不傷親情只好作罷。2002年8月，趙某之子擅自決定將房屋部分面積出租，引發(fā)父子不和，趙某為了爭(zhēng)回自己的房屋產(chǎn)權(quán)，遂以某市國(guó)土房管局違法進(jìn)行房屋變更登記為由向法院起訴。趙某的起訴是否超過(guò)法定起訴期限？從貫徹意見(jiàn)第35條規(guī)定看，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知當(dāng)事人的訴權(quán)或者起訴期限，致使當(dāng)事人逾期向人民法院起

6、訴的，其起訴期限從當(dāng)事人實(shí)際知道訴權(quán)或者起訴期限時(shí)計(jì)算，但逾期的期間最長(zhǎng)不得超過(guò)一年。加上法定的三個(gè)月起訴期限，趙某實(shí)際享有一年零三個(gè)月的起訴期限。從本案實(shí)際情況看，如果從1996年2月具體行政行為作出算起，趙某顯然超過(guò)了起訴期限。但是，若干規(guī)定第四十一條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為時(shí)，未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計(jì)算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不得超過(guò)2年。本案若適用若干規(guī)定，趙某剛好在法定起訴期限內(nèi)。因此，適用貫徹意見(jiàn)抑或適用若干規(guī)定直接關(guān)系趙某的訴訟利益。有人認(rèn)為，只要相對(duì)人知

7、道具體行政行為是在若干規(guī)定生效后，即2000年3月10日后，不管具體行政行為實(shí)際作出時(shí)間在什么時(shí)候，一律適用若干規(guī)定的有關(guān)起訴期限規(guī)定。另有人認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將作出具體行政行為的時(shí)間作為適用法律的基準(zhǔn)時(shí)，具體行政行為作出在2000年3月10日之前，則適用貫徹意見(jiàn)，之后，則適用若干規(guī)定。 第三，知道作出具體行政行為的內(nèi)容是否等同知道具體行政行為侵犯自己的合法權(quán)益？ 案例3：2000年5月，某縣龍頭村一、二組所屬120畝土地被鎮(zhèn)政府征用作為建設(shè)用地。鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號(hào)文，對(duì)一、二組共計(jì)38戶村民予以安置補(bǔ)償且已到位。2001年3月，有人通過(guò)比較鄰近村社的征地補(bǔ)償，發(fā)現(xiàn)龍頭村一、二組的補(bǔ)償

8、標(biāo)準(zhǔn)偏低，認(rèn)為鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重府函(1998)2號(hào)文進(jìn)行補(bǔ)償安置，卻故意依據(jù)忠府征(1996)54號(hào)文進(jìn)行補(bǔ)償安置，損害了龍頭村一、二組38戶村民的利益，遂于2002年11月提起行政訴訟，要求法院判決撤銷鎮(zhèn)政府依據(jù)忠府征(1996)54號(hào)文進(jìn)行補(bǔ)償安置的行政行為，并責(zé)令鎮(zhèn)政府按新的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償安置。一審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民于2001年3月知道違法的具體行政行為，在不被告知訴權(quán)和起訴期限的情況下，于2002年11月起訴未超過(guò)二年的起訴期限。一審法院予以受理并作出實(shí)體判決。二審法院認(rèn)為，龍頭村一、二組38戶村民的起訴已超過(guò)法定起訴期限，逕行駁回起訴。 行政訴訟起訴期限的法理分析 行政

