健全財權(quán)與事權(quán)相匹配的財稅體制

1、二十年前的分稅制改革，讓 “弱中央 ”變成“強(qiáng)中央 ”，并成為調(diào)控中國經(jīng)濟(jì)高 速增長的一把利劍，但這是一盤未下完的棋。經(jīng)歷了 “中場休息 ”后，目前中國 經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，亟需這場改革的 “完整 ”實現(xiàn)。如今，財稅體制改革或?qū)⒂瓉碇卮筠D(zhuǎn)折點。三中全會決定中提到，深 化財稅體制改革，必須完善立法，明確事權(quán)，改革稅制，穩(wěn)定稅負(fù)，透明預(yù) 算，提高效率，建立現(xiàn)代財政制度，發(fā)揮中央和地方兩個積極性。目前中國財稅體制相對滯后，稅負(fù)較重，市縣財稅問題比較突出，尤其是 缺乏財政基本法，財政責(zé)任法，導(dǎo)致出現(xiàn)支出不規(guī)范問題，應(yīng)盡快完 善正在修訂的預(yù)算法。建立現(xiàn)代財政管理制度，逐步理順財稅關(guān)系，中央 與地方稅收比例應(yīng)

2、重新劃分，規(guī)范地方財政行為導(dǎo)向，按照實際需要落實支出 安排等。在目前我國現(xiàn)行的 28 個稅種中，雖然劃歸地方的稅種有 18 個，但這些稅 種大都是稅源零星、征管難度高的小稅種。雖然營業(yè)稅、企業(yè)所得稅和個人所 得稅收入較為穩(wěn)定，但企業(yè)、個人所得稅已劃分為共享稅，不能成為地方主體 稅種。目前僅營業(yè)稅在地方稅體系中一定程度起到主體稅種的作用。在多數(shù)分 稅制比較完善的國家，地方政府開征的理想稅種及稅基應(yīng)具有非流動性，以財 產(chǎn)稅為主體稅種是共同點。但目前我國財產(chǎn)稅系尚未形成完備的體系，遺產(chǎn)稅 等重要稅種尚在研究之中，雖然財產(chǎn)稅稅種較多，但稅額較小，遠(yuǎn)不足以保證 地方支出需要。讓我們逐個來看看目前稅的地方

3、和中央分配情況。首先是增值稅， 75%的增值稅歸中央，地方 25%；進(jìn)口環(huán)節(jié)歸中央。然后是 企業(yè)所得稅， 60%的營業(yè)稅歸中央，地方 40%；部分央企歸中央。個人所得稅也 是六四開，中央 60%，地方 40%。資源稅中央地方共享。消費(fèi)稅歸中央，營業(yè) 稅、個人所得稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、城建稅及地方教育附加、耕地使 用稅、土地增值稅等歸地方。從這次決定涉及財稅的改革來看，適當(dāng)加強(qiáng)中央事權(quán)，增加一次性支 付，允許地方政府發(fā)行債券等，主要是利好地方政府，這將更多地發(fā)揮地方的積極性。這次財稅改革將更多地還權(quán)于地方政府，還權(quán)于企業(yè)，如果改革順 利，地方將會成為最大的贏家。三中全會對財稅改革上升到前所

4、未有的高度，強(qiáng)調(diào) “財政是國家治理的基礎(chǔ) 和重要支柱 ”，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置，維護(hù)市場統(tǒng)一，促進(jìn)社會公 平，實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。財稅實際上涉及三個問題 “收、支、管理 ”，這次財稅改革也是從這三個 方面進(jìn)行頂層設(shè)計，全面勾勒了財稅改革的藍(lán)圖，是財政改革的長遠(yuǎn)綱領(lǐng)。在預(yù)算管理制度方面，決定提出，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機(jī)制，逐 步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ棧瑖?yán)格控制救濟(jì)類專項等。據(jù)中國證券報報道，業(yè) 內(nèi)專家指出，中央政府將根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和收入差距，核定各地 區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化收入和支出，確定對各地區(qū)轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，同時優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié) 構(gòu)。在稅制改革方面，決定提出要 “完善地方稅體系，逐

