城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)思考

1、 城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)思考 方發(fā)達(dá)國家早在半個(gè)世紀(jì)以前就開始研究城市應(yīng)急管理并建立政府應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)和機(jī)制。隨著全球城市化進(jìn)程的加快， 經(jīng)濟(jì)快速化發(fā)展、生態(tài)惡化、災(zāi)害頻發(fā)和社會(huì)危機(jī)和沖突的加劇， 給城市應(yīng)急管理帶來了持續(xù)的新挑戰(zhàn)。因此， 城市災(zāi)害應(yīng)急管理作為應(yīng)急救援管理的重要領(lǐng)域， 受到了特別的關(guān)注。西方發(fā)達(dá)國家從二十世紀(jì)七十年代開始，就逐步建立了一體化應(yīng)急救援管理機(jī)制和管理系統(tǒng)。二十世紀(jì)九十年代， 應(yīng)急救援管理機(jī)制和系統(tǒng)得到進(jìn)一步的發(fā)展。一、我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理的發(fā)展歷程 2004年5月在我國北京召開的“中國城市經(jīng)營與發(fā)展高峰會(huì)”上，城市應(yīng)急與社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)作為主要的議題之一在大會(huì)上引起

2、了廣泛的關(guān)注，并對統(tǒng)籌建設(shè)內(nèi)地大中城市社會(huì)應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)的有關(guān)問題進(jìn)行了專門的研討，會(huì)議提出并建議我國爭取用三到五年在內(nèi)地主要大中城市建成城市應(yīng)急和社會(huì)綜合服務(wù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)城市互聯(lián)互通和資源共享，并盡可能擴(kuò)展系統(tǒng)覆蓋范圍。且認(rèn)為目前我國內(nèi)地已具備技術(shù)及物質(zhì)基礎(chǔ)，推動(dòng)信息系統(tǒng)連動(dòng)建設(shè)的時(shí)機(jī)已然成熟。同年5月22日，國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)省(區(qū)、市)人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案框架指南的函(國辦函200439號)，明確規(guī)定了各省市提交應(yīng)急預(yù)案的編制原則、組織機(jī)構(gòu)與職責(zé)、預(yù)測與預(yù)警、應(yīng)急響應(yīng)、后期處置、保障措施、宣傳培訓(xùn)和演習(xí)等。這說明我國政府已高度重視應(yīng)急管理在政府管理職能中的地位，也標(biāo)志著城市應(yīng)急

3、管理全面正式納入到城市的常態(tài)化管理且進(jìn)入到一個(gè)新的發(fā)展階段。具體表現(xiàn)為，在國辦函200439號文出臺(tái)前后，各省和直轄市相繼成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)、應(yīng)急管理辦公室、突發(fā)公共事件應(yīng)急處置指揮中心和突發(fā)公共事件應(yīng)急處置總指揮部。該機(jī)構(gòu)的第一責(zé)任人基本為省市主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)， 并有常設(shè)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)城市應(yīng)急管理的日常管理工作，同時(shí)成立專項(xiàng)災(zāi)害應(yīng)急管理指揮部(如抗震救災(zāi)指揮部；地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急指揮部；消防滅火指揮部；生產(chǎn)安全事故應(yīng)急指揮部；特大危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急指揮部；防汛抗旱氣象災(zāi)害指揮部；突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部； 突發(fā)社會(huì)安全事件應(yīng)急指揮部； 交通事故應(yīng)急指揮部；重大、特大環(huán)境污染事件應(yīng)急指揮部

4、等)，這些指揮部門則直接領(lǐng)導(dǎo)為政府對應(yīng)部門的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)。從目前我國各省市建立的應(yīng)急管理的行政架構(gòu)來看， 已基本完成了應(yīng)急管理體制。二、我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理存在的問題雖然已初步建立應(yīng)急管理的架構(gòu)和基本制度，但還存在著以下方面的問題：(一)城市應(yīng)急管理模式不完善突發(fā)公共事件應(yīng)急管理模式已基本構(gòu)建， 即應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)體制及機(jī)制的框架已基本建立。但長期以來我國政府管理體制所限，普遍形成了條塊分割行政管理體制，并形成了各自為政的單一災(zāi)害管理模式，不利于統(tǒng)一指揮和調(diào)度，因此造成了缺乏統(tǒng)一、協(xié)調(diào)及有效的應(yīng)急管理體制和機(jī)制，看似各司其職的災(zāi)害管理體系，在面對重大災(zāi)害及群災(zāi)齊發(fā)的復(fù)雜局面時(shí)，卻無法形成統(tǒng)一應(yīng)急力量，

