鹿城區(qū)“城中村”改制若干問題探析 10頁

1、鹿城區(qū)“城中村”改制若干問題探析“城中村”是我國特有的土地所有制和文化背景下，在快速推進城市化進程中出現(xiàn)的一種新的城市化問題。所謂“城中村”是指在城市總體規(guī)劃編制的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)仍然保留和實行農(nóng)村集體所有制和農(nóng)村經(jīng)營體制的社區(qū)，它是城市化發(fā)展到一定階段的特殊現(xiàn)象，并隨著城市的發(fā)展，其必然消逝。為適應城市化發(fā)展的需要，當前我區(qū)一些地方積極、穩(wěn)妥地推進“城中村”的改制與改造，取得了較好的實踐效果，但也有一些地方遇到了較大的阻力，引發(fā)了一些深層次的問題和矛盾。本文試圖從“城中村”問題出現(xiàn)的原因著手，對“城中村”改制中存在的一些法律沖突和改制過程中存在的具體問題進行剖析，同時提出相應的建議。一、“

2、城中村”問題出現(xiàn)的原因分析（一）城市與鄉(xiāng)村的二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)是“城中村”問題出現(xiàn)的根本原因。 發(fā)達資本主義國家城鄉(xiāng)一體化程度比較高，戶籍上不劃分農(nóng)村戶口和居民戶口，而城鄉(xiāng)隔閡的二元結(jié)構(gòu)卻是我國的基本國情，因此在戶口遷移、糧食供應、就業(yè)安排、福利保障等方面嚴格區(qū)分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，實施城鄉(xiāng)分割對立的二元體制。而這種二元體制與實現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標是背道而馳的，所以必須要求我們要加快城市化進程，時至今日，城市化進程十分迅速，城市居民享受到了完成工業(yè)原始積累后的現(xiàn)代文明，但在對待農(nóng)民的根本制度上，仍然沒有改變城鄉(xiāng)就業(yè)、城鄉(xiāng)戶籍、社會保障等政策，農(nóng)民仍固化在集體所有的土地上，從而形成了既非農(nóng)村、也非城市

3、的社區(qū)形式“城中村”。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下的農(nóng)村被動城市化“城中村”改制的過程中必定會產(chǎn)生矛盾。（二）“城中村”改制利益主體多元存在是“城中村”改制問題出現(xiàn)的主要原因。在“城中村”改制過程中牽涉的利益主體是多元的，包括國家、地方政府、村莊精英與村民。一方面是公共利益的需要，一方面是個人利益的實現(xiàn)，而多元利益主體往往都在追求個體利益的最大化，如果他們在“城中村”城市化變遷的利益博弈中都無法讓渡一部分利益，或都提供一部分支持，則無法實現(xiàn)多贏，進而會導致彼此牽制、問題重重的局面出現(xiàn)。（三）法律、法規(guī)、政策的穩(wěn)定性與社會經(jīng)濟迅速發(fā)展的悖論是“城中村”改制問題出現(xiàn)的直接原因。法律一旦成型就必然需要一定的穩(wěn)定性

4、，這一特性決定了他無法涵蓋千變?nèi)f化的生活，這時法律規(guī)范相對于所要調(diào)整的社會關(guān)系出現(xiàn)了漏洞或“滯后性”，其固有的程式和時限難以對社會關(guān)系和社會事件進行快速的、及時的反應和處理，此時法律溯及力問題自然就伴隨而來。如果處理不好這一原則性的問題，那么將面對“城中村”改制過程中是否已依法行政的質(zhì)疑。二、鹿城區(qū)“城中村”改制的法律依據(jù)（一）法律。法律是由我國最高權(quán)力機關(guān)全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的，具有普遍性、強制性。因此在“城中村”改制的過程中，各權(quán)力機關(guān)在制定法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件時，不得與憲法、法律相抵觸；在處理原則性問題時，必須嚴格依法行政。關(guān)于鹿城區(qū)在“城中村”改制過程中涉及到的法律

5、主要有：憲法、立法法、物權(quán)法、公司法、土地管理法等。（二）法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件。在處理這三者的關(guān)系時，我們必須明確二個原則：法律位階原則和法不溯及既往的原則。根據(jù)制定主體的不同，法規(guī)的效力高于規(guī)章，規(guī)章的效力高于其它規(guī)范性文件。在三者產(chǎn)生沖突的時候，法規(guī)優(yōu)先，規(guī)章次之。在新舊兩個法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件沖突時，發(fā)生在新法之前的，適用舊法，發(fā)生新法之后的，適用新法。關(guān)于鹿城區(qū)在“城中村”改制過程中涉及到的法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件主要有：浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例（以下簡稱條例）、鹿城區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革工作的指導意見（鹿委辦發(fā)200391號文件，以下簡稱指導意見）等。（三）鹿城區(qū)

