淺析WTO爭端解決機制與中國的應對

1、淺析wto爭端解決機制與中國的應對陳 敬作者簡介：陳敬（1980.1）江夏學院法學院講師，廈門大學民商法碩士， （江夏學院（籌）法學院 福建福州 350007 ）摘要：wto爭端解決機制自建立以來，已經(jīng)成功地解決了許多國際貿易爭端，而且日益取得發(fā)展中國家的信賴，但是wto爭端解決機制本身也存在若干缺陷。我國加入wto后，貿易爭端大幅度上升。深入研究wto的爭端解決機制并針對中國的特點和現(xiàn)狀得出有效的應對策略，是十分迫切而重要的問題。關鍵詞：wto 爭端解決機制 中國策略一、wto爭端解決機制的基本評價根據(jù)世界貿易組織爭端解決規(guī)則與程序的諒解(簡稱dsu)的規(guī)定，wto爭端解決機制由適用范圍、管

2、理與運作、一般原則、基本程序、建議與裁決的實施和監(jiān)督、補償與減讓的中止、涉及最不發(fā)達成員國的特殊程序、專家組的工作程序、專家組復審等環(huán)節(jié)構成。其中，基本程序最能體現(xiàn)wto爭端解決機制的涵蘊。具體而言，wto爭端解決機制的基本程序包括：1.協(xié)商；2.斡旋、調解和調停；3.仲裁；4.專家組程序；5.上訴程序；6.對執(zhí)行爭端解決機構的建議或裁決的監(jiān)督；7.制裁(補償與報復)。wto爭端解決機制自建立以來，已經(jīng)呈現(xiàn)出諸多與gatt爭端解決機制不同的特點。比如，它是一種司法性和政治性交融的綜合性爭端解決機制。wto爭端解決機制的實質在于：不是決定當事國在有關案件中的勝敗或制裁某一當事方，而是求得有關爭端

3、的有效解決，維持和恢復爭端當事方依照有關協(xié)議的權利和義務之間的平衡。與gatt爭端解決機制偏重于政治途徑的解決方法相比，wto爭端解決機制的司法化特征主要表現(xiàn)在：(1)明確規(guī)定采用國際公法解釋規(guī)則；(2)爭端解決程序的各環(huán)節(jié)趨于嚴密和緊湊；(3)專家組程序和上訴程序具備“雛形國際貿易法院”的特征；(4)強化了司法管理。正因為如此，可以預言wto爭端解決機制對促進國際貿易法的統(tǒng)一化具有十分重要的作用。wto的一個重要職能是協(xié)調解決成員方之間的貨物貿易、服務貿易和與貿易有關的知識產(chǎn)權領域出現(xiàn)的貿易糾紛與爭端，在gatt烏拉圭回合談判過程中，各成員方經(jīng)過長時間討論與協(xié)商，擬定出關于爭端處理規(guī)則與程序

4、諒解書（dsu），設立了常設性的爭端解決專門機構，使wto的爭端解決更具明確統(tǒng)一的程序、規(guī)則和時間限制。 wto爭端解決機制的缺陷分析從wto成立以來到2003年年底，wto爭端解決機構（dsb）共受理了301件爭端案件，它在國際貿易領域定權止爭的功能為維護國際經(jīng)濟秩序健康有序地發(fā)展作出了貢獻。但是在近十年的運行過程中，wto爭端解決機制所固有的缺陷也逐漸暴露出來。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 上訴程序的缺陷 wto上訴復議程序是使wto爭端解決機制更趨向司法化的一項制度創(chuàng)新，是wto爭端解決機制日趨成熟的重要標志。但由于這種新生的制度沒有賦予上訴機構一些重要的審查權力，導致爭端解決機制在運作中

