土地二級市場運行現(xiàn)狀及對策研究.doc

1、我國土地二級市場運行情況及對策研究陸新亞隨著國有建設(shè)用地有償有期限出讓制度的建立，土地市場成為我國市場經(jīng)濟重要組成部分，土地二級市場也逐步成為土地交易的重要客體。在我國，土地一級市場是指土地使用權(quán)出讓的市場，即國家通過其指定的政府部門將城鎮(zhèn)國有土地或?qū)⑥r(nóng)村集體土地征收為國有土地后通過招標、拍賣、掛牌或協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)形成的市場，是由國家壟斷的場。土地二級市場，是土地使用權(quán)人取得土地使用公后經(jīng)過一定的開發(fā)建設(shè)，把土地使用權(quán)在市場上的交易活動，包括土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押等。我國大部分地區(qū)于2000年前后建立了土地二級市場交易平臺，逐步形成國有建設(shè)用地二級市場管理服務體制和較為規(guī)范的土地

2、二級市場運行機制。交易形式從單一的企業(yè)與企業(yè)間的土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)將土地使用權(quán)抵押給銀行，發(fā)展到職工備用金抵押、合同擔保、反擔保抵押等多種形式。土地資源作為資產(chǎn)的市場配置作用通過價值化體現(xiàn)越來越顯化，在融資市場中土地抵押已成為認可度最高，價值最可靠的擔保方式。土地二級市場作為一級市場的延伸，其交易已經(jīng)成為顯化土地資產(chǎn)價值，企業(yè)資本運作的重要方式。同時土地二級市場管理也是土地批后管理的延伸和繼續(xù)。如在交易過程中動態(tài)監(jiān)督按出讓合同約定使用土地，防止違法用地，取得了良好的效果。土地市場呈現(xiàn)交易活躍、交易形式多樣化、交易量逐年穩(wěn)步增長的局面。一、國有建設(shè)用地二級市場對利用土地的作用分析不斷加強和

3、規(guī)范國有建設(shè)用地二級市場的管理，對土地的合理利用具有十分重要的作用。土地二級市場交易管理，不同于一級市場，一定程度上屬于用地者之間自愿、自發(fā)的交易行為，從實質(zhì)上看，一級市場是政府主導的有限制的土地市場，二級市場才是真正的土地市場。從根本上看，國土資源部門對二級市場的主要職能是服務，在服務中行使土地所有權(quán)人的管理職能，重點是跟蹤土地用途及依法用地。由于我國市場配置土地資源時間比較短，依法使用土地的意識還比較淡薄，土地使用權(quán)人為追求土地經(jīng)濟利益最大化，違規(guī)違法使用土地現(xiàn)象仍具有一定普遍性，土地出讓后的監(jiān)管跟不上城市發(fā)展速度，跟蹤管理力度還遠不足以覆蓋每一幅地塊，特別是隨著土地資源價值不斷上升，違法

4、使用土地的巨大利益驅(qū)使，違法成本、效益與風險反向加大，違規(guī)違法用地的誘惑顯著增加，迫切需要國土資源管理手段創(chuàng)新，力度加大、措施得力。隨著金融市場的不斷發(fā)展，土地已越來越離不開二級市場，通過土地抵押融資是實現(xiàn)土地價值及再生產(chǎn)再創(chuàng)造的最有效途徑，因此土地二級市場是土地管理部門、土地使用權(quán)人、資金借貸相關(guān)人面對面的平臺和載體，土地管理部門可以在土地交易過程中對土地用途、規(guī)劃條件、現(xiàn)狀等情況都可以有全面的了解和掌握，對突破出讓合同約定使用土地、超容積率建設(shè)、閑置土地等情況可以及時發(fā)現(xiàn)并可以協(xié)助相關(guān)部門按相關(guān)規(guī)定進行處理，在監(jiān)督合理利用、開發(fā)土地資源方面具有不可替代的作用。 1、 優(yōu)化配置土地資源。管理

5、和規(guī)范好國有建設(shè)用地二級市場對優(yōu)化生產(chǎn)要素起著十分重要的作用。土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，對盤活土地、充分利用土地有直接關(guān)系。無論是工業(yè)用地的“騰籠換鳥”，還是開發(fā)用地過程中因原土地使用權(quán)人因開發(fā)能力、經(jīng)濟狀況等將土地轉(zhuǎn)讓到更專業(yè)，有實力，有能力，能夠打造更好產(chǎn)品的公司手上，都符合集約、節(jié)約用地的要求。土地使用權(quán)抵押，對企業(yè)資金的獲得，滿足生產(chǎn)經(jīng)營需要及擴大再生產(chǎn)具有直接現(xiàn)實意義，是土地作為生產(chǎn)資料的重要體現(xiàn)，充分反映了市場經(jīng)濟中土地的資產(chǎn)化、價值化。土地出租是土地作用者充分利用土地資源，將富余土地出租給他人，以實現(xiàn)土地使用價值最大化，符合土地“節(jié)約、集約”利用的總要求。因此，從優(yōu)化土地資源配置的角度，

