西部大開發(fā)與法律機制探究

1、西部大開發(fā)與法律機制探究 本文作者：崔藝顯工作單位：中南民族大學法學院 西部大開發(fā)是我國21世紀加快西部經(jīng)濟和社會發(fā)展全局性的重大戰(zhàn)略決策,是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的又一重大戰(zhàn)役,加快西部地區(qū)的開發(fā)對于全面推進建設(shè)具有中國特色社會主義的宏偉事業(yè)、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興,各民族共同繁榮,達到共同富裕產(chǎn)生重大的推動作用,必將進一步穩(wěn)定我國的政治和經(jīng)濟生活,并為我國以后國民經(jīng)濟的持續(xù)快速發(fā)展和社會的長治久安奠定堅實基礎(chǔ)。西部大開發(fā)是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程。縱觀國外開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)的經(jīng)歷可以看到,美國的西部大開發(fā),大約持續(xù)了300多年,前蘇聯(lián)對西伯利亞和遠東地區(qū)的開發(fā),可以追溯到16世紀,也經(jīng)歷了400多年。

2、1我國對廣大西部地區(qū)進行全面的開發(fā),從而使其經(jīng)濟發(fā)展與生產(chǎn)力水平接近或趕上東部地區(qū),也必將要經(jīng)歷長期的奮斗和努力。因此,西部大開發(fā)是一項長期的任務(wù),必然要有一個長期的固定的計劃原則作指導(dǎo)。由于政策本身具有靈活性、變動性等方面的特點,不能適用西部大開發(fā)相對穩(wěn)定和連續(xù)的需要,因此就必須將政策法律化?！胺ㄊ菍崿F(xiàn)政策的重要形式。實踐證明,法是定型化、規(guī)范化、條文化的黨的政策”2在西部大開發(fā)中,人們最關(guān)注的是經(jīng)濟的發(fā)展,然而經(jīng)濟的發(fā)展需要一個有序的環(huán)境,需要強有力的法律保障,法治建設(shè)必須貫穿于西部大開發(fā)戰(zhàn)略的整個進程之中。同志曾在中央舉辦的法制講座上深刻指出:“加快西部經(jīng)濟和社會發(fā)展,維護民族團結(jié),保障

3、社會穩(wěn)定,調(diào)節(jié)西部大開發(fā)中各方面的關(guān)系以及擴大對外開放,都需要強有力的法治保障?！比欢?由于我國目前法制尚不健全,許多法律尚不完善,甚至有些領(lǐng)域還存在法律“真空”,民眾法律意識淡薄,以權(quán)壓法,以情壓法,重實體,輕程序,法律制度僵化,審判和執(zhí)行的“暗箱操作”等傳統(tǒng)法制的遺毒,在西部地區(qū),特別是廣大農(nóng)村和少數(shù)民族地區(qū)還依然存在。法治進步遲緩,這種狀況與市場經(jīng)濟的高速發(fā)展極不協(xié)調(diào),不能適應(yīng)西部大開發(fā)的實際需要。因此,本文擬將從構(gòu)建與完善西部大開發(fā)的法律保障機制入手,談?wù)勎鞑看箝_發(fā)立法的必要性、緊迫性,并對財政稅收法制的健全、環(huán)境保護法的完善、投資環(huán)境的營造、克服人才短缺的法律對策等諸多問題進行初步探

4、討。 一、西部開發(fā),法治先行 歷史事實證明,任何一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟、社會發(fā)展,都必須要有一個良好的法治環(huán)境作保障,法治是秩序的堅強后盾,是各社會主體合法權(quán)益得以保護的有效途徑。西部大開發(fā)要取得成功,關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變政府職能和實現(xiàn)體制和制度的創(chuàng)新,而政府職能的轉(zhuǎn)變和體制的創(chuàng)新,都必須依靠強有力的法律手段來進行。翻開人類歷史的畫卷,我們不難發(fā)現(xiàn),國外開發(fā)欠發(fā)達地區(qū)取得成功的一個至關(guān)重要的因素就是提供法律保障。立法是保障欠發(fā)達地區(qū)開發(fā)順利進行的先行性和制度性前提。美國、日本、意大利的開發(fā)實踐都無一例外地證明了這一點。而我國東部沿海的開發(fā)也是在法治的保障下發(fā)展起來的。具體表現(xiàn)在中央政府頒布特殊的行政規(guī)章,

