中美證券市場監(jiān)管體制的對比詮釋

1、中美證券市場監(jiān)管體制的對比詮釋 摘要：證券市場監(jiān)管一直是困擾與制約我國證券市場發(fā)展的主要問題，本文通過與美國證券監(jiān)管制度的比較研究，分析了我國證券市場監(jiān)管存在的問題，并對如何完善我國證券市場監(jiān)管體制提出了相關(guān)建議。 關(guān)鍵詞：證券監(jiān)管體制 經(jīng)過10多年的發(fā)展，我國證券市場已經(jīng)具備了相當(dāng)?shù)囊?guī)模，中國經(jīng)濟(jì)的證券化率已經(jīng)超過50%(股票市值占GDP的比重)，證券市場在國民經(jīng)濟(jì)中的地位愈發(fā)重要。然而證券市場仍然存在著過度投機(jī)、市場缺乏透明度等問題。中國證券市場監(jiān)管體制上的弊端是導(dǎo)致證券市場低效率的內(nèi)在原因之一。因此我們有必要通過與其他成熟穩(wěn)健的監(jiān)管體制進(jìn)行比較，找出我國證券市場監(jiān)管體制與國際慣例存在的差

2、距。 一、美國證券市場的監(jiān)管體制 在實(shí)踐中，各個(gè)國家和地區(qū)對資本市場的監(jiān)管基本上可分為3種不同的體制:集中型監(jiān)管體制、自律型監(jiān)管體制和中間型監(jiān)管體制。之所以采取不同的監(jiān)管體制是因?yàn)楦鲊g的歷史文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)制度以及市場發(fā)育完善程度等都是不盡相同的，而這種不同的選擇也必然會(huì)影響整個(gè)證券市場的發(fā)展。美國采取的是集中監(jiān)管與自律監(jiān)管適度統(tǒng)一的中間型監(jiān)管體制。以美國為例，通過長期的發(fā)展完善，美國證券市場的監(jiān)管體制形成聯(lián)邦政府的監(jiān)督與管理，各州政府的監(jiān)督與管理以及證券業(yè)行業(yè)自我監(jiān)督與管理3個(gè)層次。美國聯(lián)邦政府為加強(qiáng)對證券市場的監(jiān)督與管理，專門成立了美國證券交易委員會(huì)(SEC)SEC是一個(gè)獨(dú)立的、非黨派的

3、、準(zhǔn)司法性的管理機(jī)構(gòu)，它的職能是執(zhí)行由國會(huì)制定的各項(xiàng)與證券有關(guān)的法律，以保護(hù)投資者的利益和維持證券市場的有序運(yùn)轉(zhuǎn)。SEC下設(shè)4個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu):(1)公司財(cái)務(wù)部，負(fù)責(zé)監(jiān)管證券的公開發(fā)行和上市公司，監(jiān)督上市公司符合信息披露的要求。(2)市場管理部，負(fù)責(zé)監(jiān)管二級(jí)市場的交易活動(dòng)，管理、指導(dǎo)、監(jiān)督證券交易所以及證券經(jīng)紀(jì)商、自營商、證券清算公司的一切活動(dòng)。(3)投資管理部，負(fù)責(zé)監(jiān)督管理投資銀行、投資基金在證券市場上的所有活動(dòng)，管理投資銀行的注冊登記，制定并貫徹投資銀行的注冊登記及報(bào)告制度。(4)執(zhí)法部，負(fù)責(zé)對證券法律及其規(guī)則進(jìn)行解釋，調(diào)查證券法實(shí)施過程中的違法條件，必要時(shí)對違法者提起法律訴訟，參加法庭審判，并

