核準(zhǔn)制、備案制改革調(diào)研

1、核準(zhǔn)制、備案制改革調(diào)研文/楊農(nóng)鐘嵐lL, 推棱準(zhǔn)備案檄摹進(jìn)投資體制改革是建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要內(nèi)容 .國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定頒布實(shí)施以來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和宏觀調(diào)控的實(shí)踐證明 ,投資體制改革不僅順應(yīng)了時勢的變化 ,而且對處于重大戰(zhàn)略機(jī)遇期的中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和新形勢下的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了體制上的支持 .這項(xiàng)改革不僅得到了企業(yè)的廣泛支持 ,社會總體評價也是良好的 .為了及時總結(jié)核準(zhǔn)制和備案制的改革成效 ,我們選取了部分企業(yè)投資項(xiàng)目進(jìn)行了典型調(diào)研 ,在數(shù)據(jù)分析和對比的基礎(chǔ)上重點(diǎn)對核準(zhǔn)制改革的成敗得失進(jìn)行了較為客觀的評估 ,并對下一步改革的政策取向提供了初步的分析和建議 . 體制轉(zhuǎn)軌

2、投資項(xiàng)目審批制和核準(zhǔn)制.備案制的比較長期以來 ,在傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對投資項(xiàng)目實(shí)行高度集中的審批制投資管理模式,即政府在審批投資項(xiàng)目時更多地站在企業(yè)所有者的角度 .審查項(xiàng)目的市場前景 ,經(jīng)濟(jì)效益 ,技術(shù)方案和資金來源等 , 項(xiàng)目開工前其項(xiàng)目建議書 ,可行性研究報(bào)告和開工報(bào)告須分別經(jīng)政府批準(zhǔn)后方可實(shí)施 .在這種審批制度下,企業(yè)投資決策權(quán)是不完整的 ,政府配置資源取代了市場配置資源的基礎(chǔ)性作用 .按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求 ,改革傳統(tǒng)審批制度 ,對企業(yè)投資項(xiàng)目分別不同情況實(shí)行核準(zhǔn)制和備案制既是政府的自我革命 ”,也是現(xiàn)代企業(yè)制度改革催生的產(chǎn)物 .在新的投資管理制度下 ,政府僅對企業(yè)投資

3、的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn) ,其它絕大部分企業(yè)投資項(xiàng)目 , 無論規(guī)模大小 ,均實(shí)行備案制 .而備案只是一種告知”企.業(yè)在自主決策的前提下依法辦理環(huán)境保護(hù) , 土地使用 ,資源利用 ,安全生產(chǎn) ,城市規(guī)劃等相關(guān)法律手續(xù) ,這也是世界上各市場經(jīng)濟(jì)國家通行的模式 . 根據(jù)我們對部分企業(yè)投資項(xiàng)目調(diào)研的情況分析 , 相對于傳統(tǒng)審批制度 ,核準(zhǔn)制實(shí)施以來 ,項(xiàng)目前期工作的程序有所簡化 ,時間跨度有所縮短 ,前期費(fèi)用有所降低 ;備案制的效果更加明顯 ,企業(yè)普遍反映 ,備案制在很大程度上降低了企業(yè)的投資成本 ,顯著改善了企業(yè)的投資環(huán)境 .盡管政府和企業(yè)從各自的角度有一些不同的評價 ,

4、從總體上看 ,核準(zhǔn)制和備案制的實(shí)施,不僅落實(shí)了企業(yè)投資決策的自主權(quán) ,而且使政府的管制手段和宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)運(yùn)用 ”游刃有余 ”,基本實(shí)現(xiàn)了 ”微觀活 ,宏觀穩(wěn) ”的政策目標(biāo) .第一 ,政府和企業(yè)的雙向互動行為更加規(guī)范,透明.在投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制和備案制的體制框架下 ,企業(yè)根據(jù)市場前景的預(yù)期和市場競爭的考量確定可行的投資方向和規(guī)模 ,政府則根據(jù)特定時期的宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略確定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策 ,發(fā)展規(guī)劃 ,環(huán)境和資源利用及宏觀調(diào)控政策 ,引導(dǎo)社會資金投向 .政府的意圖廣而告之而且越來越清晰 ,政府行為的可預(yù)見性為企業(yè)的投資決策提供了穩(wěn)定的參數(shù) .第二 ,政府宏觀調(diào)控的空間和能力擴(kuò)大.在傳統(tǒng)審批制的投資體