5、出現(xiàn)理論上的混亂和實踐中的越權，引起了廣泛的爭議。 根據(jù)dsu第17條6款和13款的規(guī)定，上訴限于專家組報告所涉及的法律問題和專家組所作的法律解釋，上訴機構的職能是維持、修改或推翻專家組的法律裁決和結論。這一規(guī)定不僅將事實問題明確排除在外，而且還把案件本來可能涉及但專家組報告中沒有涉及的法律問題排除在外。在國內民事訴訟法中，上訴法院有權對當事人的上訴是否符合上訴法院的受案范圍進行審查。同樣，由于wto爭端解決機制中上訴機構可以受理的案件范圍是有限的，只有符合上訴條件的案件，上訴機構才有權進行實質審理。因此，爭端方在行使上訴權時，上訴機構理應有權對其上訴的適格性進行審查，并對不符合上訴條件的爭端

6、做出不予受理的決定。但dsu并沒有賦予上訴機構以審查權，也不允許上訴機構駁回不符合上訴條件的訴訟請求，而是規(guī)定一旦爭端一方在合理期限內將上訴決定通知dsb，案件就自動進入上訴程序，上訴機構必須予以受理。這樣的規(guī)定與國內法相比無疑是個缺憾，在實踐中對爭端的解決也產(chǎn)生了不利影響。 （二）證明問題上的不足 wto爭端解決機制中舉證責任的確定問題。國際性司法機構中的舉證責任(burden of proof)是指各爭端當事方根據(jù)可被接受的規(guī)則，證明其主張直至主張能為法庭所接受的義務。但wto爭端解決機制缺乏對舉證責任規(guī)則的明確規(guī)定，專家組和上訴機構在實踐中大量的運用自由裁量權，針對個案將舉證責任酌情在爭

7、端雙方間進行分配，表現(xiàn)出了極大的不可預見性和不穩(wěn)定性。 wto爭端解決機制中的證據(jù)規(guī)則問題。任何糾紛的核心問題就是證據(jù)問題，整個糾紛的解決活動也是圍繞著證據(jù)的收集、審查和判斷來進行的。證據(jù)規(guī)則是wto爭端解決程序中的核心問題之一，無論是在協(xié)商程序，斡旋、調解與調停程序，仲裁程序，還是在專家組程序及上訴審查程序中，證據(jù)的運用都是導致當事國勝訴或敗訴的關鍵因素。但由于wto爭端解決機制在強制取證、對證據(jù)進行質證以及證據(jù)的可采性和證明力問題上缺乏明確的相關規(guī)定，完全依賴上訴機構針對具體案件所作的解釋，影響了爭端的公正解決。 （三）執(zhí)行措施的弊端 通常來講，撤銷或修改與wto協(xié)議不符合的措施應是最為有

8、效和便利的救濟方式，但由于從申訴方投訴到撤銷那些不符合協(xié)議規(guī)定的有關措施真正產(chǎn)生效力一般需要3年的時間，爭端裁決的執(zhí)行具有明顯的滯后性，往往導致在敗訴方與wto協(xié)議不相符的貿易措施真正被撤銷或修改時，因時過境遷而降低了這一救濟措施的執(zhí)行效果，極大的削弱了成員方將貿易爭端訴諸wto爭端解決機制的積極性。 （四）wto報復制度的缺陷 報復水平不充分。wto體制的基本精神和原則就是要保持成員間權利和義務的平衡，從多邊貿易體制的實踐來講，這種平衡應該理解為協(xié)議所確立的競爭關系的維持或作對等的調整。而wto爭端解決機制將報復水平嚴格限制在與損害程度相稱的范圍內，這就意味著該國從提高關稅中得到的利益，僅以

9、填平和彌補其遭受的損失為限，使得一些受報復方能夠承受起報復措施的影響，從而拒不糾正其違法或不當行為，將爭端解決機構的裁決變?yōu)橐患埧瘴?，瓦解了報復制度的威懾力?報復與交叉報復制度的不公平性。由于wto的報復制度是以受害方為實施報復的主體而進行的一種自力救濟，因此這種救濟措施的實際效果在很大程度上取決于報復雙方經(jīng)濟實力對比的情況，經(jīng)濟實力越強，報復的實際效果就越顯著。這就使得具有強大經(jīng)濟實力的成員方可以憑借其在全球經(jīng)濟中的壟斷地位，頻繁而有效的運用報復制度；而經(jīng)濟實力相對弱小的成員方，由于受其經(jīng)濟的對外依賴性的限制，其所進行的報復往往無法達到令人滿意的效果，反過來還會給其本身經(jīng)濟的發(fā)展帶來負面影