5、步提高直接稅比 重”，營改增全面鋪開后，會使地方第一大稅種營業(yè)稅消失，地方迫切需要新的 主體稅種。決定提出要 “稅負(fù)穩(wěn)定，中央地方財力要穩(wěn)定 ”，未來改革方向是推向 間接稅的改革，包括增值稅和消費(fèi)稅，同時要推進(jìn)直接稅和個人所得稅的改 革，還包括資源稅和環(huán)境保護(hù)費(fèi)改稅等。營改增后，地方主體稅萎縮，需要新 的主體稅種，增值稅也要考慮簡化稅率，另外可以對消費(fèi)品尤其是高檔消費(fèi)品 征稅，將一些新的商品納入到征收范圍內(nèi)，同時把一些簡單商品從消費(fèi)稅中去 掉。未來個稅的改革需要建立綜合與分類的個人所得稅，調(diào)節(jié)收入分配差距。 逐步提高直接稅的比重，抓住了稅制法中的根本問題，結(jié)構(gòu)性的缺陷就是間接 稅太高直接稅太低

6、，稅制改革就是要提升直接稅的比重，帶動整個稅制功能的 優(yōu)化。由于目前中央要求保持稅賦穩(wěn)定，增稅的空間不大，但是營改增是提升 直接稅的契機(jī)，適當(dāng)壓低營改增稅率，增加直接稅的比重。分稅制改革以來，地方財權(quán)事權(quán)不匹配的問題日益明顯，地方事權(quán)過多但 財政緊張。在中央加大轉(zhuǎn)移支付的同時，中央與地方的事權(quán)也面臨調(diào)整和劃 分。決定明確 “適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全，關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系；區(qū)域性公共 服務(wù)作為地方事權(quán) ”。適度加強(qiáng)中央事權(quán)，將避免地方政府對經(jīng)濟(jì)的過多干預(yù)和 由此導(dǎo)致的重復(fù)建設(shè)，產(chǎn)能過剩問題，同時加大中央政府在全國范圍內(nèi)的再分 配問題。

7、決定提出中央與地方財力格局穩(wěn)定，除了通過轉(zhuǎn)移支付，還包括 中央承擔(dān)更多的事權(quán)，可以提供更多的公共產(chǎn)品。決定實際勾勒出了改革 路線圖，未來稅制改革，中央與地方事權(quán)調(diào)整和預(yù)算管理體制改革將三路并 進(jìn)。拿營改增改革來說，所謂營改增，即營業(yè)稅改征增值稅，以減少無重復(fù)征 稅，統(tǒng)一納入可以抵扣的增值稅系統(tǒng)，十二五期間將全部九個征收營業(yè)稅的行 業(yè)（交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、金融保險業(yè)、郵電通信業(yè)、文化體育業(yè)、娛樂業(yè)、 服務(wù)業(yè)、轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動產(chǎn)）納入改革范圍，營改增既是結(jié)尾，也是開始。按照財政部的說法，營改增是 1994 年分稅制 改革的收尾工程，打通稅收抵扣鏈條，避免重復(fù)征稅，實現(xiàn)稅收中性原則。實 際上，

8、營改增也是中央與地方分稅制二次改革的先聲，改變中央與地方稅收事 權(quán)責(zé)不匹配的現(xiàn)狀。營改增的直接效果很明顯，為企業(yè)減負(fù)、發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)。國 家稅務(wù)總局副局長解學(xué)智表示，截至今年 5 月底，上海、北京等 9 ?。ㄊ校?“營 改增”試點，共有 129 萬戶納稅人納入試點范圍，試點納稅人改征增值稅累計入 庫 448 億元。據(jù)測算，與繳納營業(yè)稅相比， 9 ?。ㄊ校p稅 176 億元，減稅面超 過 95%，減稅幅度達(dá)到 28%。除了增值稅發(fā)票難以取得、難以抵扣的交通運(yùn) 輸、物流行業(yè)之外，其他行業(yè)稅收負(fù)擔(dān)均下降。另據(jù)預(yù)測，試點擴(kuò)大到全國 后，試點地區(qū) 2013 年企業(yè)將減輕負(fù)擔(dān)約 1200 億元。

9、改革的決心是巨大的。營改增減少地方稅收收入是暫時現(xiàn)象，中央與地方 稅收邊界不清、用一把勺在一口鍋里吃飯的情況無法持久，未來必然按照事權(quán) 利重新調(diào)整稅收比例。 8月 1 日，財政部部長樓繼偉在人民日報撰文，明確 提出未來將進(jìn)行分稅體制的全面改革：“隨著 營改增 的全面完成，作為地方主體稅種的營業(yè)稅最終將被完全取 代，這就要求我們必須加快地方稅體系建設(shè)的步伐，按照中央和地方財力與事 權(quán)相匹配的原則，推進(jìn)財政體制改革，使之更加適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的要求 ”。從營改增改革可以看出，中央把財權(quán)高度集中，在稅收上削弱地方政府比 重，但留給地方的幾乎是收入來源不穩(wěn)定，稅源分散，征管難度大，征收成本 高的中小稅種。另

