中鐵二十一局社會穩(wěn)定風險評估報告

1、寧西鐵路增建二線nxzq-i標社會穩(wěn)定風險評估報告 中鐵二十一局寧西鐵路增建二線（陜西段）工程指揮部 二0一二年九月二十五日目錄一、工程概況2二、可能存在的風險及其評價2三、已經(jīng)和正在采取的風險防范措施8四、下一步風險防范方案10五、結論11西安鐵路局第二指揮部：根據(jù)關于做好建設項目社會穩(wěn)定風險評估排查工作的通知的要求，中鐵二十一局寧西鐵路增建二線（陜西段）工程指揮部對“有可能在較大范圍內(nèi)對人民群眾生產(chǎn)、生活”造成影響的工程地段進行了社會穩(wěn)定風險評估排查。寧西鐵路增建二線nxzq-i標涉及相關的征地、拆遷、道路改移、涵洞排水、寧西鐵路一線建設遺留問題等皆有可能引發(fā)矛盾糾紛，所以對這些重大事項及

2、其潛在風險進行了先期預測、先期研判、先期介入、先期化解，在了解民情、反映民意、集中民智、珍惜民力的基礎之上，實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策，切實維護社會穩(wěn)定。為了實現(xiàn)社會穩(wěn)定，中鐵二十一局寧西鐵路增建二線（陜西段）工程指揮部作為施工單位，及時組建了評估工作領導小組和工作小組，對寧西鐵路增建二線nxzq-i標進行了全面的、認真的社會穩(wěn)定風險評估，形成了社會穩(wěn)定風險評估報告如下。 一、工程概況 寧西鐵路增建二線nxzq-i標，線路由西安市臨潼區(qū)新豐鎮(zhèn)引出，經(jīng)渭南市高新區(qū)、臨渭區(qū)、化縣、西安市藍田縣進入商洛市境內(nèi)。其中西安市臨潼區(qū)正線長度約2.4公里，征地面積約77.5畝；藍田縣正線長度約8.7公

3、里，征地面積約88.1畝；臨渭區(qū)正線長度約36.7公里，征地面積約1050.1畝，華縣正線長度約8.8公里，征地面積約458.3畝。 二、可能存在的風險及其評價 （一）征地拆遷引發(fā)的社會穩(wěn)定風險內(nèi)涵及其成因 征地拆遷引發(fā)的社會穩(wěn)定風險，即在執(zhí)行征地拆遷決策、實施征地拆遷的過程中給人民群眾的生活、生產(chǎn)、生命、財產(chǎn)等與其切實利益相關的各個方面造成的負面影響和損失的可能性。征地拆遷對原農(nóng)村集體及其成員的生產(chǎn)、生活、精神等方面會造成嚴重影響，這些影響是多方面的：失去收益性物業(yè)、失去農(nóng)業(yè)工作機會、失去宅基地及住宅、失去賴以為生的土地、原有生活方式和鄰里關系改變、產(chǎn)生失落感、剝奪感等。另外，不同年代之間、

4、不同區(qū)域之間、不同征地性質(zhì)之間的不同補償標準和方式，有可能導致群眾對比甚至盲目攀比，造成誤解，產(chǎn)生不公平感等。征地拆遷引發(fā)社會穩(wěn)定風險的原因，分析如下： 1.征地拆遷的強制性 在我國，征地拆遷基本上是政府行為而不是市場行為，由政府發(fā)布公告、組織與實施，政府行為常帶有一定的強制性，這樣做利于保證工程建設進度要求。土地征收在對農(nóng)民進行合理補償?shù)那疤嵯逻M行，不以農(nóng)民自愿和同意為條件。其產(chǎn)生的負面作用也是不容忽視的。 2.補償不足 土地的價值具有很強的區(qū)域性，不同的區(qū)位土地價值相差顯著。隨著城市化的演進和城市的不斷擴張，城市邊界土地升值明顯，農(nóng)民對土地升值的預期加強，“惜地”思想普遍，要價和附帶條件越

5、來越高。同時，基于我國目前的征地補償標準，陜西省的補償標準盡管相比以前有了巨大的增加，但是由于實行的不是市場價，所以很難趕上土地價值增長的步伐，和農(nóng)民的不斷增加的要求和欲望相比，征地補償常常顯得不高。 3.補償安置中的社會保障力度不夠 失地農(nóng)民的基本生活、基本醫(yī)療等生存性的需要應該得到尊重和保護，政府是責任主體，有關保險機構是實施主體，但是社會保險需要資金的投入。所以如果沒有籌集足夠的資金或者資金被挪用，被征地拆遷農(nóng)民的社會保障措施將會落空。另外，失業(yè)人口數(shù)量的增加，缺乏失業(yè)保險和就業(yè)培訓，可能誘發(fā)社會不穩(wěn)定因素。 4.征地拆遷帶來的破壞性 當人們耕種的土地被征用、被迫遷移時，其原有的生產(chǎn)系統(tǒng)

