政府與社會的關(guān)系精編版

1、第一節(jié) 行政功能及其演變n 1.1 行政功能的概念辨析n 1.2 行政功能理論的演變n 1.3 行政功能研究的核心問題1.1 行政功能的概念辨析1.1.1 功能和職能的概念 “職能”是社會科學(xué)中經(jīng)常運用的一個概念，它只適用于社會中的人、組織和事物，它是指某種事物“應(yīng)有”的作用。對于社會組織而言，職能是指對實現(xiàn)特定組織目標(biāo)應(yīng)起的作用。 “功能”是系統(tǒng)科學(xué)的概念。它是指物質(zhì)系統(tǒng)所具有的作用、能力和功效。1.1 行政功能的概念辨析1.1.2 功能和職能的關(guān)系 在社會范圍內(nèi)，功能和職能不能簡單通用。功能具有二重性，而職能是單向性的。就一個社會組織而言，當(dāng)我們將其視為一個系統(tǒng)時，不論其結(jié)構(gòu)是否合理，亦不

2、論其作用于何種環(huán)境，都必然會表現(xiàn)出一定的功能。而職能是社會組織對社會發(fā)展應(yīng)起的作用，是人為設(shè)定的，具有主觀性。1.1 行政功能的概念辨析1.1.3 行政功能的特性 （1）政治性。 （2）多樣性。 （3）擴展性。 （4）行政功能是一個相互交錯的多層次、多元化的結(jié)構(gòu)體系。1.2 行政功能理論的演變 在傳統(tǒng)的自然經(jīng)濟社會，國家的行政功能主要表現(xiàn)為階級統(tǒng)治和政治整合。在管理社會、經(jīng)濟、文化等事務(wù)時，政府主要采用政治統(tǒng)治的方法。這種方法表現(xiàn)為以獲取無條件的服從為目標(biāo)，采取強制的手段來分配有限的資源。在這種強大的政治統(tǒng)治職能的壓力下，行政管理與社會服務(wù)成為政治統(tǒng)治的附屬物。在這種形態(tài)的社會里，行政功能非常

3、單一，缺乏獨立的理論。 1.2 行政功能理論的演變 在市場經(jīng)濟社會，社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，社會分工越來越細化，這在客觀上使政府行政系統(tǒng)所需要管理的社會事務(wù)也越來越復(fù)雜，從而使原本簡單的行政功能逐漸復(fù)雜起來，政府的行政功能越來越趨向多樣化。在市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段，行政系統(tǒng)所處的外部經(jīng)濟環(huán)境不斷變化，從而使得其行政功能也隨之不斷變化，人們對行政功能的理論認(rèn)識也產(chǎn)生了一個演變的過程。1.2 行政功能理論的演變1.2.1 重商主義的強政府行政功能論 在西方國家市場經(jīng)濟發(fā)展的早期，為在經(jīng)濟上徹底戰(zhàn)勝封建勢力，當(dāng)時資產(chǎn)階級學(xué)者和政治家極力鼓吹重商主義經(jīng)濟理論，與現(xiàn)實相適應(yīng)的政府功能理論就是強政府理論，即在市

4、場經(jīng)濟并未立足的條件下，強調(diào)政府對社會和經(jīng)濟的干預(yù)。 1.2 行政功能理論的演變1.2.2 “守夜人”的行政功能論市場經(jīng)濟理論與有限政府 “守夜人”的行政功能論是西方國家處于自由競爭時代普遍崇尚的主張，其理論淵源來自于洛克的自由主義政府觀。 之后，有關(guān)經(jīng)濟學(xué)者提出的關(guān)于限制政府行政功能理論的代表是亞當(dāng)斯密的市場經(jīng)濟理論。 假定：市場是完美的、沒有缺陷，競爭是完全的，經(jīng)濟人是理性的 （1）保護國家安全；（2）保護公民個人安全；（3）建設(shè)和維護某些私人無力辦或不愿辦的公共事業(yè)和公共設(shè)施。1.2 行政功能理論的演變1.2.3 干預(yù)主義的行政功能論凱恩斯主義與福利國家 干預(yù)主義的思想代表首推凱恩斯。干

5、預(yù)主義的行政功能理論是在市場經(jīng)濟的弊端暴露出來后對政府行政功能、角色的重新理解和界定，它是與“守夜人”的行政功能論相對的另一種行政功能理論。1.2 行政功能理論的演變1.2.4 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論以科斯的產(chǎn)權(quán)理論和布坎南的公共選擇理論為主要代表?？扑拐J(rèn)為，在產(chǎn)權(quán)明確界定的領(lǐng)域，市場能夠使資源得到最優(yōu)配置，而無須政府去插手。政府的職能在于一方面去維護明晰的產(chǎn)權(quán)，另一方面則是去干預(yù)產(chǎn)權(quán)不易界定或市場自身界定不清的經(jīng)濟領(lǐng)域，以盡可能地減少交易費用。1.2 行政功能理論的演變1.2.4 有選擇地干預(yù)“市場失靈”的行政功能論 公共選擇理論認(rèn)為，“市