4、具體行使各種警告、罰款、注銷注冊等處罰措施。 另外，美國聯(lián)邦SEC將全國分為9個(gè)證券交易區(qū)，每區(qū)設(shè)立1個(gè)地區(qū)SEC，協(xié)助聯(lián)邦SEC管理本地區(qū)的證券交易所、證券發(fā)行公司、投資銀行的注冊及信息公開披露，并負(fù)責(zé)該地區(qū)證券發(fā)行與交易活動(dòng)的具體調(diào)查、檢查等工作。各州政府對證券市場的監(jiān)管，是各州政府對發(fā)生在其境內(nèi)的證券發(fā)行和證券交易進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)施本州的證券法規(guī)，盡管各州法規(guī)相似條款甚多，但各州都有其自己的解釋。 由于證券市場的監(jiān)管是一項(xiàng)相當(dāng)復(fù)雜而艱巨的工作，涉及面廣，單靠全國性的證券主管機(jī)關(guān)而沒有證券交易所和證券業(yè)協(xié)會(huì)的配合，就難以實(shí)現(xiàn)既有效管理又不過多行政干預(yù)的目標(biāo)。美國建立了一套非官方的行業(yè)自律組

5、織。包括全美證券商協(xié)會(huì)和各證券交易所。這些自律組織同樣具有高度的獨(dú)立性。他們負(fù)責(zé)上市審核，對上市公司的日常監(jiān)管，仲裁糾紛，規(guī)范場外交易市場等等。 二、我國的證券監(jiān)管體制和監(jiān)管現(xiàn)狀 我國證券市場監(jiān)管體制經(jīng)歷了一個(gè)從地方監(jiān)管到中央監(jiān)管，由分散監(jiān)管到集中監(jiān)管的過程，大致可分為以下3個(gè)階段: 第一階段:80年代中期到90年代初期，這是我國證券市場的起步階段，股票發(fā)行僅限于少數(shù)地區(qū)的試點(diǎn)企業(yè)，1990年，國務(wù)院決定設(shè)立上海、深圳證券交易所。這一時(shí)期證券市場的監(jiān)管主要由地方政府負(fù)責(zé)，中央政府只是進(jìn)行宏觀指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。 第二階段:1992年10月至1998年8月，國務(wù)院在總結(jié)區(qū)域性證券市場試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上

6、，決定成立國務(wù)院證券委員會(huì)和中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)對全國證券市場進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，國務(wù)院1993年4月公布實(shí)施的股票發(fā)行與交易管理暫行條例以法規(guī)的形式確立了我國證券管理體系的基本框架。該條例規(guī)定證券委是全國證券市場的主管機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對全國證券市場進(jìn)行統(tǒng)一宏觀管理;證監(jiān)會(huì)是證券委的監(jiān)管執(zhí)行機(jī)關(guān)，依照法律、法規(guī)的規(guī)定對證券的發(fā)行和交易的具體活動(dòng)進(jìn)行管理和監(jiān)督。證券市場的監(jiān)管由地方管理為主，逐步走向證券市場集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制。 第三階段:1998年8月至今。國務(wù)院在第二階段多部監(jiān)管的基礎(chǔ)上撤消了國務(wù)院證券委員會(huì)，其職能并人中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)，決定中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)對地方證管部

7、門實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，以擺脫地方政府對地方證券監(jiān)管的行政干預(yù)，形成直接受證監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立行使監(jiān)管權(quán)力的管理體系。逐步收回了各個(gè)中央部委對證券中介機(jī)構(gòu)的行政、業(yè)務(wù)管理權(quán)限，統(tǒng)一交由中國證券監(jiān)督管理委員會(huì)管理。初步實(shí)現(xiàn)了中央一地方一基層三位一體的集中統(tǒng)一的監(jiān)管組織系統(tǒng)。 三、比較和借鑒 對比中美英證券市場的監(jiān)管體制，我們不難發(fā)現(xiàn): 首先，雖然我國證券市場實(shí)行的是集中監(jiān)管體制。證監(jiān)會(huì)的職能和地位相當(dāng)于美國的SEC，這種監(jiān)管體制本意是為了增強(qiáng)中國證監(jiān)會(huì)的權(quán)威性，但實(shí)際上監(jiān)管部門缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性，其權(quán)限常常受到比其更高一級(jí)的行政上的干預(yù)。監(jiān)管行為帶有明顯的應(yīng)急性，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性的監(jiān)管行為也就根本無法體現(xiàn)監(jiān)