6、將遭受破壞，大量有收益的土地和其它有收益的生產(chǎn)資料將會喪失，收入來源減少，社會關系網(wǎng)解體。這種破壞性將影響區(qū)域內(nèi)的社會經(jīng)濟發(fā)展影響被拆遷人的生產(chǎn)生活水平的提高。 5.補償不公平等其它原因 不同年代之間、不同區(qū)域之間、不同征地性質(zhì)之間的不同補償標準和方式，有可能導致群眾相互對比甚至盲目攀比，造成誤解，產(chǎn)生不公平感。另外，政府征地程序不到位、粗暴施工、村集體使用和分配補償費不當?shù)榷伎赡苷T發(fā)社會穩(wěn)定風險。 （二）本項目社會穩(wěn)定風險內(nèi)容及其評價 在征地拆遷過程中，社會穩(wěn)定風險衍生于相關利益群體對征地拆遷項目的抗拒，這種抗拒有多種表現(xiàn)形式，如上訪、留置原地拒絕拆遷、暴力對抗甚至群體示威等。因此，對征地拆

7、遷項目所涉及的影響社會穩(wěn)定的風險進行界定，應認真分析征地拆遷實施后群眾可能引發(fā)的異議、遭遇到的損失或不適，這些異議、損失或不適即為引起社會不穩(wěn)定的風險。在識別了本標段征地拆遷項目可能面臨的五大類社會穩(wěn)定風險的基礎上，對上述五大類風險發(fā)生的可能性大小分別進行定性評價。為便于評價表述準確，本報告把風險發(fā)生可能性的大小劃分成3個等級，可能性由小至大依次表述為：較小、中等、較大，并根據(jù)有關專家經(jīng)驗以及對征地拆遷相關利益群體的民意調(diào)研結果，界定各類風險發(fā)生可能性的大小。 根據(jù)對征地拆遷項目實施過程中易發(fā)生的社會風險的經(jīng)驗判斷，并結合本標段征地拆遷項目的具體情形，本標段可能會誘發(fā)的異議、損失或不適等諸多社

8、會風險及其評價主要如下： 1.項目合法性、合理性遭質(zhì)疑的風險 風險內(nèi)容：該工程的決策是否與現(xiàn)行政策、法律、法規(guī)相抵觸，是否有充分的政策、法律依據(jù)；是否經(jīng)過嚴謹科學的可行性研究論證，是否充分考慮到時間、空間、人力、物力、財力等制約因素；建設方案是否具體、詳實，配套措施是否完善。風險評價：項目合法性、合理性風險較小，風險較小。 工程合法，手續(xù)完備，程序完備。 本工程嚴格按照土地管理法律法規(guī)和國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定(國發(fā)200428號)、國土資源部建設項目用地預審管理辦法(國土資源部第27號令)、關于完善農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審查報批工作的意見(國土資發(fā)2004237號)、等有關規(guī)定辦理

9、用地報批手續(xù)，程序合法，手續(xù)齊全。 本工程已取得用地規(guī)劃許可證、用地地紅線圖、征地拆遷程序正在按照土地管理法、城市拆遷安置補償條例等有關法律，依法進行之中。但是，上述依法進行的活動并不能徹底解決合法性的問題。首先，社會各界對土地儲備尤其是儲備市郊農(nóng)地的合法性還持有懷疑的態(tài)度。其次，沿線屬于經(jīng)營性的綜合土地開發(fā)，用途不完全屬于我國土地法律規(guī)定的公益性征地范圍，如果用于鐵路建設，其合法性必將被質(zhì)疑。因此，上述問題應該受到重視。 2.工程可能造成環(huán)境破壞的風險 風險內(nèi)容：本標段需征用大量農(nóng)田，把農(nóng)田變成建設用地，可能會對當?shù)氐纳鷳B(tài)和景觀造成一定程度的破壞。在建設期內(nèi)工程施工會對地表水、空氣、噪聲環(huán)境

