寧波市政府性債務審計結果

1、寧波市政府性債務審計結果（2014年1月24日公告）按照中華人民共和國審計法規(guī)定和國務院辦公廳關于做好全國政府性債務審計工作的通知（國辦發(fā)明電201320號）要求，在寧波市各級人民政府及所屬有關單位的大力支持與積極配合下，審計署于2013年8月至9月組織上海特派員辦事處和寧波市縣兩級審計機關，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對寧波市本級及所屬11個縣（市、區(qū)）和89個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）（以下簡稱市級、縣區(qū)級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）截至2012年底和2013年6月底政府性債務情況進行了全面審計。審計內容包括政府負有償還責任的債務，以及債務人出現(xiàn)債務償還困難時，政府需履行擔保責任的債務（以下簡稱政府負有擔保

2、責任的債務）和債務人出現(xiàn)債務償還困難時，政府可能承擔一定救助責任的債務（以下簡稱政府可能承擔一定救助責任的債務） 政府負有償還責任的債務是指需由財政資金償還的債務，屬政府債務；政府負有擔保責任的債務是指由政府提供擔保，當某個被擔保人無力償還時，政府需承擔連帶責任的債務；政府可能承擔一定救助責任的債務是指政府不負有法律償還責任，但當債務人出現(xiàn)償債困難時，政府可能需給予一定救助的債務。后兩類債務均應由債務人以自身收入償還，正常情況下無需政府承擔償債責任，屬政府或有債務。以上三類債務不能簡單相加。此次共審計81個政府部門和機構、95個融資平臺公司、62個經費補助事業(yè)單位、33個公用事業(yè)單位、284個

3、其他單位、1504個項目，涉及8620筆債務。對每筆債務，審計人員都依法進行了核實和取證，審計結果分別征求了寧波市及所屬縣（市、區(qū)）政府的意見。現(xiàn)將審計結果公告如下： 一、近年來加強政府性債務管理的主要措施寧波市委、市政府高度重視政府性債務問題。2011年以來，寧波市在完善政府性債務管理制度，清理存量債務和加強融資平臺公司債務管理等方面取得了一定成效。（一）地方政府性債務管理制度有所完善。2011年以來，寧波市繼續(xù)執(zhí)行浙江省人民政府關于加強地方政府性債務管理的通知等政府性債務管理制度；各地均建立了債務風險監(jiān)測指標體系，對政府性債務的規(guī)模、結構和安全性進行動態(tài)監(jiān)測和評估。同時，寧波市財政局利用財

4、政部統(tǒng)一下發(fā)的地方政府性債務管理系統(tǒng)軟件進行債務動態(tài)監(jiān)控，實行債務報表的月報、季報和年報。要求按時準確報送，以便掌握實時數據。2011年，寧波市財政局出臺了地方政府性債務統(tǒng)計工作考核評比暫行辦法，督促各部門及時反映政府性債務情況。（二）采取措施對部分存量債務進行了清理化解。寧波市政府按照財政部分類管理、區(qū)別對待、逐步化解的債務處理原則，籌集資金對以前年度部分存量債務進行了償還。根據2011年寧波市本級政府性債務審計報告的要求，寧波市財政局建立了內債償債準備金制度，充實償債準備金賬戶。除年初預算安排償債準備金外，在年度中間通過整合資金充實準備金賬戶，保障及時償還債務。截至2013年6月底，寧波市

5、內外債償債準備金合計余額46.89億元。（三）加強了對債務舉借及資金使用的監(jiān)督管理。一是加強了債務舉借的審批管理，通過實行債務收支計劃和歸口管理，加強了預算控制，從源頭上控制政府性債務；交通、教育、衛(wèi)生等相關主管部門也加強了對政府性債務舉借的審批和控制。二是各地政府嚴格按照規(guī)定要求，不再對新增債務進行擔保承諾，并積極穩(wěn)妥地清理以前年度擔保承諾債務。三是實施嚴格的債務項目管理措施，各地財政部門和審計部門不斷加強對政府性負債建設項目資金使用情況的監(jiān)督管理，全面實行會計委派制，嚴防項目舉債突破計劃規(guī)模，項目完成后，財政、發(fā)改等部門要進行績效評價。通過撤銷歸并以項目設置的政府性投資公司，減少項目資金沉

