[執(zhí)法研究]論區(qū)域經(jīng)濟的多樣性和海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性

1、更多管理資料請訪問豆丁冰川主頁管理學資料精華 二二一二二一年八月論區(qū)域經(jīng)濟的多樣性和海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性 青島海關(guān) 馮德文 賈小寧【摘 要】 區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展是經(jīng)濟一體化進程的突出表現(xiàn)，發(fā)展優(yōu)勢互補的經(jīng)濟鏈，對于促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，提高經(jīng)濟的競爭能力具有重要作用。在目前行政區(qū)劃的格局中，海關(guān)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中如何執(zhí)法，如何保持執(zhí)法的統(tǒng)一性以應對區(qū)域經(jīng)濟的多樣性，是需要認真思索和應對的。本文擬就此展開研討。區(qū)域經(jīng)濟作為經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，越來越受到廣泛的關(guān)注。在國內(nèi)，已經(jīng)形成珠江三角洲和長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟帶，并發(fā)揮出巨大的能量。區(qū)域經(jīng)濟的多樣性和互補性，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，增強了企業(yè)的競爭力，區(qū)

2、域經(jīng)濟正在逐步打破行政區(qū)劃的限制，邁向全球經(jīng)濟一體化的行列。在國際上，我國與東盟建立自由貿(mào)易區(qū)的談判已進入關(guān)鍵階段，以東南亞為軸心的泛東亞區(qū)域經(jīng)濟圈將為世界提供又一良好的市場，促進經(jīng)濟的共同繁榮。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展對海關(guān)工作提出了更高的要求。盡管海關(guān)的設置不受行政區(qū)劃的限制，執(zhí)法相對獨立，面對多樣性的區(qū)域經(jīng)濟，海關(guān)如何在保證統(tǒng)一執(zhí)法的前提下，促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展卻是一個嶄新的課題。本文擬就區(qū)域經(jīng)濟的多樣性和海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性問題展開分析，探討統(tǒng)一性如何滿足多樣性的需求。一、區(qū)域經(jīng)濟的多樣性 區(qū)域經(jīng)濟顧名思義就是不同行政區(qū)劃的經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)合體。目前為止，我國已經(jīng)初具規(guī)模的區(qū)域經(jīng)濟集中在珠江三角洲和長江三

3、角洲地區(qū)。醞釀中的環(huán)渤海灣經(jīng)濟圈、京津冀首都經(jīng)濟圈、膠東半島制造業(yè)經(jīng)濟圈、東北工業(yè)基地等區(qū)域經(jīng)濟，也在逐步尋找經(jīng)濟協(xié)作的模式和出路。由于我國幅員遼闊，行政區(qū)劃較多，地區(qū)資源不平衡，基礎(chǔ)不等，發(fā)展有先后，在市場經(jīng)濟體制下，各行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟需要尋找新的增長點，走聯(lián)合其他行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟實體共同發(fā)展的道路，成為趨勢。鑒于此，區(qū)域經(jīng)濟的多樣性在所難免。（一）行政區(qū)劃的多樣性，是造成區(qū)域經(jīng)濟多樣性的根本原因。我國是一個多行政區(qū)劃的國家，地方政府主導行政區(qū)劃的經(jīng)濟社會發(fā)展進程，制定符合本地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的模式，規(guī)劃經(jīng)濟發(fā)展的遠景。由于各地政府在經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌中，認識上、觀念上、經(jīng)濟效益價值觀趨向上都存在差異，

4、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了不平衡現(xiàn)象。有的地區(qū)經(jīng)濟以服務業(yè)為主，有的以機械制造業(yè)為主，有的以電子輕工、紡織為主，還有的以資源開發(fā)為主；有的地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展快、后勁足；有的出現(xiàn)了短期行為。在此背景下，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展開始走向?qū)で笮碌哪Ｊ降牡缆?。在?jīng)歷26年地方政府主導型經(jīng)濟模式的發(fā)展和初步完成企業(yè)改制后，市場主導型的區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展將邁出實質(zhì)性步伐，中國開始從省份經(jīng)濟真正邁向區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段。區(qū)域經(jīng)濟的整合成為推動我國新一輪改革開放的支柱力量之一。（二）經(jīng)濟成份的多樣性，需要通過區(qū)域經(jīng)濟得到互補和發(fā)展，從而促使了區(qū)域經(jīng)濟的形成。在我國不同行政區(qū)劃內(nèi)的經(jīng)濟成份，由于歷史的、地理的、人文的和社會的種種因素，形成了各具