6、場失靈”并不是政府干預(yù)的根據(jù)，因為政府干預(yù)和市場經(jīng)濟一樣也有局限性和缺陷，存在著“政府失靈”。因此，如果以政府的失靈去干預(yù)市場的失靈，只能是雪上加霜。但是政府對市場的失靈又不能袖手旁觀，它還是需要干預(yù)市場。不過政府對市場的干預(yù)只能限制在市場長久失靈之處，信息不對稱、搭便車以及欺詐性行為就屬于需要政府來解決的市場的長久性失靈問題。對市場暫時的、偶然的失靈，市場會在市場運行中加以自行矯正，無須政府介入。1.2 行政功能理論的演變 上述西方學(xué)者關(guān)于政府行政功能的理論，是西方國家市場經(jīng)濟產(chǎn)生、發(fā)展和完善過程中，對政府職能的不斷認(rèn)識和探索。每一種新理論的提出，都是在經(jīng)濟發(fā)展經(jīng)歷危機和大起大落的情況下，為

7、尋找解決問題的出路，重新認(rèn)識和調(diào)整政府與市場關(guān)系的結(jié)果。西方學(xué)者提出的行政功能理論，對我國正在進行的以轉(zhuǎn)變職能為中心的行政體制改革，有著重要的借鑒和啟示意義。1.3 行政功能研究的核心問題1.3.1 政府與社會 （1 1）政府與社會的關(guān)系）政府與社會的關(guān)系 政府與社會的關(guān)系實質(zhì)上是國家和社會的關(guān)系，討論兩者關(guān)系主要在于劃分清楚政府與社會各自的活動范圍、權(quán)利界限及相互關(guān)系模式，這是理解政府行政功能及結(jié)構(gòu)問題的基礎(chǔ)。 1.3 行政功能研究的核心問題1.3.1 政府與社會 （2 2）政府與社會關(guān)系的演進）政府與社會關(guān)系的演進 從歷史發(fā)展進程來看，政府與社會的關(guān)系是一個動態(tài)的過程，它隨著歷史條件的不同

8、而不同，主要受生產(chǎn)力基礎(chǔ)之上的社會發(fā)展水平制約。 1.3 行政功能研究的核心問題1.3.1 政府與社會 對中國的啟示： 中國歷史上是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會，市場經(jīng)濟基礎(chǔ)很薄弱，與之相關(guān)聯(lián)的公民社會極不發(fā)達。我們目前正在深入進行額經(jīng)濟體制改革和政治體制改革，在某種意義上講，就是對傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟模式下，政府與社會間關(guān)系的一次較大規(guī)模的調(diào)整，調(diào)整的關(guān)鍵在于政府職能的重新定位和改革舊的行政管理體制，調(diào)整的基本方向是國家權(quán)力逐步向社會轉(zhuǎn)移，還權(quán)于公民、還權(quán)于社會，重新構(gòu)筑政府與社會的二元結(jié)構(gòu)模式。1.3 行政功能研究的核心問題1.3.2 政府與市場 （1）市場經(jīng)濟的效率機制 什么是市場？市場指的是一個可持續(xù)

9、的行為過程，即一種產(chǎn)品（或要素）的買賣雙方相互競爭，共同決定商品和勞務(wù)的價格、數(shù)量和質(zhì)量的過程。市場體制是高度依賴價格機制來解決三大基本經(jīng)濟問題的經(jīng)濟制度形式。 無數(shù)分散的經(jīng)濟主體就是在市場這只看不見的手的引導(dǎo)下，展開激烈競爭，優(yōu)勝劣汰，其結(jié)果不僅提高了效率，又使資源得到了合理配置。 1.3 行政功能研究的核心問題1.3.2 政府與市場 （2）市場失靈與政府干預(yù) 公共產(chǎn)品 外部性問題 非競爭性（自然壟斷） 信息不完全 公平問題 1.3 行政功能研究的核心問題1.3.2 政府與市場 （3）政府失靈 如果完全將市場失靈作為政府行為的依據(jù)，往往會使政府對經(jīng)濟的干預(yù)超過需要的范圍和程度，導(dǎo)致政府過多干