8、管的“三公”原則。特別是證監(jiān)會(huì)的派出機(jī)構(gòu).與地方政府有著很深的淵源，受地方政府干預(yù)的可能性更大。 其次，我國證券市場的自律組織雖然已經(jīng)建立，但是尚未形成有效的監(jiān)管機(jī)制。證券業(yè)協(xié)會(huì)、證券交易所是行業(yè)自律的主要承擔(dān)者。中國證券業(yè)協(xié)會(huì)早在1991年8月就已成立，但其作為全國證券業(yè)最大的行業(yè)自律組織，并沒有充分發(fā)揮應(yīng)有的自律功能。尤其是在制定全國性行業(yè)自律管理規(guī)則、開展證券從業(yè)人員的培訓(xùn)、對證券經(jīng)紀(jì)人員執(zhí)業(yè)資格的考核、認(rèn)定和管理等方面顯得比較滯后。目前，我國證券市場日常管理性的自律管理主要由上海和深圳兩個(gè)證券交易所進(jìn)行，而各交易市場之間為了自身的利益競爭激烈，監(jiān)管規(guī)則和力度相差甚大，未能達(dá)到統(tǒng)一、協(xié)調(diào)

9、、強(qiáng)化的自律管理效果。證券交易所作為一線監(jiān)管部門功能的弱化，使得市場違法違規(guī)事件不能得到及時(shí)的糾正，等到證監(jiān)會(huì)對違法、違規(guī)行為進(jìn)行查處時(shí)，事態(tài)可能已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的地步: 再次，從證券市場的法律體系來看，美國證券市場已形成以1933年證券法和1934年證券交易法為基礎(chǔ)，以其它法律如1935年公共服務(wù)控股公司法，1939年信托合同法,1940年投資公司法,1940年投資顧問法，1970年證券投資者保護(hù)法,1978年破產(chǎn)改造法,1984年內(nèi)幕人士交易制裁法等相配套的法律體系。我國證券市場從1999年7月1日起開始實(shí)施證券法，但其配套法律法規(guī)還不夠完善，有些問題的界定不夠明確，可操作性較差。而且缺乏

10、相應(yīng)配套的實(shí)施細(xì)則和相關(guān)法律，對于一些我國尚未定位或尚無條件開辦的領(lǐng)域以及現(xiàn)階段解決不了的問題、有關(guān)企業(yè)收購和資產(chǎn)重組的法律界定問題等，現(xiàn)有法規(guī)更是未能給出既符合中國國情又接近國際慣例的明確規(guī)定。而證券法規(guī)體系不完整不可避免地帶來可操作性差等問題，監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)尚不健全，滯后于證券市場的快速發(fā)展，增加了監(jiān)管難度。 四、完善中國證券市場監(jiān)管體制的建議 第一，加強(qiáng)監(jiān)管部門自身的獨(dú)立性和監(jiān)管行為的規(guī)范性。要使中國證券市場的監(jiān)管具有權(quán)威、產(chǎn)生效力，其前提條件就是監(jiān)管對象必須是獨(dú)立自主的上市公司和各類投資者。監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為惟一的行政監(jiān)督管理者依法行使監(jiān)督管理權(quán)，不允許任何其他政府機(jī)構(gòu)或明或暗地介人。