5、也不能及時(shí)有效地配置分散在各個(gè)部門的資源，勢必造成救援遲緩、應(yīng)急低效、信息不暢等的被動(dòng)局面。因此。需要政府及社會(huì)各界研究制定切實(shí)能夠形成應(yīng)急高效、信息暢通、機(jī)制靈活的城市災(zāi)害應(yīng)急管理模式。目前， 國內(nèi)業(yè)已形成的有一定代表性的管理模式具有以下共性：其一，建立了城市應(yīng)急管理中樞常設(shè)機(jī)構(gòu)，明確了職能權(quán)限；其二，基本建立起了城市的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制； 其三， 已開展了標(biāo)準(zhǔn)化管理和信息化管理。北京市已構(gòu)建的大城市應(yīng)急管理模式是目前比較超前且完善的管理模式之一2004年4月，北京市成立了突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，下設(shè)1 3-f-專項(xiàng)應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全市突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。委員會(huì)主任由市長擔(dān)任，副主任按處置自

6、然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生和社會(huì)安全四類突發(fā)公共事件的分工，由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，市委、市政府秘書長、分管副秘書長、市突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部、相關(guān)委辦局、北京衛(wèi)戍區(qū)、武警北京總隊(duì)負(fù)責(zé)人為成員。市政府秘書長為總協(xié)調(diào)人，市委、市政府主管副秘書長配合，市委、市政府辦公廳主管副主任協(xié)助，協(xié)調(diào)突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。委員會(huì)下設(shè)辦公室，作為日常辦事機(jī)構(gòu)。辦公室設(shè)在市政府辦公廳，加掛市應(yīng)急指揮中心牌子。市應(yīng)急指揮中心備有指揮場所和相應(yīng)的設(shè)備設(shè)施，作為突發(fā)事件發(fā)生時(shí)委員會(huì)的指揮平臺(tái)。委員會(huì)聘請專家顧問組成市突發(fā)公共事件專家顧問組，整合與各類突發(fā)公共事件處置有關(guān)的各領(lǐng)導(dǎo)小組、指揮部，建立健全各類突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部

7、，補(bǔ)充其職能、強(qiáng)化其作用、規(guī)范其名稱，完善應(yīng)急體制。 各區(qū)縣建立相應(yīng)的突發(fā)公共事件工作體制和工作機(jī)制。區(qū)縣成立突發(fā)公共事件應(yīng)急委員會(huì)，委員會(huì)辦公室設(shè)在區(qū)縣政府辦公室。各突發(fā)公共事件專項(xiàng)指揮部、相關(guān)委辦局和區(qū)縣按照“統(tǒng)一指揮、分級負(fù)責(zé)、資源共享、條塊結(jié)合”的原則，開展突發(fā)公共事件應(yīng)對工作。為構(gòu)建北京市應(yīng)急管理信息化平臺(tái)，北京市充分利用多年來信息化建設(shè)和科研的成果，建成了功能齊全、系統(tǒng)完善、便于指揮的技術(shù)支撐系統(tǒng)，并實(shí)現(xiàn)了信息共享：依托北京市電子政務(wù)專網(wǎng)，與各應(yīng)急專項(xiàng)指揮部和各委辦局建立起信息溝通渠道；接入了公安信息網(wǎng)和因特網(wǎng)；初步整合了氣象、公安和遙感影像等信息資源等等。北京市政府面將這些已有的

8、數(shù)字集群無線通訊系統(tǒng)、城市圖像監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)、有線電子政務(wù)專網(wǎng)和業(yè)務(wù)管理信息系統(tǒng)等相關(guān)資源進(jìn)行整合，盤活了大量過去已經(jīng)建成的信息化基礎(chǔ)資源，迅速建設(shè)起具備六大功能的市級應(yīng)急指揮平臺(tái)。 必須看到北京在應(yīng)急體系建設(shè)方面還存在的問題。如自然災(zāi)害應(yīng)急管理體系尚未完全建立；各災(zāi)害管理部門問協(xié)調(diào)和配合的應(yīng)急措施尚不完善；各種災(zāi)害及其次生災(zāi)害的預(yù)報(bào)準(zhǔn)確率、精度和時(shí)效不高；預(yù)報(bào)預(yù)警作業(yè)流程和業(yè)務(wù)服務(wù)規(guī)定尚未真正建立；各種自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害預(yù)警發(fā)布的覆蓋地區(qū)存在空白，特別是易受災(zāi)害影響的農(nóng)村和山區(qū)；災(zāi)情收集上報(bào)工作薄弱，各部門問的信息共享機(jī)制尚未建立，也很少進(jìn)行災(zāi)情的獨(dú)立和綜合調(diào)查；各種自然災(zāi)害及其次生災(zāi)害的災(zāi)前、