5、特色的經(jīng)濟實體。如上海以金融、科技和輕工電子業(yè)為主，物流和服務行業(yè)發(fā)展也很迅速；廣東省以加工業(yè)、服務業(yè)為主，帶動了珠江三角洲地區(qū)加工制造業(yè)的飛速發(fā)展；中西部地區(qū)以其豐厚的自然資源，成為能源經(jīng)濟的主體。在現(xiàn)代社會分工日趨細化的經(jīng)濟社會背景下，任何一個經(jīng)濟成份的發(fā)展和壯大，都離不開其他相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持，而現(xiàn)代融資、物流的發(fā)展，使得不同地區(qū)經(jīng)濟成份相互融合，共同參與經(jīng)營，共同獲利的機會大大增加。(三）經(jīng)濟主體的多樣性，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展注入了新的活力。黨的十六大將我國社會主義初級階段的經(jīng)濟組成進一步明確為以公有制為主體，大力發(fā)展包括私有經(jīng)濟在內(nèi)的多種經(jīng)濟形式并存的經(jīng)濟體制，保護私有財產(chǎn)成為憲法的內(nèi)容。多樣

6、性的經(jīng)濟主體，以其靈活的經(jīng)營模式、營銷方式參與社會經(jīng)濟發(fā)展，激活了市場。特別是私營、民營經(jīng)濟由于其主體的特殊性，經(jīng)營活動不受繁文縟節(jié)的約束，因而參與跨區(qū)域的經(jīng)濟活動有了許多的便利。而國有經(jīng)濟在市場氛圍中，需要擴大規(guī)模和再生產(chǎn)能力，尋求本地區(qū)以外的經(jīng)濟實體搞強強聯(lián)合，推動了區(qū)域經(jīng)濟的形成。（四）物流的多樣性，縮短了區(qū)域空間、時間的距離，加速了區(qū)域間經(jīng)濟交流，帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。制約現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展中的一個瓶頸，就是物流的不通暢。為此，各地區(qū)想方設法鋪路架橋，疏通河道，筑設港口，以確保經(jīng)濟發(fā)展所需的物資和產(chǎn)品出得去，進得來。從事物流業(yè)務的企業(yè)也應運而生，如倉儲、保稅、運輸、快遞等等，遍布各個經(jīng)濟區(qū)域

7、中，為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展提供了服務。（五）經(jīng)濟發(fā)展需求的多樣性，是區(qū)域經(jīng)濟的一個顯著特點，滿足發(fā)展要求，為其提供良好的發(fā)展環(huán)境，是行政機關(guān)的職責。區(qū)域經(jīng)濟是跨地區(qū)的經(jīng)濟聯(lián)合體，要打破行政區(qū)劃的限制，個中困難可想而知。盡管各地區(qū)都有發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的良好愿望，但是固有的觀念以及社會、地理和人文環(huán)境會時時牽制。而適應市場需要的經(jīng)濟導向，會對政府和社會職能部門提出各種需求，幫助其發(fā)展，維護經(jīng)濟共同體利益。這其中當然包括向海關(guān)提出通關(guān)便利、監(jiān)管便利、減免稅和保稅業(yè)務的便利等等，需求是多樣的。面對區(qū)域經(jīng)濟的多樣性，行政部門應當也必須給予足夠的重視，并積極創(chuàng)造便利條件為其發(fā)展服務。就地方政府和行政職能部門而言，發(fā)