11、要適應(yīng)這一要求，當(dāng)前要做和能做的就是大力推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度的建設(shè)使上市公司和券商成為符合市場經(jīng)濟(jì)要求的市場獨(dú)立法人主體。與此同時(shí)，證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為行政管理機(jī)構(gòu)其職能又不同于一般行政機(jī)構(gòu)它必須遵循市場經(jīng)濟(jì)原則依法對市場行為進(jìn)行監(jiān)督管理，實(shí)現(xiàn)行政手段與市場原則的統(tǒng)一?；仡欀袊C券市場的走勢，不難看出每一次大的波動(dòng)都是政策造成的，這就使投資者專心于揣測政策和時(shí)局的變化，而不關(guān)心上市公司的業(yè)績和成長性，證券市場投機(jī)之風(fēng)盛行政策的頻繁變動(dòng)使得我國證券市場很大程度上形成了“政策市”，缺乏連續(xù)性和統(tǒng)一性的監(jiān)管行為也就根本無法體現(xiàn)監(jiān)管的“三公”原則。體現(xiàn)在具體動(dòng)作上，就是有所為有所不為。所謂有所為就是證券監(jiān)管機(jī)

12、構(gòu)對證券市場的監(jiān)管行為應(yīng)表現(xiàn)在對證券市場的法律、法規(guī)的執(zhí)行、實(shí)施情況的監(jiān)管，以保證法律管理的有效性。所謂有所不為，就是證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)對證券市場自身的行為不干預(yù)，如股票價(jià)格漲跌、指數(shù)升降等不作硬性規(guī)定。 第二。強(qiáng)化證券交易所的自律功能。我國滬、深兩個(gè)交易所都屬于會(huì)員制的自律組織，他們處于證券市場監(jiān)管一線，已部分承擔(dān)證券市場的監(jiān)管任務(wù)，但同時(shí)在日常監(jiān)管中也存在不少問題。應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步強(qiáng)化證券交易所作為一線監(jiān)管部門的地位和職能，明確其在因監(jiān)管不力而造成或加劇的違規(guī)違法行為中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，從而督促其加強(qiáng)對上市公司和投資者監(jiān)管的力度。尤其要注意的是，在監(jiān)管過程中，要加強(qiáng)對行為和過程的監(jiān)管，而不僅僅是對結(jié)果的

13、監(jiān)管，對監(jiān)管者而言，行為本身比結(jié)果更值得關(guān)注。所以必須在以下幾個(gè)方面加以改進(jìn)和完善:第一，在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不斷改進(jìn)和完善交易所的組織機(jī)構(gòu)和規(guī)章制度逐步形成會(huì)員大會(huì)、理事會(huì)和交易管理人員的合理分工，建立規(guī)范化的注冊和監(jiān)管程序。第二，交易所要能真正貫徹公平、公正和公開的“三公”原則，保護(hù)投資者的正當(dāng)利益和合法利益。第三，完善上市公司信息披露制度，規(guī)范上市公司行為，增強(qiáng)市場透明度，以有效地保護(hù)證券投資者的平等交易的機(jī)會(huì)。 第三，建立多層次，功能完備的法律法規(guī)體系。完善的法律體系是實(shí)行有效監(jiān)管的前提。我國應(yīng)該借鑒美國的做法，建立一個(gè)多層次、功能完備的證券市場法律法規(guī)體系。在這個(gè)體系中綜合性的證券法是基礎(chǔ)，是第一個(gè)層次。第二個(gè)層次的法律應(yīng)該包括公司法，投資公司法，投資顧問法，投資人保護(hù)法。第三個(gè)層次是自律機(jī)構(gòu)指定的規(guī)則。如證券交易所章程，證券商協(xié)會(huì)管理辦法等。目前，第一個(gè)層次的法律已經(jīng)頒布，但仍有立法空白和不具操作性，這既有制定該法時(shí)主要強(qiáng)調(diào)規(guī)避經(jīng)濟(jì)和金融危機(jī)這一傾向性的原因，也有制定者缺乏相關(guān)的從業(yè)經(jīng)驗(yàn)致使該法缺乏全面性、前瞻性、操作性和兼容性等方面的原因。應(yīng)制定證券法