10、響（例如報復引起進口商品價格上升，消費者利益受到損害），極易導致wto爭端解決機制的畸形。wto爭端解決機制框架下的中國應對2007年，世貿組織爭端解決機構接受磋商申請的爭端案件共計13起，與2006年的20起相比下降了35。其中，中國參與的爭端案件為5起，占比38.5，但與整個大趨勢的同比下降相反，中國以“起訴方”和“被訴方”參與的爭端案件同比增長了66.7。中國對外貿易糾紛的解決正在向wto爭端解決機制轉移。無論是作為被訴方，還是作為起訴方，面對接踵而至的wto爭端解決案件，正越來越多地引起國人的關注和思考。今年3月4日，中國商務部新聞發(fā)言人在就美國、歐盟在wto對中國新華社發(fā)布的金融信息

11、管理措施提起磋商請求一事發(fā)表談話時指出，中方將認真研究磋商請求，并將按照wto爭端解決程序處理此事。之前的2月13日，wto專家組就歐盟、美國、加拿大三方起訴中國汽車零部件進口管理措施案散發(fā)了初步調查結果，認為中國對超過整車價值60%或以上的零部件進口按整車標準征稅的做法違背了中國2001年加入wto的承諾。此外，目前在wto仍處在解決中的、以中國作為被訴方的案件還有，2007年2月美國和墨西哥以中國部分政策構成禁止性補貼為由提起的訴訟（加拿大等國家作為第三方加入訴訟）、2007年4月美國將中國知識產(chǎn)權和出版物市場準入兩個問題同時訴諸wto（隨后歐盟、日本、韓國作為第三方加入訴訟）；而以中國作

12、為起訴方的案件是，2007年9月中國就美國對中國銅板紙的反補貼暨反傾銷措施提起的磋商請求。中國對外貿易糾紛的解決正在向wto爭端解決機制轉移。無論是作為被訴方，還是作為起訴方，面對接踵而至的wto爭端解決案件，正越來越多地引起國人的關注和思考。wto爭端解決機制的作用是什么？wto采取怎樣的爭端解決程序？作為wto的新成員，中國對爭端解決機制應抱有怎樣的態(tài)度？如何應對這些常規(guī)的貿易沖突。（一）深入了解wto爭端解決機制的作用，樹立正確心態(tài)wto提供并鼓勵通過爭端解決機制來處理成員間的貿易糾紛。wto現(xiàn)行的爭端解決機制是以關貿總協(xié)定40多年爭端解決實踐為基礎、經(jīng)過發(fā)展和創(chuàng)新而確立的，是成員之間處

13、理貿易糾紛的途徑之一。在這個多邊機制中，成員不分大小強弱，都有權援引爭端解決機制來謀求公正、合理地解決相互間的貿易糾紛，而任何成員違反wto協(xié)議的做法都可以在爭端解決機制下受到質疑和糾正。wto成立以來，爭端解決機制是wto中最活躍、最繁忙的機構，截至2007年12月10日，wto爭端解決機構共受理了369個貿易糾紛，遠遠超過關貿總協(xié)定47年的總和，專家組做出了142個裁決報告，上訴機構做出了84個報告。對wto成員來說，爭端解決機制的建立相當于在雙邊途徑之外多了一種可供選擇的解決爭端的多邊途徑，使貿易糾紛有望在多邊框架內得到妥善和合理的解決。爭端解決機制也是發(fā)展中國家對wto體制最寄予希望的

