論政府掌握稅收立法權(quán)的重要性

1、論政府掌握稅收立法權(quán)的重要性 財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局明確：學(xué)生勤工儉學(xué)收入免征營(yíng)業(yè)稅，但要依法征收個(gè)人所得稅。有人提出，這兩個(gè)稅種是地方政府的重要收入，為什么由中央政府來立法？本文就這個(gè)問題進(jìn)行若干探討。 首先，從中央與地方稅收立法權(quán)劃分原則來看，應(yīng)遵循兩個(gè)原則：為保證全國(guó)政令的統(tǒng)一及維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)，對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開征的稅種，其立法權(quán)應(yīng)劃歸中央；對(duì)于地域特征明顯，分布不具有全國(guó)普遍性的稅源，地方可根據(jù)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行立法，開征地方性稅種。需要注意的是，地方在開征新稅種時(shí)，不能侵占中央的稅基，不能影響國(guó)家宏觀調(diào)控和全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的形成，并應(yīng)有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并充分考

2、慮到當(dāng)?shù)厝嗣竦亩愂肇?fù)擔(dān)能力。從實(shí)際收入劃分看，營(yíng)業(yè)稅、個(gè)人所得稅都屬于中央與地方共享稅，而且是在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開征的稅種，從這個(gè)角度來說，這兩個(gè)稅種的立法權(quán)應(yīng)歸中央。 其次，從地方稅的稅收管理權(quán)劃分上看，由地方立法的稅種，地方有權(quán)對(duì)其設(shè)立的稅種進(jìn)行管理；對(duì)于在全國(guó)范圍內(nèi)普遍開征的地方稅稅種，其立法權(quán)屬于中央，但地方可以也應(yīng)該對(duì)某些稅種享有一定的稅收管理權(quán)，因而就會(huì)出現(xiàn)前面所說的個(gè)人所得稅是地方的重要收入而立法權(quán)卻屬中央。立法權(quán)與管理權(quán)在不同層次之間的交叉和結(jié)合會(huì)使稅權(quán)的劃分更為靈活和富有彈性，現(xiàn)就營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅的屬性及其調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)來分析一下稅收管理權(quán)的劃分問題： 1營(yíng)業(yè)稅是具有流動(dòng)性的

3、稅種，其稅收管理權(quán)應(yīng)歸屬于中央，以維護(hù)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)。由于它直接影響生產(chǎn)要素流向，若將此類稅種的稅收管理權(quán)分散給地方政府掌握，必然影響企業(yè)利潤(rùn)及商品或服務(wù)價(jià)格的形成，對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)。因?yàn)椋涸诘胤秸淮嬖陬A(yù)算約束的情況下，這必然會(huì)導(dǎo)致地區(qū)間稅收優(yōu)惠的攀比，以吸引各種生產(chǎn)要素向本地區(qū)流入，這不僅會(huì)減少稅收收入，而且違背了稅收中性原則，干擾市場(chǎng)機(jī)制的作用，導(dǎo)致地區(qū)間、企業(yè)間的不平等競(jìng)爭(zhēng)，降低了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，產(chǎn)生稅收對(duì)經(jīng)濟(jì)的超額負(fù)擔(dān)；在地方政府存在預(yù)算約束的情況下，由于發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮，稅源充足，在較低的稅率、更多的減免的情況下，便可獲得較多的稅收收入，而貧困地區(qū)為平衡本級(jí)預(yù)算，其降低稅率和減

4、免稅的余地很小，結(jié)果將加劇地區(qū)間發(fā)展的不平衡。 2個(gè)人所得稅是涉及到維護(hù)國(guó)家權(quán)益以及國(guó)家進(jìn)行宏觀調(diào)控的稅種，其中一個(gè)重要目的是調(diào)節(jié)居民間的收入分配，這在一個(gè)地區(qū)內(nèi)很難得到實(shí)現(xiàn)，所以，其全部稅收管理權(quán)應(yīng)歸中央，以保證中央對(duì)收入的統(tǒng)一分配政策得到全面徹底地貫徹執(zhí)行。此類稅種從其特定的職能上看，本應(yīng)劃歸中央稅體系，但由于我國(guó)的分稅制體制尚不完善、征管水平落后以及扶持中西部地區(qū)發(fā)展等諸多原因，從1980年開征以來較長(zhǎng)一段把它劃歸地方稅。為確保中央掌握宏觀調(diào)控所必需的財(cái)力，從2002年起，個(gè)人所得稅已改為中央與地方共享稅，目前中央政府分成比例為60%。 再次，我國(guó)現(xiàn)在實(shí)施的分稅制，對(duì)地方按事權(quán)決定收入的