6、“城中村”改制中存在的法律沖突及解決建議隨著我區(qū)“城中村”改制的不斷深入，指導意見在處理農(nóng)村改革發(fā)展中存在的某些問題時顯得力不從心。雖然之后一系列新法律的出臺彌補了指導意見中的不足，但新法律法規(guī)的出臺，伴隨而來的是舊法律法規(guī)、其它規(guī)范性文件中某些規(guī)定、政策與新法律法規(guī)之間的沖突。法律溯及力也稱法律溯及既往的效力，是指法律對其生效以前的事件和行為是否適用。如果適用就具有溯及力；如果不適用，就沒有溯及力。目前我國司法界的做法是：原則上法不溯及既往，只是在刑法、民法等部門法中并且在某些方面，本著有利于當事人的原則，采取“從舊兼從輕”的處理方式。就指導意見與條例的法律溯及力問題，我認為應嚴格依照條例處

7、理相關(guān)問題。一是因為條例是省法規(guī)，制定主體是省人大，修改主體是省人大常委會，而指導意見屬于其它規(guī)范性文件，制定主體是中共溫州市鹿城區(qū)委辦公室，從法律位階上看條例的效力要高于指導意見。二是由“法不溯及既往”的原則決定的。因此，我們在適用上應嚴格按照“法不溯及既往”的原則處理。也就是說，對于發(fā)生在2008年1月1日前的，指導意見與條例相沖突的地方，適用指導意見，發(fā)生在2008年1月1日之后的，指導意見與條例相沖突的地方，適用條例的相關(guān)規(guī)定。三、鹿城區(qū)“城中村”改制中存在的問題及對策（一）關(guān)于社員權(quán)利行使及利益分配問題社員身份的認定直接決定著社員權(quán)利的行使，而我區(qū)村級集體資產(chǎn)分配對象分為量化對象（現(xiàn)

8、村民）和補償對象（原村民），對該兩種對象的身份取得條件并不一致，從而導致其權(quán)利與義務(wù)的不統(tǒng)一，社員利益分配的不均衡。造成這一矛盾的直接原因是指導意見與條例的規(guī)定不一致，主要原因是改制村經(jīng)濟組織成員利益主體追求利益最大化的結(jié)果。1.嚴格依據(jù)條例確定社員對象。條例第17條規(guī)定：戶籍在本村，符合下列條件之一，且遵守村經(jīng)濟合作社章程的農(nóng)村居民，為本村經(jīng)濟合作社社員：（一）開始實行農(nóng)村雙層經(jīng)營體制時原生產(chǎn)大隊成員；（二）父母雙方或者一方為本村經(jīng)濟合作社社員的；（三）與本社社員有合法婚姻關(guān)系落戶的；（四）因社員依法收養(yǎng)落戶的；（五）政策性移民落戶的；（六）符合法律、法規(guī)、規(guī)章、章程和國家、省有關(guān)規(guī)定的其他

9、人員。此條對于社員身份認定的法律界定從邏輯上講屬于條件復句，即只要符合六項中某一項即享有社員身份。該條明確了成員界定，保障了社員的集體資產(chǎn)收益分配權(quán)。同時條例第十八條規(guī)定了社員資格的四類保留條件，第十九條本著公平、公正的原則，還規(guī)定一些特殊人員經(jīng)社員（代表）大會表決通過可以成為本社社員或保留社員資格。第二十一條確定了社員依法享有的權(quán)利。指導意見第八項（一）中關(guān)于量化對象的規(guī)定是：戶口在村、勞動（經(jīng)濟）關(guān)系在冊、享有和承擔村集體資產(chǎn)權(quán)利和義務(wù)的農(nóng)民。其一，此句是并列復句，也就是三個條件都必須滿足，才屬量化對象；其二，量化的對象外延要遠遠小于條例規(guī)定的條件。因此，指導意見與條例之間存在矛盾。根據(jù)上

10、述分析，應當適用條例，即只要符合條例第17條六項中某一項便可歸入量化對象。2.明確社員權(quán)利。目前，我區(qū)村級集體資產(chǎn)改制量化分配依據(jù)主要是考慮到公社化后行政村定型后的村經(jīng)濟組織成員，在村集體資產(chǎn)形成過程中的貢獻來確定分配依據(jù)。作為村建立以來的村民均可享受積累成果，但份額不同，分配對象分量化對象（現(xiàn)村民）和補償對象（原村民）。從邏輯上講人為劃分兩種不同利益訴求主體并不能剝奪社員行使權(quán)利，而且確定集體資產(chǎn)形成過程大體來說有勞動積累、經(jīng)營積累、資源補償積累等幾種形式，所以該改制主體是參與分配的全體村民，在資產(chǎn)改制分配時擁有平等協(xié)商地位，現(xiàn)已不在村的群眾也應參加改制的全過程，在分配方案的討論形成確定、改