8、展和服務于區(qū)域經(jīng)濟的主要做法是拆除行政的藩籬，減少行政干預，達到經(jīng)濟利益共贏、社會和諧發(fā)展。而對于海關(guān)而言，適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，需要做哪些調(diào)整呢？有人提出，適應區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，海關(guān)應當實行“區(qū)域通關(guān)一體化戰(zhàn)略”；區(qū)域經(jīng)濟“呼喚海關(guān)執(zhí)法體系一體化”。凡此種種，強調(diào)海關(guān)要滿足區(qū)域經(jīng)濟一體化要求，必須改革現(xiàn)有的通關(guān)模式，執(zhí)法體系，才能適應區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的要求。本人認為，分析區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展過程中對海關(guān)提出的需求，準確了解海關(guān)現(xiàn)有的通關(guān)模式和執(zhí)法體系是否阻礙經(jīng)濟發(fā)展的狀況，才能尋找出解決問題的辦法，也才不至于走彎路，不浪費人力物力。要做到這點，需要結(jié)合實際具體分析。二、海關(guān)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的現(xiàn)狀簡單地講，區(qū)域

9、經(jīng)濟要想做大做強，參與國際市場競爭，海關(guān)的作用至關(guān)重要。無論哪個區(qū)域經(jīng)濟圈，地域上的差別是客觀存在的，港口城市畢竟是少數(shù)，貨物的進出口，國際物流的運轉(zhuǎn)，都需要符合海關(guān)監(jiān)管要求，這在一定意義上會產(chǎn)生高效運轉(zhuǎn)和嚴密監(jiān)管的矛盾。但是相比較地方政府及其職能部門而言，海關(guān)的作用也僅僅是體現(xiàn)在區(qū)域經(jīng)濟的國際貿(mào)易上。即便如此，由于海關(guān)在區(qū)域經(jīng)濟圈中的機構(gòu)設置較多，通關(guān)程序存在細微的差別，理解掌握有關(guān)政策規(guī)定不一致，可能會對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展帶來不利的影響，有的甚至會阻礙區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。那么從目前來看，海關(guān)在區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中是一個什么樣的狀況呢？（一）海關(guān)機構(gòu)和區(qū)域政府（行政部門）一樣設置較多，有的地區(qū)甚至超出了區(qū)

10、域經(jīng)濟圈內(nèi)的政府機構(gòu)。以珠江三角洲為例，僅廣東省內(nèi)直屬海關(guān)機構(gòu)就有七個之多，若加上其他地區(qū)的直屬海關(guān)，機構(gòu)遠遠超過了區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)省政府機構(gòu)。其他區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)，也一樣存在直屬海關(guān)數(shù)量多于省政府機構(gòu)的情況。從海關(guān)法規(guī)定的設關(guān)原則以及海關(guān)從屬性質(zhì)來看，似乎海關(guān)數(shù)量的多少不會影響到區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，因為海關(guān)不存在地方立法的可能，也不會受約于地方法規(guī)，盡管機構(gòu)數(shù)量較多，其事務屬于中央立法事權(quán)，因而受區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)政府決策影響較小，能夠便利區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展。但是研究結(jié)果和實踐情況并非如此。在我國，行政機構(gòu)越多，辦事效率越低下，經(jīng)濟成本越高，這已經(jīng)成為一種定律。縱觀海關(guān)系統(tǒng)，各直屬海關(guān)又下設若干隸屬海關(guān)，直屬海關(guān)

11、發(fā)揮職能管理作用，隸屬海關(guān)辦理具體業(yè)務，這種體系下各隸屬海關(guān)成了區(qū)域經(jīng)濟建設的直接參與者。諸多的機構(gòu)在便利不同區(qū)域的經(jīng)濟主體的同時，也不可避免地會產(chǎn)生一些梗阻。（二）機構(gòu)的龐大隨之帶來的是行動的一致性問題。就地方政府而言，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟是其期盼，它會盡力消除來自本行政區(qū)劃內(nèi)的干擾和阻礙，也會同其他行政區(qū)劃的政府一起解決區(qū)域間存在的障礙，所采取的手段包括行政的和法律的。當然要破除的障礙也主要是指行政的和地法法規(guī)方面的。通過制定地方性規(guī)章或行政法規(guī)統(tǒng)一政府行政行為，保障區(qū)域經(jīng)濟體系的建立與實施，為區(qū)域經(jīng)濟的健康、快速發(fā)展提供有利的空間和環(huán)境條件?？墒?，對于海關(guān)而言，一方面是統(tǒng)一執(zhí)法的外部表現(xiàn)，另一方