5、制下 ,我們經(jīng)歷了多輪 ”一放就亂 ,亂了就收 ,一收就死 ”的政策調(diào)控的困惑 ,宏觀經(jīng)濟(jì)的巨大波動損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性和穩(wěn)定性 .而我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)增長仍然是在持續(xù)的投資擴(kuò)張下實(shí)現(xiàn)的 ,政府調(diào)控的精確性和適時性是既要保護(hù)投資人的投資欲望又要把握好節(jié)奏 ,調(diào)整好步伐 ,核準(zhǔn)制和備案制的實(shí)施為政策運(yùn)用提供了靈活性和運(yùn)作空間 .如針對部分行業(yè)產(chǎn)能過剩和低水平擴(kuò)張現(xiàn)象 ,國家堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向 ,綜合運(yùn)用組合拳式的多種調(diào)控手段 ,提高并嚴(yán)格市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn) .引導(dǎo)市場投資方向 ,有序推進(jìn)產(chǎn)能過剩行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整 ,顯示了政府的信心和決心 .第三 .企業(yè)投資欲望持續(xù)增強(qiáng).在新的投資體制模式下 ,企業(yè)的投資

6、行為從找政府尋租獲得資源轉(zhuǎn)變?yōu)檎沂袌霁@取發(fā)展核準(zhǔn)制和備案制盼實(shí)施不僅落實(shí)了企業(yè)投資決策的自 l 主權(quán).而且使政府的管制手段和宏觀調(diào)控的協(xié)調(diào)運(yùn)用 游刃有余”,基本實(shí)現(xiàn)了微觀活 ,宏觀穩(wěn)的政策目標(biāo)的機(jī)遇擺脫了體制性的束縛 ,市場競爭的本能充分釋放 ,而投資擴(kuò)張又是獲取市場份額的必要手段 .近年來我國國內(nèi)市場競爭呈現(xiàn)白熱化趨勢國際競爭國內(nèi)化國內(nèi)競爭國際化國際跨國公司紛紛搶灘中國市場 ,我國企業(yè)也已開始實(shí)施國際化的經(jīng)營戰(zhàn)略 ,邁出了國際化的步伐 ,無論是技術(shù)研發(fā)的產(chǎn)品創(chuàng)新還是擴(kuò)大規(guī)模的產(chǎn)能擴(kuò)張都需要企業(yè)獲得穩(wěn)定的融資能力和支撐持續(xù)的投資能力 .在這種形勢下我國企業(yè)市場取向的投資需求還將持續(xù)若干年并將成

7、為自主性投資的主導(dǎo)力量 .2003 年以來 ,我國年度全社會固定資產(chǎn)投資均保持 25%左右的增幅 2006 年雖略有下降但投資對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率仍接近 5O%.體制磨合核準(zhǔn)制在實(shí)施過程中存在的問題任何一項(xiàng)重大的體制改革方案的出臺都會經(jīng)歷一定的社會認(rèn)同期和磨合階段涉及面甚廣的投資體制改革也不例外 .多年的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制使我們習(xí)慣于審批制的慣性運(yùn)行利益和權(quán)力的調(diào)整也使一些人和少數(shù)政府部門難以適應(yīng)新體制運(yùn)行過程中的磨合和社會公眾對新體制的過高期望也形成了一定的落差 .調(diào)研過程中企業(yè)普遍反映在核準(zhǔn)制下由于項(xiàng)目前期工作涉及的相關(guān)部門的前置程序并沒有發(fā)生大的變化實(shí)際的前期工作任務(wù)量并沒有實(shí)質(zhì)性減少少數(shù)準(zhǔn)

8、入條件嚴(yán)格的項(xiàng)目甚至出現(xiàn)排隊(duì)等待核準(zhǔn)的現(xiàn)象 , 企業(yè)在推進(jìn)和運(yùn)作具體項(xiàng)目過程中仍然面臨著諸多問題應(yīng)當(dāng)引起重視需要積極研究并加以解決 .第一項(xiàng)目前期工作的不確定性增加.投資體制改革的目標(biāo)之一就是要實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化格局國家運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策和制定行業(yè)規(guī)劃來指導(dǎo)各類投資主體開展項(xiàng)目前期工作,核準(zhǔn)制的順利實(shí)施必須建立在和國家宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略相一致的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)之上同時,還要和土地利用總體規(guī)劃,資源開發(fā)及環(huán)境保護(hù)政策相協(xié)調(diào).但由于現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)性和連續(xù)性不夠發(fā)展規(guī)劃的權(quán)威性和約束力不強(qiáng)企業(yè)在投資項(xiàng)目和投資方向的選擇上無所適從特別是審批制改為核準(zhǔn)制后一道核準(zhǔn)取代了原有的 3 道分階段審批導(dǎo)致