5、多少，而收入權(quán)與立法權(quán)又是不統(tǒng)一的。之所以這樣做，是為了兼顧中央與地方的利益，既考慮增強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力的需要，也兼顧地方政府行使職能的需要；既要有利于健全中央的宏觀調(diào)控體系，又要保證地方政府在本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)中充分發(fā)揮作用。個(gè)人所得稅與營(yíng)業(yè)稅的立法權(quán)劃分就是這種協(xié)調(diào)的體現(xiàn)。 有專家指出，我國(guó)是長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)制的國(guó)家，為維護(hù)政令統(tǒng)一，防止地方各自為政，絕不能簡(jiǎn)單奉行事權(quán)與稅權(quán)相統(tǒng)一的原則，不切實(shí)際地搞一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)稅權(quán)。從我國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，并借鑒其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，在稅權(quán)劃分上不僅不能奉行稅權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，恰恰相反，應(yīng)奉行稅權(quán)與事權(quán)的非對(duì)稱原則，即事權(quán)以地方為主，而稅權(quán)則以中央為主，地方

6、事權(quán)與財(cái)力的差額由中央通過轉(zhuǎn)移支付解決。這種新見解是很有道理的，它與傳統(tǒng)的事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則是相反的，但又非常適合我國(guó)當(dāng)前的國(guó)情。 由我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行中央集權(quán)體制的客觀情況所決定，毫無疑問應(yīng)實(shí)行高度集權(quán)的分稅制模式，在這種模式下，地方稅種的立法權(quán)應(yīng)全部集中在中央，地方只保留稅收行政權(quán)。正如一些學(xué)者指出的那樣，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚未完全建立起來的情況下，如果過度下放稅收立法權(quán)給地方，將會(huì)產(chǎn)生下列弊端： 第一，影響中央宏觀調(diào)控能力的發(fā)揮。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)可以帶來活力，也可帶來不平衡和不協(xié)調(diào)；既可促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也可能給社會(huì)帶來周期性的經(jīng)濟(jì)震蕩和破壞。由于社會(huì)供求受市場(chǎng)機(jī)制以及其他因

7、素的影響，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)運(yùn)行會(huì)出現(xiàn)周期性波動(dòng)，必須通過加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控來加以調(diào)整，熨平波動(dòng)。市場(chǎng)機(jī)制與宏觀調(diào)控，二者是相輔相成的，共同構(gòu)成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的本質(zhì)內(nèi)容，宏觀調(diào)控將貫穿于改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)的全過程。為此，中央政府必須掌握較多的財(cái)力，在稅權(quán)劃分上必須實(shí)行中央集權(quán)，包括地方稅在內(nèi)的稅收立法權(quán)應(yīng)全部集中到中央，不輕易下放給地方。 第二，加劇亂收費(fèi)和稅政混亂。有人認(rèn)為，由于地方缺乏必要的地方立法權(quán)，為解決地方財(cái)政困難，增加可用資金，地方政府被迫通過各種變相的亂收費(fèi)行為來擴(kuò)大財(cái)源。其實(shí)這只是亂收費(fèi)的借口而已，純粹是一個(gè)“美麗的謊言”。究其根本，亂收費(fèi)的根源是一些地方政府部門追求部門利益最大化，將公共服務(wù)有償化，把“為人民服務(wù)”變?yōu)榱恕盀槿嗣駧欧?wù)”。如果將重要稅種的立法權(quán)下放給地方政府，在本位主義的利益驅(qū)使下，必然導(dǎo)致掌握權(quán)力的行政事業(yè)單位亂收費(fèi)行為泛濫，稅收管理混亂。而要消除亂收費(fèi)等違法行為，重要的是健全監(jiān)督機(jī)制，轉(zhuǎn)變政府職能，而不是下放稅收立法權(quán)。 綜上所述，我們也就不難得出結(jié)論：營(yíng)業(yè)稅和個(gè)人所得稅的立法權(quán)歸屬中央，是由我國(guó)當(dāng)