林業(yè)行政執(zhí)法體制缺陷及策略綜述

1、書山有路勤為徑，學(xué)海無涯苦作舟。林業(yè)行政執(zhí)法體制缺陷及策略綜述 隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，人們對自然界的掠奪遠(yuǎn)大于對它的修復(fù)，導(dǎo)致人們的身心健康越來越受到與日俱增的熱島效應(yīng)以及各類污染、自然災(zāi)害的嚴(yán)重威脅。因此，生態(tài)建設(shè)又一次被推上了議事日程。國家“十六大”、“十七大”接連提出了建設(shè)生態(tài)文明，改善生態(tài)環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路的奮斗目標(biāo)。2021年中央1號文件中再一次大篇幅強(qiáng)調(diào)了林業(yè)健康發(fā)展的問題。國內(nèi)外相關(guān)基礎(chǔ)理論以及實(shí)踐表明，林業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展可為人們帶來較大的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。生態(tài)文明在國家層面的制度化給我們敲響了警鐘，保護(hù)環(huán)境，尤其是促進(jìn)森林資源的可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今社會亟待解決

2、的問題。筆者擬結(jié)合從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，從林業(yè)行政執(zhí)法的角度，探討分析我國林業(yè)行政執(zhí)法體制現(xiàn)存問題，并針對現(xiàn)狀提出合理化建議。 一、理論基礎(chǔ) 林業(yè)行政執(zhí)法是指林業(yè)行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)的組織按照一定的程序，實(shí)現(xiàn)林業(yè)行政目標(biāo)。其內(nèi)容包括林業(yè)行政的許可、確認(rèn)、檢查、處罰以及強(qiáng)制等。 二、我國林業(yè)行政執(zhí)法運(yùn)行狀況及現(xiàn)存問題 （一）運(yùn)行狀況 隨著我國相關(guān)法律法規(guī)的逐漸健全和完善，林業(yè)行政執(zhí)法有了一定的建樹，對保護(hù)我國森林資源的建立、良性發(fā)展起來積極的作用。第一，隨著國家文化導(dǎo)向的有力宣傳，人們逐漸認(rèn)識到林業(yè)行政執(zhí)法的重要性，等等提高了林業(yè)行政執(zhí)法的可操作性。第二，強(qiáng)化了執(zhí)法隊伍建設(shè)。當(dāng)前，我國的執(zhí)法隊伍已涵蓋林政

3、管理、森林病蟲害防治以及森林防火等等。第三，林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的綜合素養(yǎng)得到了全提高。近年來，由于合理的人員招聘制度、培訓(xùn)制度的嚴(yán)格執(zhí)行，林業(yè)行政執(zhí)法隊伍的專業(yè)素質(zhì)以及綜合素養(yǎng)得到了大大提升，這位依法行政打下了堅實(shí)的基礎(chǔ)。第四，相關(guān)法律法規(guī)健全完善，制定程序及內(nèi)容科學(xué)規(guī)范，如中華人民共和國森林法、林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督檢查辦法等的制定。 （二）現(xiàn)存問題 隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，林業(yè)行政執(zhí)法對保護(hù)和發(fā)展我國森林資源的作用越來越凸顯。尤其是近年來，隨著生態(tài)文明的大力倡導(dǎo)和宣傳，我國更是加強(qiáng)了森林資源保護(hù)的執(zhí)法力度。然而，就當(dāng)前而言，盡管林業(yè)行政執(zhí)法有了大幅改善，但還存在有些不盡人意的方面有待于進(jìn)一步提高，例如

4、相關(guān)法律法規(guī)還不完善，執(zhí)法中“權(quán)”與“利”有勾結(jié)現(xiàn)象等等。 1）體制方面的問題。體制方面主要存在三個方面的問題：一是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。當(dāng)前，我國林業(yè)行政執(zhí)法仍舊是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。這就導(dǎo)致了下級林業(yè)主管部門受上級林業(yè)主管部門和同級人民政府共同領(lǐng)導(dǎo)的局面。突出表現(xiàn)在地方政府為謀己私立，在業(yè)務(wù)方面所做的種種干預(yù)。二是機(jī)構(gòu)名目設(shè)置過多。我國林業(yè)各級執(zhí)法機(jī)構(gòu)有：林業(yè)檢查站、植物檢疫以及林政資源管理等十余個機(jī)構(gòu)，這種狀況直接導(dǎo)致了在執(zhí)法中權(quán)利行使混亂的問題，如職能交叉、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、執(zhí)法隊伍綜合素養(yǎng)參差不齊等等。三是森林公安管理體制急需改革。到目前為止，森林公安的發(fā)展還是依托于林業(yè)系統(tǒng)，形成兩種身份（森林