9、項(xiàng)目投資商投入了大量前期費(fèi)用之后而最終能否通過政府核準(zhǔn)心中沒底這在一定程度上使民營資本進(jìn)入更多投資領(lǐng)域增加了風(fēng)險(xiǎn)也是和國家鼓勵和引導(dǎo)社會投資進(jìn)入相關(guān)投資領(lǐng)域的政策相悖.同時對項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)而言倒逼機(jī)制對其形成強(qiáng)大壓力 ,企業(yè)命懸一線政府 ”進(jìn)退兩難 ”,甚至發(fā)生對同樣完成核準(zhǔn)前置程序但帶有重復(fù)建設(shè)傾向的多個項(xiàng)目難以取舍的窘?jīng)r .第二項(xiàng)目前期費(fèi)用和投資成本居高不下.項(xiàng)目前期費(fèi)用是投資成本的重要組成部分根據(jù)典型調(diào)查的數(shù)據(jù)分析核準(zhǔn)制下的項(xiàng)目前期費(fèi)用相對審批制雖有所降低 (少數(shù)項(xiàng)目因國家產(chǎn)業(yè)政策 ,環(huán)境保護(hù)和土地利用政策調(diào)整及市場外部環(huán)境的變化前期費(fèi)用反而有所增加 )但前期費(fèi)用的構(gòu)成上卻發(fā)生了相當(dāng)大的變

10、化相關(guān)法規(guī)性評審如環(huán)境影響評價 ,水資源論證,地質(zhì)災(zāi)害危害性評估 ,水土保持和防洪評估等費(fèi)用明顯增加據(jù)初步估算這類法規(guī)性評審費(fèi)用占前期費(fèi)用的比例達(dá) 7O%以上 .由于現(xiàn)階段部分承擔(dān)技術(shù)性論證的咨詢機(jī)構(gòu)隸屬于行政主管部門行業(yè)壟斷使其占有大量政府資源和公共信息項(xiàng)目業(yè)主在進(jìn)行項(xiàng)目論證時 ,為順利通過相關(guān)部門審查 ,不得不委托主管部門下屬的專業(yè)評審機(jī)構(gòu)開展有關(guān)評審工作 .其它具有相同資質(zhì)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)則因不公平競爭的市場環(huán)境而難以分享這塊蛋糕 ”很.多技術(shù)含量不高 ,成本支出也很少的評審收費(fèi)甚至超過了編制可研的費(fèi)用 .對相關(guān)技術(shù)論證工作組織專家審查和評估本無可非議這也是提高政府決策水平的重要手段 .但

11、就其本質(zhì)而言 .審查和評估是為政府決策服務(wù)的 ,這部分費(fèi)用中涉及公共信息服務(wù)的費(fèi)用理應(yīng)由政府 ”埋單”不.應(yīng)轉(zhuǎn)嫁到企業(yè)和項(xiàng)目業(yè)主身上 .第三 .投資誘發(fā)新一輪產(chǎn)能波動的風(fēng)險(xiǎn)依然存在.按照目前的核準(zhǔn)范圍和權(quán)限 ,地方政府對國家頒布的政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄以外的項(xiàng)目可以自行確定核準(zhǔn)權(quán)限 .在投資擴(kuò)張的利益沖動下.為了加快發(fā)展 ,多出政績.多上項(xiàng)目 ,快上項(xiàng)目的欲望導(dǎo)致地方政府的核準(zhǔn)職能弱化 .限制了國家宏觀調(diào)控的實(shí)施效果 .中央政府核準(zhǔn)投資項(xiàng)目的難度和壓力增加 .項(xiàng)目核準(zhǔn)機(jī)關(guān)在執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策和面對地方壓力之間難求平衡 ,加之市場環(huán)境的變化難以控制和預(yù)料 .人算不如天算 ”核.準(zhǔn)機(jī)關(guān)僅憑產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)何