9、訴訟起訴期限作為一種法律制度，其設(shè)立要受訴訟本身內(nèi)在的規(guī)律性所制約，必須適應(yīng)訴訟規(guī)律，為訴訟服務(wù)，不是立法者可以憑空恣意而為的。當(dāng)然，起訴期限還應(yīng)體現(xiàn)主流社會(huì)的價(jià)值取向，合乎大多數(shù)人對(duì)公平與正義的理解，而不能成為少數(shù)精英掌握的專利。在司法實(shí)踐中，我們只有準(zhǔn)確把握設(shè)立行政訴訟起訴期限的宗旨、目的，才能在適用這些法律規(guī)定時(shí)，做到把握規(guī)律性、體現(xiàn)時(shí)代性、富有創(chuàng)造性。具體說(shuō)來(lái)，應(yīng)當(dāng)注意處理好以下幾個(gè)關(guān)系： 一處理好訴權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系。訴權(quán)是國(guó)家法律賦予涉訟當(dāng)事人請(qǐng)求司法救濟(jì)的法定權(quán)利，是否行使訴權(quán)，如何行使訴權(quán)，仰賴當(dāng)事人的意志，在行政訴訟中，訴權(quán)實(shí)際上掌握在公民、法人或其它組織手里，從這個(gè)意義上講，

10、訴權(quán)屬于私權(quán)利范疇。但是，訴權(quán)也有其公法意義，是當(dāng)事人向代表國(guó)家行使審判權(quán)的法院主張的權(quán)利，并只有國(guó)家及其法院才能滿足，國(guó)家應(yīng)當(dāng)保障當(dāng)事人要求司法救濟(jì)的權(quán)利?，F(xiàn)代社會(huì)是權(quán)利的社會(huì)，維權(quán)成為社會(huì)成員應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜生存環(huán)境的基本需求，法律救濟(jì)大門最大限度地為人們開(kāi)放，訴權(quán)不被輕易剝奪，成為社會(huì)主流意識(shí)。這種社會(huì)主流意識(shí)決定了行政訴訟起訴期限應(yīng)具有寬容性或可延展性。它表現(xiàn)為，盡管法律對(duì)公民、法人和其它組織不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為規(guī)定了三個(gè)月的法定起訴期限，但同時(shí)也規(guī)定了起訴期限的特殊情形，如起訴期限被耽誤的特殊情形，行政機(jī)關(guān)沒(méi)有告知訴權(quán)或起訴期限的情形，當(dāng)事人不知道具體行政行為內(nèi)容的情形等。根據(jù)若干

11、規(guī)定的規(guī)定，公民、法人或其它組織的起訴期限最長(zhǎng)可達(dá)二十年，就是行政訴訟起訴期限寬容性或可延展性的最直接的體現(xiàn)。我國(guó)已經(jīng)加入世界貿(mào)易組織，根據(jù)wto協(xié)議的有關(guān)精神，各成員方在司法審判中對(duì)當(dāng)事人的起訴應(yīng)當(dāng)給予同情的考慮，什么是同情的考慮呢?首先，如果起訴有缺陷，應(yīng)當(dāng)盡量彌補(bǔ)，給予受理，或即使表面超過(guò)訴訟時(shí)效，法官也應(yīng)考慮一切合理因素予以受理，嚴(yán)禁有案不受，有案不立。但是，訴權(quán)具有挑戰(zhàn)現(xiàn)存法律關(guān)系的內(nèi)在屬性，與極力穩(wěn)定現(xiàn)存法律關(guān)系的行政權(quán)形成不可避免的緊張關(guān)系。在行政訴訟中，訴權(quán)行使俞頻繁，意味著行政權(quán)承受的挑戰(zhàn)俞多，行政管理秩序不安定因素增強(qiáng)，給經(jīng)濟(jì)交易和人際交往帶來(lái)隱患。有時(shí)候，這種訴權(quán)的行使，

12、并不見(jiàn)得是公平與正義的實(shí)現(xiàn)，相反，可能造成行政效率的下降，司法資源浪費(fèi)，解決爭(zhēng)端的成本變得讓人不可忍受。在這種情況下，社會(huì)可能寧愿忍受行政權(quán)的一些武斷與失誤，也不會(huì)選擇任何輕易挑起爭(zhēng)端的嘗試。立法者在設(shè)計(jì)起訴期限制度時(shí)，對(duì)此價(jià)值取向亦應(yīng)有所回應(yīng)，不會(huì)讓二十年的最長(zhǎng)起訴期限輕易地被啟用，而是將其限定在極少數(shù)情形中。因此，筆者認(rèn)為，在案例1中，如果當(dāng)事人確因不知道具體行政行為而耽誤法定起訴期限，法官應(yīng)予以同情的考慮，在盡可能長(zhǎng)的時(shí)間乃至二十年里保護(hù)當(dāng)事人的訴權(quán)，如果當(dāng)事人并非不知道具體行政行為或開(kāi)始不知道后來(lái)知道，就已經(jīng)失去讓法官同情的前提，在三個(gè)月的法定起訴期限內(nèi)起訴應(yīng)成為當(dāng)事人的義務(wù)，訴權(quán)不能