6、淀，建立政府性投資公司閑置資金調劑使用聯(lián)動機制，提高資金使用效率。（四）進一步清理規(guī)范融資平臺公司及其債務。2011年以來，按照國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知等文件要求，寧波市對市本級融資平臺公司及其債務進行了進一步清理規(guī)范，通過增加注冊資本、清理存量債務等方式，使部分融資平臺公司的資產質量有所提高。截至2013年6月底，寧波市共有融資平臺公司95家，其中市縣79家,鄉(xiāng)鎮(zhèn)16家。79家市縣融資平臺公司的平均資產負債率為59.20%，比2010年下降8.5個百分點。二、政府性債務規(guī)模及結構情況截至2013年6月底，全市政府負有償還責任的債務1732.82億元，負有擔保責任的

7、債務515.55億元，可能承擔一定救助責任的債務728.31億元（詳見表1）。表1 全市政府性債務分年度規(guī)模情況表單位：億元年度政府負有償還責任的債務政府或有債務政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務2012年底1504.17413.83574.562013年6月底1732.82515.55728.31根據近年來地方政府性債務在舉債主體和融資方式上出現(xiàn)的新情況，本次審計，在政府負有擔保責任的債務中，包括了全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供擔保形成的債務20.26億元；在政府可能承擔一定救助責任的債務中，包括了地方政府通過國有獨資或控股企業(yè)、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體和通過bt（建

8、設移交）、融資租賃等新的舉債方式為公益性項目舉借，且由非財政資金償還的債務489.61 億元。寧波市政府性債務具體情況是：從政府層級看，市本級、11個縣區(qū)本級和89個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務分別為845.36億元、827.19億元和60.27億元（詳見表2）。表2 2013年6月底寧波市各級政府性債務情況表單位：億元政府層級政府負有償還責任的債務政府或有債務政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務市級845.36297.83229.02 縣級827.19193.89452.77 鄉(xiāng)鎮(zhèn)60.2723.8346.52 合計1732.82515.55728.31從舉債主體看，國有獨資或

9、控股企業(yè)、融資平臺公司和地方政府（含政府部門和機構）是政府負有償還責任債務的主要舉借主體，分別舉借608.85億元、480.88億元和339.58億元（詳見表3）。表3 2013年6月底寧波市政府性債務余額舉借主體情況表單位：億元舉債主體類別政府負有償還責任的債務政府或有債務政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務國有獨資或控股企業(yè)608.85413.65522.27融資平臺公司480.8833.09134.19政府部門和機構339.5844.760.00經費補助事業(yè)單位161.2710.1630.82其他單位115.5012.440.00公用事業(yè)單位22.801.4539.84自

10、收自支事業(yè)單位3.940.001.19合計1732.82515.55728.31從債務資金來源看，銀行貸款是政府負有償還責任債務的主要來源，貸款余額為1113.96億元（詳見表4）。表4 2013年6月底寧波市政府性債務資金來源情況表單位：億元債權人類別政府負有償還責任的債務政府或有債務政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務銀行貸款1113.96345.34464.07bt159.0244.7255.30其他單位和個人借款147.647.5340.48信托融資138.1920.48103.67發(fā)行債券92.5011.5042.80 其中：地方政府債券31.5011.500.00

11、企業(yè)債券61.000.0021.80 短期融資券0.000.004.00 中期票據0.000.005.00墊資施工、延期付款37.420.000.00證券、保險業(yè)和其他金融機構融資28.3940.0011.00融資租賃7.8435.7810.99國債、外債等財政轉貸7.8110.200.00應付未付款項0.050.000.00集資0.000.000.00合計1732.82515.55728.31從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目，不僅較好地保障了地方經濟社會發(fā)展的資金需要，推動了民生改善和社會事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量優(yōu)質資產，大多有經營收入作為償債來源。在已支出的政府負有償還責