11、制資產(chǎn)清產(chǎn)核資、資產(chǎn)處置應有不同群體代表參與，陽光操作，做到公開、公平、依法，避免由于知情不足帶來誤解、猜測和暗箱操作。3.明確多元主體職責與職能，平衡多元主體分配利益。在我區(qū)“城中村”改制過程中牽涉的利益主體是多元的，主要包括地方政府、村莊精英與村民。如果無法明確各主體的職責與職能，平衡各利益主體的利潤分配，必然造成多元主體之間的矛盾進一步激化。指導意見規(guī)定村集體資產(chǎn)分配對象為量化對象和補償對象，即現(xiàn)村民和已脫離村的原村民，但各個村離村對象的情況千差萬別。如同為資源置換（土地征用帶人進廠）離村，有的有正式勞動手續(xù)，戶口已經(jīng)農(nóng)轉(zhuǎn)非，有的還沒有勞動手續(xù)、戶糧還在村，這些企業(yè)改制時的待遇差別很大，

12、但在村改制分配份額還是一樣的，顯然不合理。村委會按區(qū)指導文件規(guī)定操作并不違規(guī)，而政府的簡單規(guī)定并不能區(qū)別千差萬別的群體情況，同時依據(jù)也不充足，但作為當事人維護自己利益的工具，卻無法充分體現(xiàn)公平性。政府指導意見是不合理分配的始作俑者，客觀上帶來了改制對象利益主體的群體信訪事件，因此村集體改制分配份額確定只能由村民間自我博弈協(xié)商確定，從而使多元利益主體的利益平衡在分配中有所體現(xiàn)。（二）“城中村”后續(xù)發(fā)展問題首先“城中村”農(nóng)民現(xiàn)實的困境使得他們一方面固守土地（宅基地）不放，一方面開始提出分配集體資產(chǎn)的要求。前者阻礙了“城中村”集體土地的集約化經(jīng)營，制約了第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和城市化進程，造成了土地利

13、用與城市規(guī)劃之間的重重矛盾。而后者的利益平衡問題卻沒有解決的良方。6年來的改制實踐證明，大量村資產(chǎn)形態(tài)多樣，特別是一些手續(xù)不齊全的資產(chǎn)其變現(xiàn)的過程是漫長的，其對于資產(chǎn)的評估價值是有水分的，一時無法被村民所接受，最終導致“村民上訪”的形式出現(xiàn)，嚴重的干群糾紛與群眾集體越級上訪使得村政權(quán)建設(shè)與思想政治基礎(chǔ)十分脆弱，進而阻礙了“城中村”后續(xù)發(fā)展。其次，一次性處置變現(xiàn)和“以地生財”的小農(nóng)意識加劇了“城中村”改制的困境。一次性處置變現(xiàn)時大量的村民失去持續(xù)資產(chǎn)性收益的機會，而“城中村”的農(nóng)民自身素質(zhì)不高，創(chuàng)新意識不夠，因而限制了其再就業(yè)能力的水平。一無技能二無經(jīng)驗的“城中村”農(nóng)民為了謀生，自然選擇一條風險

14、最小且收益不菲的私宅出租收益之路，而“城中村”的改制是不可能單靠私宅出租來完成的。針對上述出現(xiàn)的問題，在處理“城中村”后續(xù)發(fā)展問題上，我們應考慮先組建股份經(jīng)濟合作社，變村民為合作社社員，折價計股量化分配，然后撤村建居，通過股份經(jīng)濟合作社資產(chǎn)經(jīng)營管理的方式促進資產(chǎn)保值增值，提高社員獲得持續(xù)的資產(chǎn)經(jīng)營收入的能力，克服一次性處置兌現(xiàn)缺乏持續(xù)穩(wěn)定保障的缺點。這一做法在洪殿、廣化改制實踐中取得很好的效果，所以改制的重點應放到明確改制分配對象，確定資產(chǎn)股權(quán)份額和折價計股量化上來。使原來的村民自治組織轉(zhuǎn)化為以資產(chǎn)為紐帶的經(jīng)濟組織，做到體制歸體制，資產(chǎn)歸資產(chǎn)，從而實現(xiàn)村民之間關(guān)系從政治關(guān)系人轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟關(guān)系人，

15、只有這樣才能真正能做到“城中村”改制持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。（三）撤村后新經(jīng)濟組織的地位作用撤村后會留下許多一時難以解決的遺留問題，需要一個組織承擔撤村后資產(chǎn)所有和經(jīng)營管理。在現(xiàn)行的行政體制中沒有新經(jīng)濟組織對應的職能，撤村后組建的新經(jīng)濟組織應承接撤村后資產(chǎn)管理職能以及由原村委會、村民效應的經(jīng)濟事務(wù)。如土地征用（補辦）手續(xù)，征地村民社保補償，由新經(jīng)濟組織協(xié)調(diào)處理，所以新經(jīng)濟組織不僅是一個經(jīng)濟組織，同時也是一個服務(wù)型的非盈利性組織，由原集體經(jīng)濟組織改組而來，依舊具有集體經(jīng)濟性質(zhì)，所以要列入政府管理范圍，接受街道辦事處的監(jiān)督和業(yè)務(wù)主管部門的指導。新經(jīng)濟組織作為撤村后村民與政府之間聯(lián)系、溝通的紐帶，應及時了解民意訴求，化解矛盾，所以，撤村后的新經(jīng)濟組織具有資產(chǎn)管理、事務(wù)協(xié)調(diào)、民意傳達溝通的職能。（四）撤村后改制后村民房舊城改建時的改制問題2