5、、公安雙層領(lǐng)導(dǎo)），這就很容易導(dǎo)致權(quán)責(zé)利不清，互相推諉扯皮的事情發(fā)生；同時，森林公安系統(tǒng)還存在編制不統(tǒng)一、執(zhí)法力度不夠以及經(jīng)費(fèi)無保障等問題。 2）程序方面的問題。制定行政執(zhí)法程序的目的是為了保護(hù)相對人的權(quán)利在執(zhí)法行為中免受由于隨意性而導(dǎo)致的侵害。當(dāng)前，我國林業(yè)行政執(zhí)法中還大量存在“重實(shí)體、輕程序”的現(xiàn)象。由于實(shí)體涉及到老百姓的切身利益，而程序?qū)习傩斩愿杏X是一些虛無縹緲的東西；因此，在實(shí)際執(zhí)法過程中，執(zhí)法者和老百姓都存有這種現(xiàn)象發(fā)生。此外，我國制定的而原有的行政執(zhí)法程序也不適應(yīng)當(dāng)前林業(yè)資源保護(hù)的需要，內(nèi)容空洞、可操作性不強(qiáng)等因素致使行政執(zhí)法不規(guī)范。 3）監(jiān)督機(jī)制方面。當(dāng)前，我國執(zhí)法監(jiān)督分為內(nèi)部

6、監(jiān)督、層級監(jiān)督和專門監(jiān)督（監(jiān)察、審計），從這個框架體系而言，其能夠應(yīng)對相關(guān)執(zhí)法的管理工作。但就結(jié)合實(shí)踐來看，還是存在一定的問題：一是執(zhí)法機(jī)構(gòu)不完善，機(jī)構(gòu)、人員數(shù)量嚴(yán)重不足；二是由于內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)本身屬林業(yè)行政主管部門所管轄，監(jiān)督實(shí)踐形同虛設(shè)；三是交叉監(jiān)督現(xiàn)象嚴(yán)重，這帶來的直接后果是效率低、勞民傷財。四是根據(jù)梯次配備的監(jiān)督體系，會導(dǎo)致在監(jiān)督過程中因工作機(jī)制、處理方式等的不同而形成的結(jié)果差異較大，這勢必為監(jiān)督結(jié)果的可信度、執(zhí)行力等帶來嚴(yán)峻考驗(yàn)，顯示了其局限性。 三、可持續(xù)視野下的我國林業(yè)行政執(zhí)法體制對策研究 1）建立完善林業(yè)行政執(zhí)法體制。首先，建立林業(yè)資源垂直管理體制。垂直管理體制的建立可有效避免同

7、級政府的行政干預(yù)，使得我國林業(yè)資源系統(tǒng)得到有力保護(hù)。國家可以像海關(guān)、邊檢以及銀行一樣，將各類公益林建設(shè)在地方設(shè)置垂直機(jī)關(guān)，統(tǒng)一納入管轄范圍，收回現(xiàn)在同級人民政府手中的經(jīng)費(fèi)、人事以及業(yè)務(wù)指導(dǎo)的權(quán)利。這樣可以有效杜絕“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的弊端，進(jìn)而能夠保證我國林業(yè)資源的健康、良性發(fā)展，有利于生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)現(xiàn)。其次，林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的建立。實(shí)行綜合執(zhí)法有利于加強(qiáng)林業(yè)行政執(zhí)法工作的有效開展，對于上述林業(yè)行政執(zhí)法中所出現(xiàn)的種種弊端可以弱化或克服，進(jìn)而建立形成林業(yè)執(zhí)法的權(quán)威與尊嚴(yán)。例如，林業(yè)綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的重新組合建立，要做到管理和處罰不要混為一談，執(zhí)法與監(jiān)督也要截然分開，同時，在林業(yè)綜合執(zhí)法中將林政

8、管理機(jī)構(gòu)的管理職能（只負(fù)責(zé)日常管理，不再查處案件、行使處罰權(quán)等）與行政執(zhí)法職能相分離。再次，改善優(yōu)化森林公安管理體制。森林公安的雙重身份導(dǎo)致了其事物頭緒多、業(yè)務(wù)繁雜，很難在林業(yè)行政執(zhí)法方面得到很好地效果，我們可以重新審視森林公安的歸屬問題，例如，把其歸為于政府公安機(jī)關(guān)下屬的一個專門機(jī)構(gòu)等。 2）建立完善林業(yè)行政執(zhí)法程序。隨著社會文明化程度的提高，人們逐漸認(rèn)識到要通過相關(guān)法律法規(guī)來維護(hù)自己的權(quán)益。然而，權(quán)益的維護(hù)需要一定的行政程序作為后盾，程序的規(guī)范化能引起事情處理結(jié)果的公平性，行政執(zhí)法不規(guī)范會引起諸多不必要的麻煩，最終也會損及國家法律法規(guī)的尊嚴(yán)。因此，我們在林業(yè)行政執(zhí)法中，我們要特別關(guān)注林業(yè)執(zhí)法程序建設(shè)。實(shí)際操作中，要注重程序制定的科學(xué)性、規(guī)范性以及時效性，同時做到以人為本。只有權(quán)衡了諸多要素，做到公平和正義才能為創(chuàng)建和諧社會和生態(tài)文明添磚加瓦。 3）建立完善林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。就前述我國林業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)督狀況而言，筆者認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)以下幾個方面的工作：一是建立垂直管理體系。由國家林業(yè)局下設(shè)一專門的綜合部門，這個綜合部門統(tǒng)一管理各級林業(yè)主管部門的法制機(jī)構(gòu)和監(jiān)察機(jī)構(gòu)，而各級林業(yè)主管部門原有的法制、監(jiān)察機(jī)構(gòu)撤銷。二是監(jiān)督相關(guān)制度的建立和完善。如，建立林業(yè)行政執(zhí)法過錯責(zé)任追究制度、林業(yè)行政執(zhí)法考核評議制度等等。制度的建立要體現(xiàn)科學(xué)性