13、成為當(dāng)事人拎在手中的無(wú)時(shí)無(wú)刻威脅行政權(quán)的大棒。要防止這個(gè)危險(xiǎn)，唯一的辦法就是將若干規(guī)定第四十二條與行政訴訟法第三十九條銜接起來(lái)，用三個(gè)月的法定起訴期限來(lái)補(bǔ)充適用二十年最長(zhǎng)起訴期限。因此，對(duì)若干規(guī)定第四十二條應(yīng)作這樣的理解：當(dāng)事人不知道具體行政行為的內(nèi)容，其起訴期限為從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起三個(gè)月，但從具體行政行為作出之日起超過(guò)二十年向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。 二是處理好法律溯及力與程序保護(hù)的關(guān)系。我們知道，任何法律規(guī)范原則上只適用于該規(guī)范生效后發(fā)生的事實(shí)，反過(guò)來(lái)說(shuō)，不適用于該法律規(guī)范生效以前業(yè)已終結(jié)的事實(shí)或法律關(guān)系，這是確定法律規(guī)范效力的基本原則。因?yàn)閺姆芍刃虻姆€(wěn)

14、定性和保護(hù)公民對(duì)法律的信賴考慮，任何法律要讓生活在這個(gè)規(guī)范下的人都遵守，只有在其產(chǎn)生效力時(shí)才有約束力，如果用事后的法律規(guī)范先前的行為，就意味著要求公民遵守未來(lái)法律，而未來(lái)法律對(duì)個(gè)人是無(wú)法知曉的。如果一方面要求公民遵守當(dāng)時(shí)有效的法律，但你在評(píng)價(jià)他的行為時(shí)，又用未來(lái)法律進(jìn)行判斷，這是不公平的，會(huì)使公民手足無(wú)措。因此，有必要貫徹法不溯及既往原則。但是，法不溯及既往不是絕對(duì)的，有時(shí)候法不溯及既往并不能為社會(huì)帶來(lái)公平，反而會(huì)造成消極影響，尤其是一些程序法律規(guī)范的適用。如果說(shuō)實(shí)體法律規(guī)范規(guī)定行政主體權(quán)力多而相對(duì)人享有權(quán)利少，程序法律規(guī)范則規(guī)定行政主體承擔(dān)的程序義務(wù)多而享有的程序權(quán)利少，而相對(duì)人盡可能多地享

15、有程序權(quán)利，卻少有程序義務(wù)的負(fù)擔(dān)。與實(shí)體法律規(guī)范不同的是程序法律規(guī)范不涉及行政主體對(duì)公民、法人或其它組織行為性質(zhì)的評(píng)判，也不會(huì)給當(dāng)事人的權(quán)益帶來(lái)實(shí)質(zhì)性的影響。程序法律規(guī)范為了保證實(shí)體法律規(guī)范的適用，將愈來(lái)愈注重程序的科學(xué)性、合理性，優(yōu)化程序的權(quán)力控制、權(quán)利保護(hù)功能。一般而言，程序法律規(guī)范的后法較前法更有利于相對(duì)人權(quán)利的保護(hù)。因此，我們適用法律規(guī)范時(shí)應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持法不溯及既往原則的前提下，注意鑒別法律規(guī)范的屬性，如果是程序法律規(guī)范且向前溯及的價(jià)值明顯大于不溯及的價(jià)值時(shí)，就要考慮法不溯及既往的例外。在案例2中，貫徹意見(jiàn)和若干規(guī)定作為有關(guān)起訴期限的舊法和新法，我們?cè)谶m用時(shí)首先應(yīng)堅(jiān)持法不溯及既往的原則，將