10、一方面，中央又把更多的事權(quán)下放給地方甚至以犧牲地方稅 權(quán)來完成中央的某些政策， “中央請客地方買單 ”現(xiàn)象大量存在。如此一來，地方政府頓感 “囊中羞澀 ”，開始思考如何拓寬稅源。近年來， 隨著中央陸續(xù)支持地方招商引資政策的出臺，重大的招商項目成為地方創(chuàng)造稅 收的源泉。同時，隨著房地產(chǎn)市場的紅火，土地出讓金成為地方財政收入的重 要來源，致使 “土地財政 ”一直積重難返。為支持城市建設(shè)，地方政府紛紛組建各類融資平臺，但 “寅吃卯糧 ”透支財 政問題又普遍存在，地方債成為一顆潛在的 “地雷 ”。據(jù)國家審計署報告顯示， 2012年底 36 個地方政府債務(wù)余額已接近3.85 萬億元，其中銀行貸款占78.

11、07%。為了減少土地依賴癥，地方稅收不僅不應(yīng)減少，還應(yīng)該更多元、 更公平、受到更嚴(yán)厲有效的約束，以期建立完善的公共財政體制?？梢韵胂?， 在營改增期間，土地財政仍然占據(jù)舉足輕重的作用，地方債務(wù)負(fù)擔(dān)依然沉重。 只要稅制一天不改變，地方債務(wù)與土地困局就不可能改變。地方政府承擔(dān)過度期間的壓力，以往營業(yè)稅是地方政府主要稅種，由地稅 局征收，增值稅則是共享稅種，按照 75：25 的比例由中央與地方政府分享，由 國稅局統(tǒng)一征收。在營改增試點階級，作為過度舉措，地方政府依然享有原營 業(yè)稅改變化增值稅的部分，但營改增后減少的稅收收入由地方政府承擔(dān)，同 時，稅負(fù)上升的交通運(yùn)輸業(yè)等補(bǔ)貼，也由地方財政承擔(dān)，一出一進(jìn)，

12、地方稅收 至少減少 1200 億元以上。稅收事權(quán)責(zé)不匹配由來已久，扭曲公共財政體制。為了救地方財政之急， 地方政府主要靠土地出讓金等政府預(yù)算基金彌補(bǔ)財政缺口，致使地方政府患上 土地財政依賴癥，沉疴難起。誰都能看得出地方政府成為 “大地主 ”的不合理、不合意之處，政府靠土地 收入運(yùn)轉(zhuǎn)只是一時的救急之舉，不可能成為法治國家的長遠(yuǎn)基礎(chǔ)，法治國家的 基礎(chǔ)就是法治稅收。決定表示，要建立規(guī)范合理的中央與地方債務(wù)管理風(fēng)險預(yù)警機(jī)制。治 理地方債首先要規(guī)范好地方支出的行為，通過推出財政責(zé)任法、預(yù)算管理 制度改革，建設(shè)地方公共部門的財務(wù)報告制度等硬化支出預(yù)算。在明確地方支 出范圍、規(guī)范地方行為的基礎(chǔ)上應(yīng)考慮中央和地方稅收收入的重新劃分，充實 地方既定預(yù)算收入的基礎(chǔ)。其中將 “消費(fèi)稅 ”變?yōu)楣蚕矶惪赡艹蔀榭紤]之一。此 次提出的 “調(diào)整消費(fèi)稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率 ”，預(yù)示著可能在消費(fèi)稅環(huán)節(jié)上打 開缺口，中央與地方在稅收比例上再一次進(jìn)行重新劃分。要規(guī)范地方支出行為導(dǎo)向，按照當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H經(jīng)濟(jì)需要落實支出。要化 解地方債潛在危機(jī)，需要做好三個方面的工作，一是建立債務(wù)項目的責(zé)任人制 度；二是要在各公共部門設(shè)立首席財政負(fù)責(zé)人，包括教育、公安、交通等公共 部門，三是通過中央財政透明度立法，金融市場