6、培育、發(fā)展、完善土地二級市場，充分合理使用土地，具有現(xiàn)實及深遠的意義。 2、規(guī)范使用土地。通過土地二級市場的管理，對督促按出讓合同約定開發(fā)、利用土地具有十分明顯的作用，在交易過程中，對突破出讓合同約定使用土地、超容積率建設(shè)、閑置土地、改變用途等情況可以及時發(fā)現(xiàn)并移交相關(guān)部門及時查處，在很大程度上強化了用地單位依法依規(guī)使用土地的意識。3、提高土地金融市場質(zhì)量。土地抵押市場是反應土地資產(chǎn)價值最直接的平臺，資金運作進入土地市場交易便形成了土地金融市場。2008年2010年，以南京市為例：企業(yè)利用土地抵押獲得信貸資金近1000億元，為企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營、投資提供了大量資金支持。事實表明：土地開發(fā)、企業(yè)的發(fā)展

7、離不開金融業(yè)的支持，土地投資者難以靠自有資本進行土地開發(fā), 而必須借助銀行的資金。當前，我國通過提高存款準備金率和加息等措施，不斷收緊資金流動規(guī)模，企業(yè)資金來源趨緊，信托資金、小額貸款公司、個人資金活躍在借貸市場上，有些甚至是違反國家法律的違法拆借，理順金融市場，大力開發(fā)投資渠道，規(guī)范資金信貸市場，積極開展土地抵押、土地債券等土地金融形式，讓更多資金合法進入融資市場，讓土地市場形成規(guī)范、興旺的資本流通渠道。 4、有利于財政收入增長。轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物，國家按規(guī)定收取營業(yè)稅、土地增值稅以及契稅等相關(guān)稅費，符合市場經(jīng)濟法則。隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市化水平的不斷提高，

8、土地使用權(quán)交易越來越頻繁，政府的土地稅收也水漲船高，土地稅收為地方政府在地方基礎(chǔ)建設(shè)等支出上做出了越來越大的貢獻。因此培育和完善健康的國有建設(shè)用地二級市場，對國民經(jīng)濟穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展具有重要的作用。 5、培養(yǎng)良好的市場中介機構(gòu)。 土地中介服務市場主要面對土地使用權(quán)的中間流通。以土地信息服務、土地評估和土地仲裁等為主。由于土地市場信息不全和需要大量專業(yè)知識, 大多數(shù)市場主體處于不對等的位置，服務于土地市場的專業(yè)人員和機構(gòu)必不可少。土地價格評估、土地交易法律政策咨詢、土地交易經(jīng)紀等中介服務, 是土地市場運行的潤滑劑。土地二級市場的市場化程度是土地市場中最高的，二級市場越繁榮，對中介市場需求也越高，規(guī)

9、范中介服務市場有利于二級市場的完善發(fā)展。 二、存在的問題和原因分析目前各地土地二級市場總體活力強勁，對盤活土地資產(chǎn)具有不可估量的作用，土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等交易頻繁，但仍然存在一些問題需要不斷完善和規(guī)范。有些是法律、法規(guī)和政策滯后帶來的，有些是市場本身發(fā)育不夠完善產(chǎn)生的。其中比較突出的一是政策法規(guī)滯后甚至是僵化，二是私下交易較為普遍、土地出租更是以私下交易為主。呈現(xiàn)出交易的自發(fā)性非法性多樣性,管理的被動性和政策的滯后性等特點（一）、轉(zhuǎn)讓問題分析：1、投資25%的認定標準和地價及地價相關(guān)政策規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓必須投資達到25%以上，但規(guī)定并未明確25%以什么為基數(shù)計算，因為投資總額包含土地價款