5、為其大刀闊斧的改革和發(fā)展提供了制度保障。同時,該地區(qū)的地方政府也充分利用政策優(yōu)勢,加強地方立法,以規(guī)制和調(diào)整改革開放中的各種社會關(guān)系,促進經(jīng)濟迅猛發(fā)展。當然,由于當時歷史條件的限制,東部地區(qū)的崛起過程,即是中國經(jīng)濟體制開始進行根本性的轉(zhuǎn)軌過程,也是中國的民主法制恢復(fù)和發(fā)展的過程,即處于“摸著石頭過河”的探索時期,使東部只能在開發(fā)中不斷規(guī)范和完善法律制度,而在當今中國,有兩項根本性的發(fā)展方針已經(jīng)被明確肯定,一是經(jīng)濟體制必須沿著市場經(jīng)濟的方向進行改革,二是政治體制必須沿著加強法制、依法治國,建設(shè)社會主義法治國家的方向發(fā)展。3這就要求我們不必也絕不能走過去的老路,而應(yīng)在借鑒外國及我國東部地區(qū)發(fā)展的經(jīng)

6、驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,結(jié)合實際情況,加快立法步伐,提高立法水平,盡快將西部開發(fā)過程中可能出現(xiàn)的一切社會關(guān)系及可能遇到的各種矛盾納入法律的調(diào)整范圍之內(nèi),以協(xié)調(diào)各種利益沖突,妥善解決各種矛盾。事實上,我國的經(jīng)濟體制改革已經(jīng)到了攻堅階段,社會發(fā)展到了關(guān)鍵時期?！斑@個時候的我們不再是河邊,而是到了大河的河心,客觀條件也已經(jīng)不再允許我們?nèi)ッ^,甚至根本就摸不到石頭了。因為大河的石頭深在河底,如果我們一定要去摸石頭就難免會葬身魚腹?！?由于法律法規(guī)本身具有引導(dǎo)、預(yù)測、教育和強制的作用,我們可以充分利用法律的這些功能為西部大開發(fā)營造一個和諧、有序、公平競爭的良好環(huán)境,以促進西部經(jīng)濟騰飛和保障社會穩(wěn)定。市場經(jīng)濟

7、是法治經(jīng)濟。我們在市場經(jīng)濟體制下推行西部大開發(fā),固然要求法治先行。從實質(zhì)意義上講,在西部大開發(fā)進程中,我們之所以要大力提倡法治,正是由于法治具有不可估量的作用,法治的核心價值在于確信法律能夠提供可靠的手段來保障各社會主體自由地合法地享用屬于自己的權(quán)利,而免受任何其他人專橫意志的擺布。法治的本質(zhì)特征決定了社會生活的統(tǒng)治形式和統(tǒng)治手段是法律,國家機關(guān)不僅僅運用法律,而且本身也為法律所支配,法律是衡量國家、組織和個人的行為標準。隨著市場經(jīng)濟發(fā)展的突飛猛進,法治的作用日趨重要與顯著,具體落實到西部大開發(fā)中去,就是要用法治去促進和保障中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),用法治去加強生態(tài)環(huán)境的保護以及用法治去保障科

8、技和教育的發(fā)展等諸多方面。這一戰(zhàn)略舉措關(guān)系到大開發(fā)的順利健康發(fā)展。有學者提出西部大開發(fā)“一開始就應(yīng)當對法律在西部大開發(fā)中的地位和作用給予高度的重視,一開始就應(yīng)當強化法律對各種經(jīng)濟關(guān)系的調(diào)整,在經(jīng)濟生活多個方面建立法律秩序”5筆者非常贊同這種觀點。因為,西部大開發(fā)必將涉及到國家、集體、個人等多方利益,而其中有些利益存在一次性、難恢復(fù)性的特征,一旦它們得不到法律的有效保障,那么在遭到侵害后就可能一去不復(fù)返。比如自然資源和生態(tài)環(huán)境就是典型。 二、完善財政稅收法制,克服資金供給不足 西部大開發(fā)的最大難題莫過于啟動資金的短缺,這也是制約西部經(jīng)濟快速發(fā)展的根本性原因,能否解決這一問題,以及解決這一問題的及

9、時與否都將直接影響到西部大開發(fā)的進程。在全球市場經(jīng)濟高速發(fā)展的今天,資金是一切利潤的源泉。市場規(guī)則決定資金總是向投資收益率高、見效快的地方流動。我國的廣大西部地區(qū)與東部地區(qū)相比存在著經(jīng)濟基礎(chǔ)薄、社會環(huán)境差、交通通訊不便、人口素質(zhì)較差等方面的不足,這就決定了在吸引資金方面西部地區(qū)處于非常不利的地位,然而這一現(xiàn)象又是客觀存在的事實,我們不能望而興嘆,最重要的尋求解決問題的根本方法與有效途徑。市場是配置資源的有效方式,這在市場經(jīng)濟中體現(xiàn)得淋漓盡致。隨著我國改革的深入,通過市場的方式配置的社會資源占據(jù)著越來越重的比例。但是,我們必須看到,市場不是萬能的,它也存著自身的固有的缺點和不足,市場經(jīng)濟的局限性