14、部分之一，很多發(fā)展中國家特別是相對弱小國家更將這一安排視為減輕貿易伙伴間潛在的力量不均衡的一種手段，期望其利益能夠在多邊解決中得到一定程度的維護和保障，減輕由于經(jīng)濟實力較弱而在雙邊糾紛中所處的被動地位。但是也要看到，雖然wto爭端解決機制具有多邊性，但經(jīng)濟實力在爭端解決中仍是起作用的重要因素。與發(fā)達成員相比，無論是經(jīng)濟實力、討價還價能力、報復能力，還是所擁有的技術及法律人才，發(fā)展中成員都處于相對劣勢。在爭端解決實踐中，實力強的一方常?？梢岳闷鋵嵙ζ仁箤嵙θ醯囊环阶尣?，或者明知裁決結果對己不利，也盡量利用磋商和裁決的過程拖延時間，使對自己有利而對對方不利的措施能夠再執(zhí)行更長的時間。隨著貿易規(guī)模

15、的擴大、貿易地位的提高和融入世界經(jīng)濟的程度不斷加深，我國已進入貿易摩擦高發(fā)期，雙邊和多邊的貿易爭端明顯增加，我國正面臨著如何增強處置貿易爭端的能力、維護企業(yè)合法權益和國家利益的挑戰(zhàn)。作為一個貿易大國，作為wto的成員，了解并熟練掌握wto規(guī)則，積極有效地參與爭端解決活動，運用wto允許的法律手段解決爭端，這是非常重要的。實際上，在國際貿易活動中訴諸爭端解決機制是一件很平常的事情，向爭端解決機制提起訴訟而不是采取單邊行動，這是wto成員的權利，是推進貿易規(guī)則更趨完善的重要過程，也是促進成員履行wto義務的一種手段，我們要逐步習慣于運用這種方式。在爭端解決中，無論是作為被起訴方，還是作為起訴方，要

16、尊重其他成員的選擇，尊重wto爭端解決程序，同時更要積極運用這一機制維護自身利益，這應是我們的基本態(tài)度。而所采取的政策措施應以主動防止可能的貿易沖突和積極解決面臨的爭端，在戰(zhàn)略上關注與發(fā)達國家的爭端。作為wto的新成員，我們總體運用wto規(guī)則的嫻熟程度尚不如發(fā)達成員，訴訟經(jīng)驗也顯不足，因此在參與wto爭端解決活動中，更要注意學習和借鑒其他成員解決糾紛的有益經(jīng)驗，加強對wto已有爭端案件特別是一些重點判例的深入研究。我們不應當過分追求避免訴訟，也不應當過分追求訴訟必勝，要注重在訴訟實戰(zhàn)中不斷積累經(jīng)驗，培養(yǎng)人才，鍛煉隊伍，提高運用國際貿易規(guī)則維護本國利益的能力和水平。還要明確的是，在有些貿易糾紛中

17、，爭端裁決的勝負與實際利益的得失并不完全重疊，有時我們的目標不一定是單純追求爭端裁決的表面勝負，而更應注重追求實際利益的獲取，如爭取出口市場份額、保護國內產(chǎn)業(yè)發(fā)展、為國內相關法規(guī)或產(chǎn)業(yè)調整贏得時間等。（二）熟悉wto爭端解決的程序，積極參與爭端解決。wto爭端解決機制被譽為“wto皇冠上的明珠”，現(xiàn)行的wto爭端解決規(guī)則與程序的諒解在解決國際糾紛上更加司法化，更加強調法律規(guī)則。根據(jù)諒解及其附件的有關規(guī)定，wto爭端解決的基本程序大致包括磋商、專家組審理、上訴機構審理、對裁決的監(jiān)督和執(zhí)行等四個階段，且各階段在時間上有著嚴格的限制，因此約束力更強。具體來說，在wto起訴首先要提出磋商請求，磋商根據(jù)