9、災(zāi)中和災(zāi)后評估工作尚未建立等等。北京市城市應(yīng)急管理體系模式的建立和存在的問題，其實(shí)也必將是其他各省市今后面臨的問題。(二)城市應(yīng)急管理機(jī)制不健全機(jī)制的建立， 一靠體制， 二靠制度。有了完備的機(jī)制， 才可保證城市應(yīng)急管理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國業(yè)已完成的應(yīng)急管理體系情況看， 已具備了一定的應(yīng)急管理能力和運(yùn)行機(jī)制，如責(zé)任機(jī)制、決策機(jī)制等，但大部分的機(jī)制尚未建立，要達(dá)到應(yīng)急管理的真正目標(biāo)管理水平，尚有很大的距離，任重而道遠(yuǎn)。(三)城市應(yīng)急管理理念不科學(xué)所謂科學(xué)管理，一般遵循四大原則， 即管理行為科學(xué)原則；科學(xué)選擇員工原則；協(xié)同合作原則； 責(zé)任劃分原則。城市應(yīng)急管理是一個(gè)龐大而復(fù)雜的管理系統(tǒng)，是考驗(yàn)政府管理

10、水平的風(fēng)向標(biāo)。須借助科學(xué)管理手段、理念和管理技術(shù)、管理隊(duì)伍、協(xié)同合作管理且責(zé)權(quán)清晰等才能使此龐大的管理系統(tǒng)正常、有效的運(yùn)轉(zhuǎn)。對現(xiàn)行行政體制下的城市應(yīng)急管理體系，需采用科學(xué)的管理制度、運(yùn)行機(jī)制、責(zé)任體系劃分、協(xié)同管理信息技術(shù)平臺(tái)等進(jìn)行全方位構(gòu)建， 以期采用科學(xué)的管理理念和手段來保證此復(fù)雜管理體系的高效、協(xié)同運(yùn)轉(zhuǎn)。(四)城市應(yīng)急管理系統(tǒng)不完備科學(xué)的應(yīng)急管理理念是應(yīng)急管理實(shí)現(xiàn)科學(xué)化的基礎(chǔ)， 要真正實(shí)現(xiàn)城市應(yīng)急管理的科學(xué)化，需要有完備的城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)作為科學(xué)化的關(guān)鍵平臺(tái)。我國目前城市應(yīng)急管理系統(tǒng)的建立只是剛剛開始起步。城市應(yīng)急管理系統(tǒng)業(yè)務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)主要依賴城市應(yīng)急管理信息系統(tǒng)(em i s)。e

11、m i s包括信息資源共享系統(tǒng)、應(yīng)急業(yè)務(wù)處理系統(tǒng)、應(yīng)急管理決策系統(tǒng)、數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)、安全管理系統(tǒng)、gi s管理系統(tǒng)、災(zāi)害評估系統(tǒng)、預(yù)警預(yù)報(bào)系統(tǒng)、監(jiān)控系統(tǒng)、應(yīng)急預(yù)案管理系統(tǒng)、信息發(fā)布系統(tǒng)等。該系統(tǒng)是多種系統(tǒng)的集成。顯然是一個(gè)龐大而復(fù)雜的系統(tǒng)，對其建立并逐步完善需要一個(gè)過程。 從系統(tǒng)功能上，em i s可以劃分為五層面：核心層：主要指政府應(yīng)急決策中心的決策支持系統(tǒng)以及專業(yè)應(yīng)急指揮中心的指揮調(diào)度系統(tǒng)。資源管理層：應(yīng)急指揮需要許多應(yīng)急資源，應(yīng)急資源分為服務(wù)(應(yīng)急)資源和信息資源。通訊層：通訊層聯(lián)結(jié)指揮中心、應(yīng)急處置分中心及與現(xiàn)場指揮等。協(xié)助力量層：包括相關(guān)應(yīng)急機(jī)構(gòu)力量， 如氣象局、消防、醫(yī)療、交通、電信等