16、具體行政行為作出的時(shí)間作為適用貫徹意見(jiàn)和若干規(guī)定的基準(zhǔn)時(shí)，使案件的事實(shí)狀態(tài)與當(dāng)時(shí)有效的法律狀態(tài)基本相當(dāng)，以體現(xiàn)法不溯及既往原則。具體行政行為作出之時(shí)在若干規(guī)定生效前，當(dāng)事人不知道訴權(quán)和起訴期限的，按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，其起訴期限從知道或應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限時(shí)計(jì)算，但逾期的期間最長(zhǎng)不超過(guò)一年。也就是從具體行政行為作出之日起當(dāng)事人最長(zhǎng)享有一年零三個(gè)月的起訴期限。具體行政行為作出之時(shí)在若干規(guī)定生效后，且當(dāng)事人不知道訴權(quán)和起訴期限的，其起訴期限從知道或應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限時(shí)計(jì)算，但從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長(zhǎng)不超過(guò)二年。如果不知道具體行政行為內(nèi)容，其起訴期限從知道或應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為

17、內(nèi)容之日起計(jì)算，但從作出具體行政行為之日起最長(zhǎng)不超過(guò)二十年。如果拋開(kāi)具體行政行為作出時(shí)這個(gè)基準(zhǔn)時(shí)，一律以知道具體行政行為之日起計(jì)算起訴期限，就會(huì)使新舊法關(guān)于起訴期限規(guī)定的差別化于無(wú)形，同類事件已經(jīng)按先前舊法處理的與按新法處理效果迥異，有悖于“同等條件同等對(duì)待”司法理念。但是，如果按貫徹意見(jiàn)規(guī)定的一年零三個(gè)月的起訴期限計(jì)算，在若干規(guī)定生效前尚未屆滿的，從保護(hù)相對(duì)人的權(quán)利出發(fā)，本著程序法律規(guī)范從新原則，可以適當(dāng)將若干規(guī)定的起訴期限向前溯及，以體現(xiàn)司法程序?qū)ο鄬?duì)人的最大保護(hù)?？傊?，法的不溯及抑或溯及都是為了追求公平，背后存在著利益衡量，當(dāng)程序保護(hù)的價(jià)值大于實(shí)體安定的價(jià)值時(shí)，有溯及的可能性，反之，當(dāng)程

18、序保護(hù)的價(jià)值小于實(shí)體安定的價(jià)值時(shí)，就不應(yīng)溯及。 三是處理好原告知道具體行政行為內(nèi)容與認(rèn)為具體行政行為違法的關(guān)系。人民法院在司法實(shí)踐中，常常會(huì)遇到原告知道具體行政行為內(nèi)容與認(rèn)為具體行政行為違法時(shí)間一致的情形，一旦原告知道具體行政行為內(nèi)容而想起訴時(shí)，就是他認(rèn)為具體行政行為違法之日。但是，在有些情況下，原告知道具體行政行為內(nèi)容的時(shí)間與認(rèn)為具體行政行為違法的時(shí)間不一致，存在時(shí)間差。這時(shí)，是以原告知道具體行政行為內(nèi)容的時(shí)間還是以原告認(rèn)為具體行政行為違法的時(shí)間作為起訴期限的計(jì)算起點(diǎn)顯得尤為重要。起訴期限，作為督促原告在一定時(shí)期內(nèi)行使訴權(quán)否則將承擔(dān)放棄請(qǐng)求法院給予司法救濟(jì)權(quán)利的一種制度，其發(fā)揮作用的關(guān)鍵在于合理確定起訴期限的計(jì)算起點(diǎn)。這個(gè)起點(diǎn)應(yīng)當(dāng)具