12、任的債務資金1631.54億元中，用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房和農林水利等基礎性、公益性項目的支出1458.11億元，占89.37%（詳見表5）。表5 2013年6月底寧波市政府性債務余額支出投向情況表單位：億元債務支出投向類別政府負有償還責任的債務政府或有債務政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務市政建設563.69309.59175.72土地收儲312.802.023.30交通運輸設施建設222.2672.44145.62保障性住房158.1846.53172.12農林水利建設137.061.949.12科教文衛(wèi)38.010.158.00生態(tài)建設和環(huán)境保護26

13、.110.4410.16工業(yè)和能源1.940.120.20其他171.4944.41130.41合計1631.54477.64654.65從未來償債年度看，2013年7月至12月、2014年到期需償還的政府負有償還責任債務分別占15.91%和27.02%，2015年、2016年至2017年到期需償還的分別占20.62%、14.38%和9.28%，2018年以后到期需償還的占12.79%（詳見表6）。表6 2013 年6 月底寧波市政府性債務余額未來償債情況表單位：億元償債年度政府負有償還責任的債務政府或有債務金額比重政府負有擔保責任的債務政府可能承擔一定救助責任的債務2013年7月至12月27

14、5.6215.91%44.08120.082014年468.2527.02%77.40164.492015年357.2720.62%60.02153.352016年249.1714.38%81.66110.502017年160.859.28%37.8655.132018年及以后221.6612.79%214.53124.76合計1732.82100.00%515.55728.31三、全市政府性債務負擔情況我市的政府性債務主要用于經濟社會發(fā)展和人民生活條件改善相關的項目建設，大多有相應的資產和收入作為償債保障。本次審計以債務率 債務率：年末債務余額與當年政府綜合財力的比率，是衡量債務規(guī)模大小的指

15、標。和逾期債務率 逾期債務率：年末逾期債務余額占年末債務余額的比重，是反映到期不能償還債務所占比重的指標。2個指標，對2012年底 由于上述指標計算需要年度綜合財力數據，因此，僅對截至2012年底的債務負擔狀況進行分析。寧波市政府性債務負擔狀況進行分析，結果表明，全市政府性債務逾期債務率處于較低水平，償還情況總體較好。（一）債務率。截至2012年底，全市政府負有償還責任債務的債務率為96.21%。若按照2007年以來，各年度全市政府負有擔保責任的債務和可能承擔一定救助責任的債務當年償還的債務本金中，由財政資金實際償還的最高比率折算后，總債務率為108.53%。（二）逾期債務率。截至2012年底

16、，全市政府負有償還責任債務的逾期債務率為0.11%，除去應付未付款項形成的逾期債務后，逾期債務率為0.03%；政府負有擔保責任的債務、可能承擔一定救助責任的債務的逾期債務率分別為0.30%和0.14%。四、政府性債務管理中存在的主要問題（一）地方政府負有償還責任的債務增長較快。截至2013年6月底，市縣兩級政府負有償還責任的債務余額1672.55億元，比2010年底增加742.48億元，年均增長26.46%。其中：市級、縣級年均分別增長23.38%和29.90%。 （二）部分地方和行業(yè)債務負擔較重。截至2012年底，市本級、3個縣區(qū)本級、13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任的債務率高于100%。其中，市

17、本級、3個縣區(qū)本級和10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負有償還責任債務的借新還舊率（舉借新債償還的債務本金占償還債務本金總額的比重）超過20%。從行業(yè)債務狀況看，截至2013年6月底，全市政府還貸高速公路債務余額為123.43億元，債務償還壓力較大。（三）地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高。截 至2012年底，市本級和10個縣級政府承諾以土地出讓收入償還的債務余額874.95億元，占市縣兩級政府負有償還責任債務余額1455.80億元的60.10%。（四）部分地方和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用政府性債務資金。 審計發(fā)現(xiàn)，部分地方違規(guī)通過bt、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務39.70億元；地方政府及所屬機關事業(yè)單位違規(guī)提供擔保22.79億元；融資平臺公司等單