12、面卻又實實在在地存在執(zhí)法不一致的客觀現(xiàn)象，而這些卻不可能像地方政府那樣，通過直屬海關(guān)建立規(guī)范性文件來保證區(qū)域內(nèi)海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一。（三）海關(guān)業(yè)務監(jiān)管流程看似簡單，實則十分復雜。除了貨物運輸方面口岸海關(guān)與內(nèi)陸海關(guān)需要根據(jù)海關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的監(jiān)管要求，按照轉(zhuǎn)關(guān)運輸模式履行監(jiān)管職責外，加工貿(mào)易的深加工結(jié)轉(zhuǎn)、減免稅貨物的后續(xù)監(jiān)管，都是需要在區(qū)域經(jīng)濟圈內(nèi)的相關(guān)海關(guān)研究解決的問題。目前海關(guān)實行的h2000通關(guān)系統(tǒng)，實現(xiàn)了全國海關(guān)通關(guān)數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)，為區(qū)域經(jīng)濟一體化中實現(xiàn)貨物通關(guān)模式的統(tǒng)一奠定了基礎(chǔ)，也使得總署開始在長三角地區(qū)試點的多點報關(guān)、區(qū)域通關(guān)模式成為可能。但是如何解決通關(guān)以外的物流監(jiān)管、監(jiān)管貨物的時效監(jiān)管等

13、等，需要總署通盤考慮。三、海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一性從區(qū)域經(jīng)濟的外延來看，整個中國相比較周邊國家和地區(qū)來講是一個區(qū)域經(jīng)濟體。它有統(tǒng)一的關(guān)境，統(tǒng)一的執(zhí)法機構(gòu)和統(tǒng)一的法律體系，理論上講或者嚴格意義上講，海關(guān)執(zhí)法應當是統(tǒng)一的，不存在差別。具體到國內(nèi)地區(qū)間形成的區(qū)域經(jīng)濟圈，更不應當存在海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象。若以中國與歐盟相比，則各地區(qū)與各成員國相像。歐共體是世界上最成功的區(qū)域經(jīng)濟圈，其各成員國海關(guān)的立法、執(zhí)法能夠保證統(tǒng)一、有效，而所采取的措施是需要我國海關(guān)認真研究并予以借鑒的。（一）立法統(tǒng)一。從我國海關(guān)目前的立法實踐來看，海關(guān)事務的立法屬于中央立法事權(quán)范疇，各地不得通過立法為海關(guān)設定權(quán)利與義務。海關(guān)總署作為國務

14、院主管全國海關(guān)工作的直屬機構(gòu)，擁有法律賦予的規(guī)章立法權(quán)，負責制定符合海關(guān)實際工作的立法。應當講，海關(guān)的這種立法體系確保了海關(guān)立法的統(tǒng)一性。近年來，總署以修改海關(guān)法為契機，以貫徹落實依法行政實施綱要為目的，通過實施行政許可法的有關(guān)規(guī)定，清理了海關(guān)內(nèi)部的許多規(guī)范性文件，頒布實施了海關(guān)立法工作管理規(guī)定，規(guī)范了海關(guān)內(nèi)部的立法程序，從根本上改變了政出多門、法規(guī)打架的現(xiàn)象，也使得海關(guān)的立法達到了統(tǒng)一。但是，由于現(xiàn)行的海關(guān)法中缺少海關(guān)如何促進對外貿(mào)易和經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)范（促進對外經(jīng)濟貿(mào)易和科技文化的交往，僅僅是海關(guān)法的立法目的之一，沒有相應的具體條款），對于如何促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，服務新出現(xiàn)的經(jīng)濟形式，海關(guān)尚未

15、制定出有效的規(guī)范和制度，特別是在通關(guān)程序方面，盡管海關(guān)已經(jīng)建立起了h2000系統(tǒng)，也通過了給予符合一定條件的企業(yè)“便捷通關(guān)”的優(yōu)惠措施，可仍然難以滿足區(qū)域經(jīng)濟通關(guān)的要求。如此一來，一些直屬海關(guān)便根據(jù)本區(qū)域的實際情況，制定出臺了一些便利措施，來適應這種情況。這雖然能夠起到一定的積極作用，但有些做法顯然超出了法律規(guī)定的范圍，沒有上位法支持，難免帶來一些問題，況且不同的直屬海關(guān)會制定出不同的管理措施，也難以達到完全的統(tǒng)一。為此，只有通過總署的立法統(tǒng)一，保障和促進區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，才能成為可能。（二）執(zhí)法的統(tǒng)一。立法的統(tǒng)一，是執(zhí)法統(tǒng)一的前提，但不是保證。社會現(xiàn)實是，再好的法律規(guī)范實踐中總難免執(zhí)行走樣，海