18、各方要求可進行多次，磋商形式也比較靈活，磋商的最長期限為60天，這實際上是鼓勵案件涉及各方通過自身的努力來解決爭端。如果磋商未能解決糾紛，起訴方就可以要求設立專家組，專家組審議各方的書面答辯和口頭陳述，通過聽證和答辯之后，一般在6-9個月做出裁決結論（即專家組報告）。如果當事方對專家組裁決不滿意，任何一方都可以向wto常設機構上訴機構提請上訴，上訴機構只對專家組報告所涉及的法律問題及專家組所做的法律解釋進行審議，可以維持、修訂或推翻專家組在法律方面的調查結果和結論，一般在2-3個月做出裁決（即上訴機構報告），而上訴機構的裁決是最終裁決，各方不得拒絕接受該上訴裁決。專家組報告或上訴機構報告經(jīng)過w

19、to通過，成為具有法律效力的正式文件，爭端當事方都應履行裁決，并且由爭端解決機構監(jiān)督執(zhí)行。如果在合理期限內不執(zhí)行，wto將會授權另一方采取跨協(xié)議、跨部門的報復性貿易行動。通常，wto整個案件訴訟過程至少需要一年半到兩年的時間才能夠完成。在國際貿易糾紛的處理中，wto的爭端解決往往是最后的選擇，更多的是各國之間通過磋商自行解決分歧，有許多潛在的爭端并沒有提交到wto。而在wto受理的訴訟中，約3/4的案件在經(jīng)過當事方的磋商后得到解決，并沒有進入專家組階段，只有很少的案件需要采用報復手段來強制執(zhí)行多邊爭端的裁決。wto成立以來，美國和歐盟仍然是爭端解決機制的最積極的使用者，占了案件總數(shù)的46%，但

20、發(fā)展中國家正越來越多地運用這一機制解決它們之間或者與發(fā)達國家間的貿易糾紛，占了案件總數(shù)的41%。對于我國而言，無論從主動的視角還是從被動的視角看，提高貿易爭端解決的能力和水平，具有重要的意義。這既是促進我國國民經(jīng)濟和商務事業(yè)發(fā)展的客觀需要，也是提高政府執(zhí)政能力的具體體現(xiàn)?？梢灶A期，隨著我國對外貿易的發(fā)展，我國將會卷入更多的wto貿易爭端，案件也會越來越復雜。這就要求我們要盡快熟悉wto規(guī)則和爭端解決程序，掌握如何抓住機會在爭端解決機制下進行訴訟。我們要建立一個強有力的、專門負責爭端解決的高效機構，并吸收相關經(jīng)濟專家、法律專家和談判專家的參與，時刻準備著迎接爭端的磋商和訴訟。此次的汽車零部件爭端

21、是發(fā)達成員首次聯(lián)手請求wto對我國的貿易行為進行正式調查，盡管歐美國家和我國在汽車零部件進口關稅問題上的立場完全不同，盡管目前爭端的初裁結果對我國不利，但我們仍要在既定程序內據(jù)理力爭，行使再次上訴的權利，為國內汽車零部件產(chǎn)業(yè)發(fā)展爭取時間。在這個爭端中，我們不必過度看重表面的勝訴，更要關注自身的實際利益能否實現(xiàn)，而通過這次真刀真槍的“練兵”，可以幫助我們進一步提高駕馭wto規(guī)則的能力，以更好地為國家利益服務。（三）加強各領域協(xié)作，培養(yǎng)專業(yè)化法律專家團隊wto爭端解決是一項專業(yè)性很強的法律工作，涉及很多極為復雜的和高度技術化的事項，不僅要求對wto規(guī)則有深入的了解，還要求具有超高的訴訟技巧。此外，

22、對一個案件的審理往往需要大量的法律和財務資源。而且，貿易爭端主要是與非關稅壁壘政策相關，這使問題更為復雜，更難以解決。正因如此，爭端的不斷增加以及爭端的解決引起了各國政府和學術界的關注。從國際貿易實踐看，雖然發(fā)展中國家使用wto爭端解決機制的頻率比關貿總協(xié)定時期廣泛得多，但這種機會僅被少數(shù)國家抓住，其中一個重要原因是許多發(fā)展中國家非常缺乏進行這項工作的財政、人力資源和公共機構能力，這對它們利用爭端解決機制構成了嚴重的“軟制約”。比如，雖然wto爭端解決機構不向爭端各方收取訴訟費用，也允許成員國雇傭私人法律顧問（專家）來代表它們從事起訴或應訴程序，但對很多缺乏經(jīng)驗而又貧窮的發(fā)展中國家來說，在處理