10、需要計劃補充。因此,在強調(diào)市場作用的同時,我們決不能忽略政府的宏觀調(diào)控職能,即應(yīng)重視政府職能的發(fā)揮?！皣业墓猜毮芸梢詺w納為指導(dǎo)、管理、服務(wù)、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等方面?！倍皣业哪康氖墙⒑途S持市場經(jīng)濟的基本框架,主要職能包括:(1)維持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定”6然而國家職能的發(fā)揮是要通過一定的形式才能表現(xiàn)出來的。財政稅收政策是國家實施宏觀調(diào)控的最有效的手段之一,它具有配置、分配、穩(wěn)定等多種功能,充分發(fā)揮這些職能,可以為市場經(jīng)濟的健康、平衡發(fā)展起指引、導(dǎo)航作用。具體聯(lián)系到我國的西部地區(qū),就是國家要為西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展與社會的進步提供一系列優(yōu)惠政策,強化國家政策的差別性與針對性,制定對西部區(qū)傾斜的調(diào)節(jié)政策,通

11、過政府調(diào)節(jié)的補償作用,為西部創(chuàng)造一個良好的市場環(huán)境。國家通過中央預(yù)算、轉(zhuǎn)移支付以及出口退稅制等財政優(yōu)惠政策,支持西部大開發(fā)的順利進行。在我國西部大開發(fā)過程中,資金來源可以有多種方式,但主要是依靠銀行貸款、民間投資和國家投資。而國家財政投資在很大程度上就是靠政府稅收。稅收可為西部大開發(fā)提供持久的、不斷的資金來源,這是由稅收的強制性、無償性、固定性的特征決定的,故稅收是國家取得財政收入的最有效的方式,它在財政收入中起到主導(dǎo)作用和決定作用,離開了稅收,國家財政收入就不可能可靠地籌集。只有稅收有了可靠的保證,才能保障國家對西部地區(qū)的財政撥款如期如數(shù)到位。我國目前已經(jīng)頒布了西部大開發(fā)的六條稅收優(yōu)惠政策,

12、其主導(dǎo)思想是促進西部大開發(fā)的投資、生產(chǎn)、交易等活動有序開展,最終目的是促進我國東西部經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。國務(wù)院以國家在西部開發(fā)的重點和產(chǎn)業(yè)政策為標準,綜合分析不同地區(qū)不同時期的各種經(jīng)濟要素,因地因時制宜地制定優(yōu)惠政策,為西部吸引投資帶來了政策保障。它既體現(xiàn)了黨和國家對西部地區(qū)的優(yōu)惠,對產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠,還體現(xiàn)了對少數(shù)民族的照顧。國家對西部地區(qū)實行權(quán)力下放,讓地方享有更多的權(quán)利,地方政府可因地制宜地制定相關(guān)稅收政策,以確保資金的投入。以上諸多政策的施行無疑會對西部地區(qū)的發(fā)展帶來巨大的推動力,但是,筆者認為,國家還是應(yīng)當將這些政策以及某些開發(fā)的基本原則上升到法律的高度,讓法律的穩(wěn)定性、強制性給各方投資者一顆

13、定心丸。同時,國家應(yīng)當通過不斷完善財稅法,改善環(huán)境,優(yōu)化投資結(jié)構(gòu),以吸引各方投資者。 三、推行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,堅持開發(fā)與保護并重 在推行西部大開發(fā)偉大戰(zhàn)略過程中,必需注意的一個重要問題是環(huán)境保護。國外的一些開發(fā)經(jīng)驗告訴我們,凡是盲目的追求經(jīng)濟效益而忽視對環(huán)境的保護,都必定要付出沉重的代價。美國開發(fā)西部、前蘇聯(lián)西伯利亞開發(fā)、巴西亞馬遜河流域的開發(fā)都有不同程度的體現(xiàn),這些地區(qū)當時由于缺少環(huán)境保護的立法和合理有序的引導(dǎo),粗放式、毀滅式的開發(fā)對礦產(chǎn)、森林、草地、河流等資源和生態(tài)環(huán)境的破壞不堪設(shè)想,這是我們國家在開發(fā)西部時必須高度注意的問題,否則極可能步別國后塵?！安灰詡ゴ蟮淖匀灰?guī)律為依據(jù)的人類計劃,只