10、預(yù)的結(jié)果，反而阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，更何況政府干預(yù)并不一定比市場本身解決問題更有效。 1.3 行政功能研究的核心問題1.3.2 政府與市場 事實上，在現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中，市場和政府對經(jīng)濟活動的參與并非是非此即彼的選擇，兩者各有所長，也各有所短，各自的作用都是有限度的。它們相互作用、相互補充。 在政府與市場的關(guān)系中，人們越來越主張采取“有利于市場發(fā)展的戰(zhàn)略”。 第二節(jié) 行政功能的構(gòu)成n 2.1 任務(wù)性行政功能n 2.2 程序性行政功能n 2.3 行政功能的實現(xiàn)方式2.1 任務(wù)性行政功能 任務(wù)性行政功能是從行政管理內(nèi)容的角度來理解行政功能的具體構(gòu)成，它主要包括政治功能、經(jīng)濟功能、文化建設(shè)功能、社會管理功能

11、等2.1.1 政治功能 行政系統(tǒng)的政治功能是由政府行政機構(gòu)在社會政治體系中的作用決定的。任何一種類型國家，都無不以政治功能作為其最基本的行政功能 （1）階級統(tǒng)治功能 （2）保衛(wèi)功能 （3）社會治安功能 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.2 經(jīng)濟功能（一）對微觀經(jīng)濟的管理 （1）為市場經(jīng)濟的有效運行提供必要的制度、規(guī)則安排。 （2）價格管制。 （3）維護公平的競爭秩序。 （4）質(zhì)量管制。 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.2 經(jīng)濟功能 （二）對宏觀經(jīng)濟的管理 （1）財政政策。 財政政策是指根據(jù)穩(wěn)定經(jīng)濟的需要，通過財政支出與稅收政策來調(diào)節(jié)總需求。增加政府支出，可以刺激總需求，從而增加國民收入，反之則壓抑總

12、需求，減少國民收入。稅收對國民收入是一種收縮性力量，因此，增加政府稅收，可以抑制總需求從而減少國民收入，反之，則刺激總需求增加國民收入。 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.2 經(jīng)濟功能 （二）對宏觀經(jīng)濟的管理 （2）貨幣政策。貨幣政策是國家采用的調(diào)整和控制貨幣供應(yīng)量的種種政策。隨著市場經(jīng)濟的日益活躍、成熟，國家發(fā)行貨幣的公共管理職能已演變?yōu)檎{(diào)控宏觀經(jīng)濟運行狀態(tài)的得力手段。貨幣政策發(fā)揮作用的主要政策工具有3個： 存款準(zhǔn)備金率。 再貼現(xiàn)率。 公開市場業(yè)務(wù)。 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.2 經(jīng)濟功能 （二）對宏觀經(jīng)濟的管理 與財政政策相比，貨幣政策調(diào)控市場運行的方式相對更間接一些，政府利用公共權(quán)力

13、執(zhí)掌貨幣流量的總開關(guān)，借助利率杠桿間接調(diào)控宏觀經(jīng)濟，而不直接插手?jǐn)U張或抑制總需求，有助于保護市場固有的配置效率。但也正因其更具間接性，貨幣政策通常有滯后效應(yīng)，不具有財政政策那樣“立竿見影”的效果。 調(diào)控市場的貨幣政策必須與其他調(diào)控方式配套使用，取長補短，相得益彰。但總的原則應(yīng)當(dāng)是“盡可能貨幣政策，必要時財政政策”。 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.2 經(jīng)濟功能 （二）對宏觀經(jīng)濟的管理 （3）產(chǎn)業(yè)政策。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化是國民經(jīng)濟保持總量均衡發(fā)展的重要條件，一國范圍內(nèi)生產(chǎn)力的布局與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整不能完全依靠市場來解決。 （4）提供經(jīng)濟基礎(chǔ)。經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施指的主要是基礎(chǔ)科學(xué)研究、市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共交通、電

14、力、通訊系統(tǒng)等等，是經(jīng)濟發(fā)展的基本環(huán)境條件。 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.3 文化建設(shè)功能 文化建設(shè)功能是指政府指導(dǎo)和管理文化事業(yè)的功能。文化是一個民族的象征，它決定了一個民族的精神面貌。一方面，隨著人民生活水平的不斷提高，人民對精神生活的需要也愈加豐富；另一方面，經(jīng)濟的發(fā)展同科技、教育等文化因素的相關(guān)性也逐漸加強，現(xiàn)代科技發(fā)展對人們的文化水平也提出了更高的要求。這些都要求行政組織不斷加強文化建設(shè)功能。 （1）支持科學(xué)技術(shù)發(fā)展 （2）發(fā)展教育 （3）發(fā)展文藝事業(yè) （4）其他 2.1 任務(wù)性行政功能2.1.4 社會管理功能 社會管理功能是指政府所承擔(dān)的社會服務(wù)和社會保障的功能。它是行政功能中內(nèi)