23、爭端時必要的或可行的選擇是不得不求助于發(fā)達國家的律師和專家，并承擔高額費用（通常為每小時250-1000美元），無疑這將成為發(fā)展中國家的沉重負擔，成為制約其參與爭端解決活動的因素。在發(fā)展中國家中，巴西、印度、墨西哥等國家是wto爭端解決機制的積極利用者，以巴西為例，截至2007年12月上旬，巴西起訴和被起訴案件分別是22起和14起。巴西之所以能夠游刃有余地利用wto規(guī)則和爭端解決機制，重要原因之一就是高度重視相關人才培養(yǎng)，不僅自身培養(yǎng)專家，而且向wto爭端解決機構等重要部門派駐了不少專家去學習。這些專業(yè)人才不僅熟悉wto規(guī)則，而且為巴西與其他國家的貿易談判、應對貿易摩擦等儲備了力量。在運用wt

24、o爭端解決機制上，我們面臨著許多其他發(fā)展中成員相同的問題和障礙，需要不斷加強學習，提高能力，以克服在國際訴訟和磋商方面缺乏經(jīng)驗的不足。加入wto以來，我國積極參與了wto的爭端解決活動。2002年3月我國與歐盟、韓國、日本等成員作為起訴方就美國的鋼鐵保障措施訴諸wto，2003年12月美國宣布撤消保障措施。2003年9月以來，我國以積極的態(tài)度，作為利害關系第三方參與了數(shù)十起的wto爭端解決的訴訟，均向wto提交書面材料表達了我們對案件的意見。2004年3月美國就我國集成電路增值稅退稅政策提出磋商要求，經(jīng)過雙方磋商，2005年10月達成和解。此外，2004年3月我國成功向wto爭端解決機構推薦了

25、三位法律專家，他們將有機會作為專家組成員審理wto案件。這一切都有助于我們積累更多的爭端解決經(jīng)驗，鍛煉自己的爭端解決隊伍和人才。gatt/wto研究專家約翰。杰克遜曾分析說，在新的貿易體制下，國家利益不再是通過政治家或外交家，而是通過律師和其他技術專家來實現(xiàn)的。未來我們仍要加強自身能力建設，培養(yǎng)更多的熟悉wto規(guī)則與爭端解決程序的專門人才。參與wto爭端解決規(guī)則修改的談判，推進爭端解決機制的改革。對wto關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解的修改是wto“多哈發(fā)展議程”多邊貿易談判的議題之一。2002年2月，wto貿易談判委員會成立了爭端解決機構特別會議，專門負責對諒解的修改事宜。經(jīng)過討論，2003年

26、6月，會議主席綜合各成員意見提出了主席文本。主席文本包括了多項建議，比如加強專家組和上訴階段第三方的權利、改進要求參與磋商的成員的權利、上訴階段增加中期評審和發(fā)回重審、執(zhí)行階段持續(xù)順序和詳細規(guī)定的澄清和改進、加強補償、對和解協(xié)議加強通知義務、在程序各個階段對發(fā)展中成員的特殊和差別待遇等?？傮w看，對諒解的討論和修改建議主要集中在透明度、效率和發(fā)展中國家特殊與差別待遇三個問題上。作為世界貿易大國和wto的重要成員之一，我國在履行義務的同時，必然也要行使合法權利，推動國際經(jīng)貿規(guī)則向更符合自己期望的方向演化。在wto爭端解決規(guī)則修改上，我國從一開始就積極全面地參與了這項工作，提交了修改的提案，表達了自己的關切。從長遠看，仍需要我們通過積極參與wto的活動和談判，逐步加深參與的程度，積累經(jīng)驗，不斷提高在制定國際經(jīng)濟貿易規(guī)則中的能力、地位及影響力。這樣，我國的經(jīng)濟利益在新的貿易