12、提供相關(guān)資源和信息。處置力量層：進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)急處置的實(shí)力，如消防車輛、巡邏車、搶險(xiǎn)車輛、醫(yī)療隊(duì)伍等。要建立完備的e m i s信息系統(tǒng)，需要我國各級政府和社會(huì)力量通力合作。在em i s信息系統(tǒng)的建立水平方面，目前上海、北京等省市已走在了全國前列。(五)應(yīng)急預(yù)案的可操作性待檢驗(yàn)?zāi)壳埃覈魇∈卸贾贫ǖ膽?yīng)急總體預(yù)案和部分專項(xiàng)預(yù)案。在這些預(yù)案中也較詳細(xì)地對災(zāi)害發(fā)生時(shí)的責(zé)任體系、應(yīng)急方案、災(zāi)害恢復(fù)及災(zāi)害評估等方面有了較明確的規(guī)定，但有些應(yīng)急預(yù)案最大的缺陷就是沒有通過演習(xí)或?yàn)?zāi)害實(shí)際災(zāi)害發(fā)生時(shí)的檢驗(yàn)，缺乏可操作性， 如遇突發(fā)事件難以有效應(yīng)對。基本上是一項(xiàng)停留在制度層面上的預(yù)案。另外， 應(yīng)急預(yù)案還缺乏必

13、要的靈活性和動(dòng)態(tài)性。(六)城市災(zāi)害應(yīng)急指揮通信系統(tǒng)不適應(yīng)城市災(zāi)害應(yīng)急本身就決定了需要以最快捷的速度來應(yīng)對在城市中發(fā)生的任何災(zāi)害，這勢必要求城市災(zāi)害應(yīng)急分指揮通信系統(tǒng)應(yīng)該是目前各種先進(jìn)通訊技術(shù)手段的聚集系統(tǒng)，包括有線通訊無線通訊、影像視頻、固定移動(dòng)、實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)等多種類、多渠道的高科技通訊系統(tǒng)的整合體。同時(shí)，應(yīng)確保應(yīng)急指揮災(zāi)害應(yīng)急管理總系統(tǒng)和各分系統(tǒng)之間、總指揮部與各分指揮部之間、各分指揮部之間、城市應(yīng)急接處警平臺(tái)和各應(yīng)急指揮中心之間以及現(xiàn)場信息應(yīng)急通信暢通，否則，應(yīng)急指揮與管理很難做到快速、準(zhǔn)確、及時(shí)。(七)城市災(zāi)害應(yīng)急裝備與技術(shù)手段落后我國的應(yīng)急救援裝備普遍存在數(shù)量不足、技術(shù)落后和低層次重復(fù)建設(shè)

14、等問題， 即時(shí)在我國已經(jīng)非常完善的公安消防系統(tǒng)，在相當(dāng)一部分城市存在應(yīng)急裝備和器材數(shù)量不足、技術(shù)手段落后的現(xiàn)象，就更不用說裝備針對性強(qiáng)、特殊專用的先進(jìn)救援設(shè)施。這些現(xiàn)象的存在一方面跟政府資金困難有關(guān)，但更重要的跟政府對城市應(yīng)急救援的認(rèn)識和重視程度有關(guān)。(八)城市災(zāi)害應(yīng)急管理缺乏整體合力該問題是我國應(yīng)急管理體系存在諸多問題的一個(gè)客觀反映。條塊分割的政治體制和各自為政的管理模式是造成城市災(zāi)害應(yīng)急管理缺乏整體合力的關(guān)鍵之一。近年來我國災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的構(gòu)建是重塑該管理體系的重要契機(jī)，是全面提升我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理整體合力的機(jī)遇。三、我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重構(gòu)所謂重構(gòu)(reconstructiol

15、1)，就是根據(jù)系統(tǒng)的目標(biāo)，對已有的制度、體制和模式等進(jìn)行重新構(gòu)建，使其更具科學(xué)性和合理性。(一)我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系重構(gòu)的必要性如上所述， 日益頻繁的各種災(zāi)害事件對城市災(zāi)害管理提出的挑戰(zhàn)和需求，客觀上要求城市災(zāi)害應(yīng)急管理要能應(yīng)對這種已逐步成為城市常態(tài)化管理的各種應(yīng)急事件。另外，我國城市災(zāi)害應(yīng)急管理存在諸多的問題， 與我國目前城市災(zāi)害應(yīng)急管理模式、管理機(jī)制、責(zé)任體系、法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理信息系統(tǒng)等的不完備性有密切的關(guān)系。同時(shí)，城市災(zāi)害的發(fā)生，往往對居民的生命及財(cái)產(chǎn)安全帶來巨大的損失，如汶川大地震等，為了真正落實(shí)政府執(zhí)政為民的宗旨，最大程度的減少災(zāi)害給人民帶來的災(zāi)難，我國城市災(zāi)害應(yīng)急管