14、會帶來災(zāi)難?！?加強對西部地區(qū)環(huán)境保護和建設(shè),這是西部經(jīng)濟騰飛的前提,一切以破壞生態(tài)環(huán)境與浪費自然資源為手段而獲取的經(jīng)濟效益都是不能被認可的。黨中央之所以提出“在保護中開發(fā),在開發(fā)中保護”這一戰(zhàn)略方針,其意義不僅于此,它還體現(xiàn)在:西部地區(qū)的環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)能否取得成功,將事關(guān)東部地區(qū)乃至全國經(jīng)濟能否持續(xù)發(fā)展。只有提高認識,統(tǒng)一思想,深刻意識到環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)在整個西部大開發(fā)戰(zhàn)略中的重大意義,才會有利于可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的推行。環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)的法律保障機制之構(gòu)建與完善有賴于兩個方面的工作:一是加強對現(xiàn)行法律進行修改,以人本主義和自然本位主義相結(jié)合,環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展相協(xié)調(diào),以確保人類社會的可

15、持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)的立法思想,來將那些帶有濃厚的行政隸屬色彩、不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展與西部大開發(fā)需要的條款加以修改。二是加強立法,這里包括兩個方面: (一)全國人大及國務(wù)院可以總攬全局,加大環(huán)境保護相關(guān)法律的立、改、廢工作力度,盡快完善環(huán)境保護法律體系。 (二)地方也可以因地制宜通過立法來強化本地區(qū)的環(huán)境保護與生態(tài)建設(shè)。在2002年的“西部大開發(fā)法律保障國際研討會”上,學者們一致認為刑法保障是西部開發(fā)法律保障的重要內(nèi)容,刑法的調(diào)整面廣,涉及人身財產(chǎn)社會秩序等多方面的內(nèi)容。而筆者認為,要保障有效發(fā)揮刑法保障在西部大開發(fā)中的應(yīng)有作用,一方面應(yīng)當充分認識刑法保障的意義,同時還必須樹立正確的刑法保障觀,既不能

16、片面強調(diào)刑法的保障功能,也不能為了一時的發(fā)展,而容忍那些貽害整個改革和發(fā)展大局的違法犯罪行為。 四、改善外商投資環(huán)境,健全市場法律體系 一個國家或地區(qū)吸引投資的能力,取決于其投資環(huán)境的優(yōu)劣。投資環(huán)境體現(xiàn)在政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境和法律環(huán)境等諸多方面,而法律環(huán)境又是重中之重。法律環(huán)境是法律完備性、仲裁公正性、法制嚴肅性等機制因素構(gòu)成的系統(tǒng)。良好的法律環(huán)境是對外開放政策得以連續(xù)和穩(wěn)定的重要保障。我國當前資金有限,就必須盡一切力量吸引更多外資。因此為外商投資營造一個良好的法律環(huán)境就顯得至關(guān)重要。從立法保護上講,就是要有一套切實可依的保護外商合法權(quán)益,參與公平競爭的法律體系。從司法保護上講,要為外商提供一套

17、保護其合法權(quán)益的程序機制,對涉外糾紛要公正、及時解決。對各方投資者的合法權(quán)益要一視同仁的嚴格保護,而不能厚此薄彼、因人而異。我國當前的司法現(xiàn)狀不容樂觀,辦案效率低下,司法不公現(xiàn)象依然存在,地方保護主義比較突出。這種種因素的存在,只能使投資者望而卻步。因此,凈化投資環(huán)境,克服執(zhí)法隨意性,堅決反對和制止地方與部門保護主義已勢在必行。同時,在保護公正的前提下,盡可能地提高辦案效率,特別是對于外商參與的涉及西部開發(fā)的經(jīng)濟案件,要及時公正辦理,不得以枝節(jié)問題拒絕受理,不得拖延審判。只有把好這一關(guān),才能確保投資順利進行。 五、加快人才立法步伐,重要知識產(chǎn)權(quán)保護 隨著科技的迅猛發(fā)展,人類社會經(jīng)濟的增長越來越依靠知識的投入,科學在經(jīng)濟發(fā)展中正起著舉足輕重的作用,西部大開發(fā)中,大力發(fā)展科技、教育事業(yè)以及技術(shù)、管理經(jīng)濟和人才的引進均需要法律的介入,設(shè)有法律保障,就沒有秩序可言。西部大開發(fā)要取得成功,必須有一批各行各業(yè)的精英。目前,西部地區(qū)已經(jīng)出臺很多政策來吸引人才,不但在物質(zhì)需求上給予特別的照顧,也為其智力成果提供有力的法律保障,這是非常明智的舉措,但還遠遠不夠,而用法律來保障人才的合法權(quán)益才是必然。只有法治化的人才機制才具有可隨意變更的性質(zhì),只有法治化的人才機制才可能作出最莊重的承諾而實實在在地保護人才,培養(yǎng)人才和發(fā)揮人才的聰明