10、，也就是以前所稱的土地出讓金，但是土地出讓的形式多種多樣，有征收的集體土地，有企業(yè)搬遷騰出的土地，有舊城改造拆遷的土地，甚至有毛地、凈地的差別，成本相差很大，這樣就對計算投資比例帶來了難度，甚至標準不統(tǒng)一。盡管部分地區(qū)出臺了文件，規(guī)定了可以轉(zhuǎn)讓投資的標準，但只是比較粗略的界限劃分，并沒達到量化、細化。土地轉(zhuǎn)讓實際上是項目用地的轉(zhuǎn)讓，在地價持續(xù)走高階段要求一定投資比例作為限制轉(zhuǎn)讓條件，出發(fā)點是防止炒賣土地（俗稱“炒地皮”），不失為一種無奈的舉措，但這種限制措施從本質(zhì)上看不符合市場經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律，也不利于讓更具有開發(fā)能力的企業(yè)參與到土地的開發(fā)建設(shè)中來，很大程度上限制了土地市場在更大范圍的發(fā)展空

11、間，有些土地的非法轉(zhuǎn)讓或隱形交易在某種程度上可以說也是被“逼”出來的。同樣，有關(guān)政策規(guī)定轉(zhuǎn)讓地價不能低于標定地價80%，實際操作難度也非常大，隨著城市的快速發(fā)展，土地級別和地價的關(guān)系已不相符合，基準地價對地塊的指導性明顯減弱，很多地方?jīng)]有標定地價，認定轉(zhuǎn)讓地價是否過低缺乏依據(jù)，而且即使地價明顯過低，政府優(yōu)先收購也沒有相應的運作規(guī)則，由哪個部門來實施收購，如何評價收購風險，資金撥付程序以及被收購人取消轉(zhuǎn)讓意向的應對等等，幾乎沒有可實際操作性。因此，這項政策存在的意義與其說規(guī)范各方執(zhí)行，不如說是震懾，其作用點已非常模糊。2、隱形轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)人通過多種隱蔽形式不辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，而實際土地使用人

12、已發(fā)生轉(zhuǎn)移，一些用地單位為規(guī)避交易稅費或者突破政策法律限制、或為降低交易成本，有意鉆一些法律、法規(guī)的空子，把本應辦理轉(zhuǎn)讓手續(xù)的交易隱形化，以達到土地開發(fā)易主的目的。這類情況在土地轉(zhuǎn)讓和出租中占有很大比例，大致有以下幾種情況：（1）公司變更。土地使用權(quán)人的公司分三步達到土地使用權(quán)人易手。第一步由他人入股后變更股東結(jié)構(gòu)，第二步公司原股東退出公司，第三步變更公司名稱，達到土地過戶的全部目的。這類轉(zhuǎn)讓具有很強的隱蔽性（2）合作入股開發(fā)。合作一方擁有土地使用權(quán)，其他一方或幾方提供開發(fā)建設(shè)資金合作，建設(shè)后按約定分配利潤；或兩方或多方成立項目公司，土地使用權(quán)人以土地使用權(quán)作價，其他方提供全部或部分資金，以土

13、地使用人名義辦理建設(shè)手續(xù)，由項目公司開發(fā)建設(shè)，銷售收益由各方按比例分配。（3）借殼開發(fā)。項目整體報批由不同主體分割開發(fā)。土地使用權(quán)人象“切蛋糕”一樣將土地分割給一個或幾個企業(yè)開發(fā)，整個建設(shè)項目以土地使用權(quán)人名義立項、規(guī)劃、建設(shè)、銷售，實際由上述分得土地的企業(yè)投資開發(fā)，土地使用權(quán)人獲得土地收益，投資人自負盈虧。企業(yè)間進行項目或股權(quán)收購，不僅手續(xù)煩瑣、還有會計、法律等等一系列環(huán)節(jié)，這其中任何一個環(huán)節(jié)出了問題，交易風險都非常大。在此類土地交易中，實際開發(fā)者為了追求更大的利益，常?！安话闯＠沓雠啤保@政策空子，甚至故意違法違規(guī)使用土地，如違規(guī)突破土地使用條件，不按規(guī)定時間完成開發(fā)建設(shè)，不履行公共配套建

14、設(shè)義務，不嚴格按工程質(zhì)量標準建設(shè)等，在這類隱形轉(zhuǎn)讓中時常出現(xiàn)。完善上述手續(xù)需要大量投入，合同的任何一方往往都不愿意承擔責任，司法實踐中處理這類矛盾十分棘手。另外，土地隱形轉(zhuǎn)讓中不管是土地使用權(quán)人還是投資人出現(xiàn)債務問題，往往涉及土地查封、凍結(jié)等情況，只要其中一方出現(xiàn)司法糾紛，必然牽扯另一方承擔連帶責任，風險成本遠大于規(guī)避的稅費。3、人為制造司法糾紛。部分土地因達不到土地轉(zhuǎn)讓條件，個別企業(yè)利用債務或其他經(jīng)濟糾紛形成司法訴訟，達到土地轉(zhuǎn)讓目的。4、國家對工業(yè)用地設(shè)定最低價標準前，開發(fā)區(qū)工業(yè)用地價格偏低，轉(zhuǎn)讓價格問題。在國家規(guī)定工業(yè)用地最低價標準前，部分地區(qū)為招商引資設(shè)定了一些優(yōu)惠政策，地價遠低于征地