10、等方面產(chǎn)生一定程度的不利影響。施工過程中會產(chǎn)生大量粉塵，施工機械會有作業(yè)噪聲，施工機械燃油或機油滲漏會引起油污染，施工物堆料場受降雨沖刷會引起地表徑流污染，施工營地生活污水未經(jīng)處理直排或生活垃圾隨意拋棄會引起污染。大型機械及運土車輛對道路的損壞和環(huán)境衛(wèi)生的破壞的現(xiàn)象將不同程度的存在。另外，工程在運營期可能也會對周邊環(huán)境造成一定程度的影響。 風險評價：項目造成環(huán)境破壞的風險較大。 本標段沿線多處途經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道，并且人員居住密集，在工程施工中會對地表水、空氣產(chǎn)生污染，各種施工機械會帶來噪聲、粉塵，會嚴重影響居民的日常生活。 3.群眾抵制征地拆遷的風險 風險內(nèi)容：由于征地拆遷涉及群眾的切身利益，加上

11、群眾對征地拆遷的政策缺乏理解，因此在征地拆遷問題上群眾往往會與政府站在對立面，以各種形式抵制征地拆遷。征地拆遷項目中群眾最敏感、最擔憂的問題是失去土地。本標段要征收大量土地，合計約1685.30畝，大部分土地為農(nóng)田，這些農(nóng)田在承包戶的良好管理和經(jīng)營之下，能獲得較高的持續(xù)的效益。征收農(nóng)田不僅會使當?shù)厝罕娙司r(nóng)地面積減少，而且對那些已經(jīng)進行大量投資的承包戶的收入造成巨大影響。 另外，保留下來的農(nóng)田可能也會受到工程建設的各種影響而質(zhì)量下降。因此，當征地會導致當?shù)厝罕娡恋孛娣e減少并危及其生存時，群眾可能會對征地拆遷項目產(chǎn)生強烈的排斥和抵觸情緒，這種負面情緒一經(jīng)積累有可能演變?yōu)榧ち业牡种菩袆?，從而影響?/p>

12、會穩(wěn)定。 風險評價：群眾抵制征地拆遷的風險較小。 為了贏得群眾對寧西二線征地項目的支持，政府部門已在項目征地前做了工作部署，積極預防群眾對征地項目的不理解、不支持。會議精神受到工作人員高度重視，正在與被征地村社聯(lián)系溝通，解答各項征地問題，宣傳項目建設意義和征地政策；因此，本項目遭群眾抵制的風險較小。 4.群眾對生活保障擔憂的風險風險內(nèi)容：本標段要占用大量農(nóng)地，當?shù)卮迕褓囈陨娴耐恋孛娣e減少，在安置時又采用貨幣安置方式，雖在短期內(nèi)村民生活可以為繼，但從長期來看土地的減少弱化了村民的持續(xù)生存能力，使村民對未來的生活保障感到擔憂。風險評價：群眾對生活保障擔憂的風險中等。 本工程在實現(xiàn)公共利益的同時，

13、兼顧被征地村民的利益，把村民的短期需要和長遠利益結合起來綜合考慮。為了彌補村民的失地損失，本工程已嚴格依照中華人民共和國土地管理法第四十七條、陜西省實施（中華人民共和國土地管理法）辦法、國土資源部關于引發(fā)（關于完善征地補償安置制度的指導意見）的通知（國土資發(fā)2004238號）等有關規(guī)定擬定了征地補償方案，并組織召開聽證會，補償方案的合理性得到了群眾認可。 5.項目可能引發(fā)社會矛盾的風險 風險內(nèi)容：本標段在征地拆遷過程中，當?shù)貍€別居民可能會因為對補償方案的不滿意而成為“釘子戶”，拒絕征地、抵制拆遷。本標段在施工過程中可能會對當?shù)鼐用駧砀蓴_，影響其正常的生活與通行，因此有可能引發(fā)居民的不滿情緒。

14、另外，不排除有民間組織通過收買當?shù)鼐用竦难a償“權利”而介入反征地拆遷活動，滋事生非，干擾項目進展，并從中牟利。 風險評價：項目可能引發(fā)的社會治安風險較小 本項目征地拆遷工作精心布置，組織嚴密，在征地拆遷過程中盡量做到不引發(fā)、少引發(fā)村民的不滿情緒，以情感人，以理服人。早在征地工作開展之初，省、市國土部門對征地工作周密謀劃、精心組織，積極推進。 三、已經(jīng)和正在采取的風險防范措施 根據(jù)對本標段可能誘發(fā)的風險及其評價，我們采取了下述風險防范措施。（一）注重對農(nóng)民切身利益的保護 一是嚴格執(zhí)行土地補償標準。按照這個標準我們制定了補償安置方案，為了確保項目的順利進行，在具體操作的時候，本著有利于保護農(nóng)民切身