15、容最為廣泛、豐富的一項基本功能。 社會保障是社會管理功能的重點內(nèi)容。一個較為完善的社會保障體系基本包括四個方面的內(nèi)容： 一是社會保險體系；二是社會救濟體系；三是社會福利；四是社會優(yōu)撫。 2.2 程序性行政功能2.2.1 計劃功能 計劃功能是指政府針對一定時期和某一問題而進行工作設(shè)計的行為過程。 計劃功能的主要內(nèi)容是確立目標(biāo)、總體設(shè)計、預(yù)測預(yù)算、論證評估、選擇決斷和實施修正。 計劃提出問題，初步分析問題 你覺得計劃和決策是一回事嗎？ 2.2 程序性行政功能2.2.2 決策功能 決策是最重要的行政功能。它是指行政管理者在發(fā)現(xiàn)和處理行政問題中，根據(jù)實際情況和條件，對可供選擇的方案作出最優(yōu)選擇，以有效

16、達到預(yù)定的目標(biāo)。 整個行政管理實際上是一系列決策活動的總匯 “管理就是決策”西蒙 決策分析問題，提出解決方案 2.2 程序性行政功能2.2.3 組織功能 組織功能是指行政機關(guān)圍繞行政目標(biāo)，具體籌劃和安排行政活動的功能。 組織功能主要包括根據(jù)目標(biāo)，落實機構(gòu)和人員，劃分權(quán)力和責(zé)任，配備財力和物力，使人、財、物各要素結(jié)成一個有機整體并得到合理的使用。 2.2 程序性行政功能2.2.4 協(xié)調(diào)功能 協(xié)調(diào)功能是指政府機關(guān)引導(dǎo)和促進行政過程中各組織之間、各人員之間達到良好的相互協(xié)同、相互配合的關(guān)系，使整個行政體系和諧、有序地運轉(zhuǎn)，從而有效實現(xiàn)共同的行政目標(biāo)。 做好協(xié)調(diào)最重要的就是進行有效溝通。2.2.5 控

17、制功能 控制功能是指上級部門或行政領(lǐng)導(dǎo)者按照執(zhí)行計劃對執(zhí)行機構(gòu)或行政人員進行檢查、督促和糾偏的功能。 控制具有垂直性、強制性和及時性的特點。 2.3 行政功能的實現(xiàn)方式 （1）供應(yīng)。是指政府通過預(yù)算形式直接供應(yīng)產(chǎn)品和服務(wù)。 （2）補貼。是指政府通過財政資助私人經(jīng)濟領(lǐng)域的某些個人來生產(chǎn)政府需要的商品和服務(wù)。 （3）生產(chǎn)。指政府生產(chǎn)在市場上出售的商品和服務(wù)。 （4）管制。指政府運用國家強制力批準(zhǔn)和禁止私人經(jīng)濟領(lǐng)域的某種活動。 請舉例說明上述4種手段的具體體現(xiàn) 第三節(jié) 當(dāng)代中國政府行政功能n 3.1 當(dāng)代中國政府行政功能的變遷n 3.2 當(dāng)代中國政府行政功能的發(fā)展3.1 當(dāng)代中國政府行政功能的變遷

18、（一）計劃經(jīng)濟時期我國政府行政功能 3.1.1 計劃經(jīng)濟時期我國政府行政功能的特征 （1）政治功能一枝獨秀 （2）集中計劃管理 （3）微觀直接管理 3.1 當(dāng)代中國政府行政功能的變遷（一）計劃經(jīng)濟時期我國政府行政功能 3.1.2 計劃經(jīng)濟時期我國政府行政功能的主要弊端 （1）造成政府機構(gòu)膨脹 （2）資源配置效率低下 （3）企業(yè)和社會缺乏動力機制 （4）容易產(chǎn)生腐敗 3.1 當(dāng)代中國政府行政功能的變遷（二）改革開放后我國政府行政功能的變化 （1）第一次轉(zhuǎn)變：1978年到1992年黨的十四大前后 這次改革圍繞著改革計劃經(jīng)濟體制，推進農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，啟動城市及國有企業(yè)改革，與之相適應(yīng)政府行政功能從制訂和實行經(jīng)濟計劃向間接調(diào)控經(jīng)濟社會運行轉(zhuǎn)變。 （2）第二次轉(zhuǎn)變：1992年到2002