15、成本，一些企業(yè)取得土地后以市場價轉(zhuǎn)讓土地，轉(zhuǎn)讓方實際上把園區(qū)對土地的投入和優(yōu)惠變成了利潤，造成國有資產(chǎn)流失，部分城市（如深圳、南京等）為此出臺了對工業(yè)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定，要求園區(qū)工業(yè)用地轉(zhuǎn)讓需征得園區(qū)的書面同意。（二）、抵押問題分析：一是二級市場抵押交易中管理不到位。目前的抵押交易土地管理部門在管理理念上存在一些偏差，從過去的重管理輕服務轉(zhuǎn)變?yōu)橹胤蛰p管理，從大的方向上看是土地管理的一大進步，但由于缺乏管理與服務的全局觀念，往往就服務而服務，沒有充分認識到土地二級市場是土地批后監(jiān)督管理的重要途徑，失之偏頗，不能不說又走入了“一手硬、一手軟”的老路。二是評估機構(gòu)的管理不規(guī)范。評估市場競爭過于激烈，導致評

16、估機構(gòu)為了爭市場而違背市場規(guī)律，一味按相對人要求出具評估報告，地價往往是根據(jù)相對人的要求評估，價格缺乏統(tǒng)一標準。三是地上建筑物和土地的關(guān)系，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不明確。地上建筑物所占范圍的土地界定模糊，業(yè)內(nèi)沒有統(tǒng)一的標準。四是擔保公司等非金融機構(gòu)貸款資格的問題影響土地抵押主體資格的認定。五是尚未建立和形成農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)機制，農(nóng)村建設(shè)用地抵押市場沒有建立。農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)長期因地價不顯化，流轉(zhuǎn)受限制得不到價值認可，農(nóng)民融資沒有可供擔保的資產(chǎn)，極大限制了農(nóng)村經(jīng)濟擴大再生產(chǎn)的規(guī)模。 （三）、出租問題分析：土地出租同土地轉(zhuǎn)讓、抵押一樣是土地二級市場的重要組成部分，在土地二級市場上企業(yè)出租場地和建筑物

17、十分普遍，但這類交易主要為私下交易，進入有形市場登記備案的微乎其微，僅有少數(shù)上市公司因財務公開披露需要才辦理土地出租登記備案。主要原因是土地出租雙方自行簽定租賃合同后，不辦理登記備案即可實現(xiàn)合同目的，出租人可以獲得租金，承租人可以使用土地；即使是生產(chǎn)經(jīng)營，只要提供雙方的租賃合同，無需辦理相關(guān)備案登記手續(xù)即同樣可辦理工商營業(yè)執(zhí)照或其他手續(xù)，土地出租雙方從降低交易成本，方便快捷的角度出發(fā)是無可非議的，這是政策缺失造成的。但是由于用地者對土地相關(guān)法律法規(guī)缺乏相應的專業(yè)知識，未經(jīng)土地管理部門辦理相關(guān)手續(xù)很可能存在各種漏洞，一旦出現(xiàn)矛盾糾紛處理起來非常困難，司法實踐中經(jīng)常出現(xiàn)租賃期間土地使用權(quán)遭遇查封甚

18、至拍賣，租賃權(quán)難以認定等情況，給租賃雙方造成損失的情況。三、規(guī)范、完善二級市場的對策我國土地市場經(jīng)過20多年的建設(shè)發(fā)展，已基本建立和完善相應的法律、法規(guī)和政策，形成了較為成熟和規(guī)范的土地出讓制度和運行體系，土地招拍掛制度成為土地一級市場的主要方式并逐步完善。由于各方面長期以來對土地一級市場的過分關(guān)注，土地二級市場建設(shè)顯得較為滯后，盡管法律、法規(guī)和政策對土地二級市場作了一定的規(guī)范，但總體上比較籠統(tǒng)，缺乏具體性及可操作性，各地在土地二級市場的規(guī)范操作上做了一些探索性研究，在法律法規(guī)基礎(chǔ)上作了一些延伸，但總體上缺乏統(tǒng)一制度標準，各自理解，各成流派，亟待建立統(tǒng)一完善的土地二級市場運行體系。1、盡快建立