15、利益的角度，制定標準時，取高舍低。 二是做好農(nóng)民關心的留地落實工作，防止糾紛。留地是村集體和村民最關心的問題，事關集體經(jīng)濟組織按股份分紅多少。留地的位置、面積已經(jīng)得到了確定，相關手續(xù)需要辦理。 （二）科學安排和監(jiān)管補償資金使用 征地補償金通過建立鎮(zhèn)政府、村集體、村民代表三級資金使用和監(jiān)管體制，確保資金的依法撥付和使用。 （三）減少施工期間的擾民 市、區(qū)兩級土地管理部門和市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府及職能部門密切配合，嚴格要求和監(jiān)督施工單位文明施工，減少擾民，采取下列措施：施工過程中所產(chǎn)生的垃圾、廢水、廢氣等有可能污染周圍環(huán)境的，應采取相應措施及時處理，不可隨意傾倒、排放；施工現(xiàn)場車輛進出場時，要避開每日

16、上、下班（學）時段，不要造成施工現(xiàn)場周圍交通不暢或發(fā)生事故等。 （四）保障項目全過程治安安全 本標段緊密聯(lián)系和依靠市、區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門，采取以預防為主的治安防范措施。一是確保補償款到位然后進場施工，首先保證村集體和村民的切身利益。二是確需強制進場的，在補償款到位的前提下，對現(xiàn)場進行證據(jù)保全，同時要求公安、民政等部門到現(xiàn)場維持秩序。三是公安部門在項目全過程加強綜合治理工作，保持征地涉及區(qū)域日常治安環(huán)境的良好。四是密切關注極少數(shù)村民可能的因?qū)ρa償不滿意引發(fā)的上訪、鬧訪、煽動群眾、示威等動向，第一時間采取教育、說服、化解等措施，將問題消除在萌芽狀態(tài)。 四、下一步風險防范方案 因本標段征地拆遷項目發(fā)生不利

17、于社會穩(wěn)定的風險程度中等，意味著征地拆遷項目不會一帆風順，所以要加強對征地拆遷實施過程中可能出現(xiàn)的的矛盾沖突進行防范，并隨時戒備和監(jiān)控征地拆遷進展中可能出現(xiàn)的風險發(fā)生。 1.繼續(xù)加強征地拆遷政策的宣傳，營造良好的社會輿論氛圍。 要通過電視、廣播、報紙能多種新聞媒體，宣傳寧西二線對完善鐵路網(wǎng)建設、拉動地方經(jīng)濟發(fā)展、帶動周邊經(jīng)濟效益增長、集體經(jīng)濟和物業(yè)經(jīng)營將有較快增長等諸多能給農(nóng)民帶來長期福利改善、收入增加這些正面的影響。盡管短期內(nèi)農(nóng)民會有少量的利益損失或者轉(zhuǎn)型期的生活不便，甚至帶來感情的痛苦、焦慮等，權衡利弊，當?shù)剞r(nóng)民將會是最大的受益者。因此，有必要繼續(xù)加強征地拆遷政策的宣傳，輿論先行。 2.創(chuàng)

18、新思路，講求科學的征地拆遷方法，以人為本，促進和諧拆遷在征地拆遷過程中要不斷創(chuàng)新工作思路，講求科學有效的拆遷方法，尤其要千方百計應用那些已被實踐證明效果十分顯著的征地拆遷工作方法。在土地征收過程中，還要按規(guī)定做好公開、公示工作，保證被征地對象的知情權。 3.加強風險預警，做好征地拆遷現(xiàn)場維穩(wěn)工作 建立風險預警制度，對征地拆遷過程中發(fā)生的不穩(wěn)定因素進行每日排查。加強征地拆遷現(xiàn)場的治安保障，突發(fā)事件一旦發(fā)生或是出現(xiàn)發(fā)生的苗頭后，各方力量和人員都能立即投入到位，各司其職，有條不紊開展工作；涉及單位的主要領導要親臨現(xiàn)場，對能解決的問題要現(xiàn)場給予承諾和答復，確保事態(tài)不擴大，把不穩(wěn)定因素的影響控制在最小范圍內(nèi)。 4.加強對村集體資金使用的監(jiān)管，預防腐敗的發(fā)生 各村在征地后獲得了不少土地補償費、留用地和集體經(jīng)濟發(fā)展補助，建設單位應協(xié)調(diào)各級政府加強對這些資金、資產(chǎn)合法使用的適度監(jiān)管，防止因資金使用、資產(chǎn)運作不當而影響農(nóng)民切身利益，進而發(fā)生“次生”社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。 五、結論本報告對本標段施工過程中可能發(fā)生的社會穩(wěn)定風險進行了識別與評價，結論如下：本標段施工過程中可能會引發(fā)5類不利于社會穩(wěn)定的風險，這5類風險發(fā)生的可能性大小評價結果是：第1類風險，項目合法性、合理