12、能擔(dān)得起穩(wěn)定國民經(jīng)濟(jì)的重任 .電力工業(yè)的投資波動即是一例 .體制創(chuàng)新完善核準(zhǔn)制的若干政策建議投資體制改革的推進(jìn)是實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和加強(qiáng)宏觀調(diào)控的重大舉措 .社會各界盼望已久 .期望甚高 ,相對于現(xiàn)代企業(yè)制度改革的要求 .企業(yè)對投資決策權(quán)的落實(shí)還不甚滿意 ,而相關(guān)政府部門的職能轉(zhuǎn)變也未能同步.核準(zhǔn)機(jī)關(guān)處于較為尷尬的境地 .當(dāng)務(wù)之急是要按照國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定精神在深化改革中繼續(xù)加以完善和創(chuàng)新 ,加快新舊體制的轉(zhuǎn)軌 .相關(guān)政府部門要協(xié)同配合 ,完善配套法規(guī) ,企業(yè)也要加強(qiáng)對國家相關(guān)政策的研究和了解 .一句話 .相關(guān)政府部門和企業(yè)要同心協(xié)力 ,相互理解 .積極順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律和創(chuàng)造性地探索體

13、制創(chuàng)新的新路子 .當(dāng)前要把握好以下原則:一是按照方便企業(yè)的原則確立政府和企業(yè)的關(guān)系 .改革方案的設(shè)計(jì)要充分考慮到企業(yè)的自主決策權(quán) ,企業(yè)的投資決策權(quán)和政府的管制權(quán)要取得一定的平衡 ,公權(quán)力的行使不能限制和壓制企業(yè)的自主決策權(quán) .更不能隨意設(shè)置審批權(quán)限增加企業(yè)的核準(zhǔn)風(fēng)險(xiǎn) .二是按照穩(wěn)定和降低投資成本的原則 .進(jìn)一步清理和限制前置性程序 .把不該發(fā)生的費(fèi)用降下來 ,不該由企業(yè)負(fù)擔(dān)的費(fèi)用也要減下來 .產(chǎn)業(yè)政策要保持相對的穩(wěn)定性 .提高我國企業(yè)的國際競爭力 .三是要按照提高信息透明度的原則 .盡快制定企業(yè)核準(zhǔn)制統(tǒng)一的操作性規(guī)程 .并向社會公布重大的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃 ,行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和政策調(diào)整方案,公共信息實(shí)

14、現(xiàn)無償提供 .為了減少體制性摩擦 .建議做好以下工作 :第一 .切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能 .不斷提高政府服務(wù)水平.投資體制改革是一項(xiàng)牽動面很廣的系統(tǒng)性體制創(chuàng)新.相關(guān)政府部門要從大局出發(fā) .該放的權(quán)徹底放下去.該管的事堅(jiān)決管起來 .要進(jìn)一步提高行業(yè)規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的編制水平 .保持產(chǎn)業(yè)政策的相對穩(wěn)定性 .建立和完善執(zhí)行寬限期等制度 .涉及配套改革的法律法規(guī)和部門規(guī)章也要適應(yīng)投資體制改革的推進(jìn)進(jìn)行必要的修改和調(diào)整 .應(yīng)積極開展相關(guān)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集 , 整理和及時公布等工作 .逐步簡化前期工作中技術(shù)論證程序 .扭轉(zhuǎn)政府 ”缺位 ”現(xiàn)狀 .第二 .按照深化投資體制改革的要求.進(jìn)一步規(guī)范和完善核準(zhǔn)程序 .包括考慮增設(shè)臨時性的核準(zhǔn)前確認(rèn)手續(xù) ,以降低項(xiàng)目前期工作的政策性和體制性風(fēng)險(xiǎn);盡快制定企業(yè)核準(zhǔn)制統(tǒng)一的操作性規(guī)程 .減少核準(zhǔn)過程中因具體辦事人員理解不同而造成的偏差 :根據(jù)宏觀調(diào)控的需要適時調(diào)整核準(zhǔn)目錄和核準(zhǔn)權(quán)限 :抓緊出臺項(xiàng)目申請報(bào)告示范文本等 .第三 ,引入競爭機(jī)制 ,規(guī)范中介服務(wù)市場 .專家咨詢論證制度要切實(shí)發(fā)揮作用 . ”可研 ”不能變相為”可批 ”,培育市場主體 .加快中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和政府部門 ”脫鉤