19、國家層面的土地二級市場規(guī)范性文件，統(tǒng)一交易標準，明確交易范圍，規(guī)范交易制度，細化交易規(guī)則。抵押交易因法律上明確了抵押土地在處置中的“優(yōu)先受償權(quán)”，隱形交易就相當于自行放棄權(quán)利，所以權(quán)利雙方把備案登記作為必須手續(xù)。土地轉(zhuǎn)讓和出租隱形交易問題突出的原因一是制度的缺失，二是交易成本的過高。在制度上沒有顯化依法交易對交易各相關(guān)人的法律利益及隱形交易后果的明示，逃避正常的交易手續(xù)對交易相關(guān)人具有現(xiàn)實的經(jīng)濟利益，管理機關(guān)缺乏對交易相關(guān)人違法違規(guī)交易的懲罰依據(jù)及措施。應盡快建立工商、稅務、國土、住房等部門的聯(lián)動機制，聯(lián)合出臺或更高層面上出臺規(guī)范性文件，理順政策、法律關(guān)系，建立統(tǒng)一的土地市場交易規(guī)則，堵塞隱形

20、轉(zhuǎn)讓空間，促進土地二級市場運行體系建設(shè)，在體制上保證所有交易進入有形市場。公司變更登記中涉及房地產(chǎn)資產(chǎn)的先進行資產(chǎn)處置登記備案及稅務核算再辦理工商登記，注冊公司住所涉及租賃辦公場地先辦理房地產(chǎn)租賃備案登記，把所有土地二級市場交易的被動管理變?yōu)橥恋亟灰渍叩淖杂X行動，增強國土部門管理及時了解、掌握、分析土地市場的信息及對土地二級市場的把控能力和服務水平，完善管理和調(diào)控措施。在交易成本控制上應確實從發(fā)展經(jīng)濟、服務企業(yè)的高度上，降低土地交易支出。我國目前的土地轉(zhuǎn)讓稅收是分別向土地轉(zhuǎn)讓人和受讓人征收的制度。轉(zhuǎn)讓人需繳納營業(yè)稅、土地增值費、教育附加、城建附加等稅費，征收率約占土地轉(zhuǎn)讓總額的6%-10%；受

21、讓人需繳納契稅，征收率為3%-5%。如果轉(zhuǎn)讓一宗價值5000萬元的土地，所有稅收要達到500萬元以上，很多企業(yè)為避免交納這筆“額外”費用想方設(shè)法逃避正常的轉(zhuǎn)讓程序也就不足為奇了。土地出租也需要繳納稅費，而不辦理出租備案登記并不影響企業(yè)的注冊及出租合同的法律效力，私下交易實際成了理所當然。認真梳理土地二級市場稅賦，從鼓勵依法經(jīng)營，形成良好市場秩序，促進經(jīng)濟良性循環(huán)的大局出發(fā)，把能收的降下來，把逃避的收回來，有利于誠信社會建設(shè)，有利于經(jīng)濟持續(xù)有序發(fā)展。2、明確土地二級市場法律地位，完善備案登記制度。我國僅在“國土資發(fā)200011號”關(guān)于建立土地有形市場，促進土地使用權(quán)規(guī)范交易的通知文件中要求土地二

22、級市場交易納入有形市場交易，但沒有明確交易的法律地位及作用，客觀上造成交易作用的弱化，各地國土資源管理部門均根據(jù)各自理解來設(shè)定程序，缺乏法律制度保證，土地二級市場在土地交易中起什么作用，備案的交易合同在法律具有什么地位，備案的交易合同如果發(fā)生問題由誰承擔責任等等，責、權(quán)、利不明，使土地二級市場建設(shè)落后于經(jīng)濟發(fā)展要求，迫切需要從制度上明確土地二級市場的管理地位、法律地位、服務要求，使土地二級市場“名正言順”地管理、“名副其實”地服務，讓土地二級市場跟上市場經(jīng)濟發(fā)展節(jié)奏，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供強有力的支持。3、加強土地二級市場管理土地的能力。土地二級市場是土地批后交易最活躍的場所，市場經(jīng)濟的發(fā)展使劃撥的公益性土地使用權(quán)除外的幾乎所有土地都離不開土地二級市場，目前的管理模式是依靠土地執(zhí)法監(jiān)察隊伍根據(jù)排查或通過媒體曝光或群眾舉報或其他部門零星的事后發(fā)現(xiàn)而采取的被動管理，缺乏聯(lián)動和相互協(xié)調(diào)的機制，管理覆蓋面窄，既滯后又被