16、關(guān)也不例外。在沒有區(qū)域經(jīng)濟一說時，全國海關(guān)執(zhí)法不統(tǒng)一的現(xiàn)象就普遍存在，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化過程中，這種執(zhí)法不統(tǒng)一的做法所帶來的影響進一步凸現(xiàn)，從而再次引起人們的關(guān)注。為了解決這一問題，有人提出打破現(xiàn)行的海關(guān)機構(gòu)設置格局的設想，成立以區(qū)域經(jīng)濟圈為轄區(qū)的類似于分署的機構(gòu)，以統(tǒng)領(lǐng)這一區(qū)域內(nèi)的直屬海關(guān)，保證執(zhí)法的統(tǒng)一。本人認為，此屬無奈之舉。試想，整個中國一個關(guān)境、一個海關(guān)總署、實行垂直領(lǐng)導體制都不能保證執(zhí)法的統(tǒng)一，一個區(qū)域就能保證嗎？顯然靠這樣的方式解決不了執(zhí)法的統(tǒng)一性問題。我們不妨參考一下歐盟各國海關(guān)是如何保證執(zhí)法統(tǒng)一性的。首先，歐盟海關(guān)的立法保持高度的統(tǒng)一，涉及海關(guān)事務的立法權(quán)在歐洲議會，各成員國

17、不得立法，此舉防止了歐盟內(nèi)部各國在統(tǒng)一關(guān)境內(nèi)不同執(zhí)法的現(xiàn)象。其次，是龐大的、有效的、暢通的貨物信息共享系統(tǒng)以及統(tǒng)一的進出口貨物驗放標準、程序，使得進出歐盟境內(nèi)的貨物在各成員國享受統(tǒng)一執(zhí)法的待遇。第三，是歐盟議會財政部門對海關(guān)執(zhí)法檢查和對違規(guī)行為的處罰相當嚴厲，使得各成員國不敢擅自降低通關(guān)門檻，吸引貨物進出該國。比如給予企業(yè)實施誠信管理，加快對這些企業(yè)進出口貨物的驗放，是歐盟各成員國海關(guān)多年來研究的一個課題，但是至今沒有付諸于實施。原因就是歐盟議會尚沒有通過該法案。第四，是海關(guān)執(zhí)法的自律。我們通常說歐洲人機械、死板，也體現(xiàn)在其海關(guān)執(zhí)法方面。但這恰恰是執(zhí)行法律最好的表現(xiàn)，也是法律最根本的要求，執(zhí)法

18、不能隨意。第五，法律規(guī)定的進出口貨物的當事人是在海關(guān)備案的從事進出口貨物代理的人（或是貨物所有人），惟有它向海關(guān)負責，從而省略了許多不必要的責任確定方面的麻煩。貨物一旦進入歐盟各成員國，不論最終目的地在哪里，該當事人都要對貨物負責，包括運輸途中出現(xiàn)的問題。通過上述幾方面比較不難看出，我國海關(guān)實現(xiàn)執(zhí)法統(tǒng)一與歐盟各成員國相比的確存在一些差距。區(qū)域經(jīng)濟呼喚海關(guān)執(zhí)法的統(tǒng)一，也進一步檢驗海關(guān)的執(zhí)法統(tǒng)一性。（三）行政管理的統(tǒng)一。海關(guān)垂直領(lǐng)導體制是保證海關(guān)執(zhí)法統(tǒng)一的組織保證，也是實現(xiàn)執(zhí)法統(tǒng)一的基礎(chǔ)。近年來，海關(guān)在實行計算機輔助業(yè)務管理方面作出了突出的成績，在全國行政機關(guān)中率先進行“金關(guān)”工程，大大提高了工作效率。通關(guān)系統(tǒng)也由原來的h883升級為h2000，內(nèi)控機制也日臻完善。但是，涉及通關(guān)改革方面的事務，仍然存在各關(guān)自行其事的現(xiàn)象，似乎