16、理重構(gòu)的必要性是顯然的。(二)城市災(zāi)害應(yīng)急管理體系的重構(gòu)主要指管理模式、管理制度及管理機(jī)制等方面的重構(gòu)。就管理模式而言，鑒于城市災(zāi)害應(yīng)急管理在城市管理中的地位， 目前已構(gòu)建的管理模式具有一定的共性，具體呈現(xiàn)為：第一， 已構(gòu)建了城市應(yīng)急管理的層次和網(wǎng)絡(luò)管理結(jié)構(gòu)， 明確了各自的職能權(quán)限，設(shè)置了專門的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，一般由主管最高行政領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任負(fù)責(zé)人，能做到統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)和統(tǒng)一調(diào)度等。第二，已初步構(gòu)建了城市的應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制，具備了統(tǒng)一接警、統(tǒng)一指揮、資源共享、快速反應(yīng)、聯(lián)合行動(dòng)的能力。第三，各省市已基本完成了應(yīng)急總體預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案。第四，條件具備的省市已經(jīng)搭建了應(yīng)急管理信息系統(tǒng)框架和部分功能。應(yīng)該

17、說以上管理模式是我國政府初步重構(gòu)了城市應(yīng)急管理的框架模式，各省市需結(jié)合本地區(qū)的情況進(jìn)行更具針對性構(gòu)建，包括應(yīng)急管理制度和管理機(jī)制的構(gòu)建。管理制度和管理機(jī)制的重構(gòu)是對管理模式重構(gòu)的兩個(gè)主要方面。具體地講，城市應(yīng)急管理機(jī)制包括責(zé)任機(jī)制、決策機(jī)制、災(zāi)害預(yù)警機(jī)制、災(zāi)害評估機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、信息溝通機(jī)制、資源(含信息、物資等資源)共享機(jī)制、財(cái)政機(jī)制、法律機(jī)制、培訓(xùn)和演練機(jī)制、全員參與機(jī)制等管理機(jī)制。要建立完善的城市應(yīng)急管理體系，需在完善上述機(jī)制方面進(jìn)行大量的工作。(三)城市災(zāi)害應(yīng)急管理責(zé)任制的重構(gòu)在我國現(xiàn)行行政管理體制下，執(zhí)行力不足是政府機(jī)構(gòu)常見的管理問題之一， 其主要原因則與責(zé)任界定不清、相互

18、推諉有直接關(guān)系，故制訂并界定完善的城市應(yīng)急管理責(zé)任體系是提高其管理效率和執(zhí)行力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。(四)城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)，主要指兩個(gè)方面的重構(gòu)：一是應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)；二是指應(yīng)急管理信息系統(tǒng)功能應(yīng)用軟件的重構(gòu)。關(guān)于應(yīng)急管理信息網(wǎng)絡(luò)的重構(gòu)，首先，我國主要大中城市目前已建立了電子政務(wù)專網(wǎng)，這為城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的重構(gòu)提供了必要的基礎(chǔ)；其次，各省市已基本建立了專項(xiàng)災(zāi)害信息管理系統(tǒng)，包括地震、防汛、交通、公共衛(wèi)生、消防等，這為各單項(xiàng)災(zāi)害信息管理系統(tǒng)的整合為綜合性的城市災(zāi)害信息管理系統(tǒng)提供了關(guān)鍵的基礎(chǔ)。也就是說，要充分利用網(wǎng)絡(luò)下的分布式技術(shù)重構(gòu)原有不同城市災(zāi)害應(yīng)急管理系統(tǒng)的服務(wù)模式(包括指揮模式、信息共享模式、決策模式等)，同時(shí)城市應(yīng)急聯(lián)動(dòng)系統(tǒng)也將重構(gòu)為以網(wǎng)絡(luò)和空間信息技術(shù)的集成應(yīng)用為支撐的分布式緊急響應(yīng)救援系統(tǒng)。關(guān)于應(yīng)急管理信息系統(tǒng)功能應(yīng)用軟件的重構(gòu)，其目的把應(yīng)用多智能體系統(tǒng)(mu1ti-agent system