對(duì)制定《土壤污染防治法》解析

1、對(duì)制定土壤污染防治法的一點(diǎn)看法李博1摘要：目前我國(guó)的土壤污染狀況是極其嚴(yán)重的，而與此同時(shí)，在土壤污染防治 領(lǐng)域，卻存在著立法空白，因此制定專門的土壤污染防治法來(lái)調(diào)整土壤污染問(wèn) 題已經(jīng)到了刻不容緩的地步。而對(duì)于土壤污染防治法的構(gòu)建，貝U屬于見(jiàn)仁見(jiàn)智 的問(wèn)題。本文通過(guò)對(duì)世界主要國(guó)家的土壤污染防治立法進(jìn)行分析研究，提出了幾項(xiàng) 在未來(lái)土壤污染防治法中應(yīng)該改建立的比較有特色的制度。關(guān)鍵詞：土壤土壤污染土壤污染防治法 一、問(wèn)題的提出一一嚴(yán)重的土壤污染狀況給我們的警示伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的迅速發(fā)展，以及農(nóng)業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，我國(guó)一些地區(qū)的土壤受到不同程度的污染，對(duì)生態(tài)環(huán)境、食品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展

2、構(gòu)成威脅，土壤污染的總體形勢(shì)相當(dāng)嚴(yán)峻。據(jù)環(huán)境保護(hù)部的統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)受污染 的耕地約有1.5億畝，污水灌溉污染耕地3250萬(wàn)畝，固體廢棄物堆存占地和毀田 200萬(wàn)畝，合計(jì)約占耕地總面積的1/10以上，其中多數(shù)集中在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的地區(qū)。 2可以說(shuō)，嚴(yán)重的土壤污染狀況已經(jīng)成為了我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的巨大障礙。事實(shí)上，這種嚴(yán)重的土壤污染狀況危害是巨大的。首先，是對(duì)人體健康的危 害。土壤污染造成有害物質(zhì)在農(nóng)作物中積累，并通過(guò)食物鏈進(jìn)入人體，引發(fā)各種疾 病，最終危害人體健康。其次，是對(duì)生態(tài)安全的威脅。土壤污染除了會(huì)影響土壤自 身的生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能外，還會(huì)進(jìn)一步引起和促進(jìn)水體、大氣、生物等的污染 進(jìn)而構(gòu)成對(duì)

3、其他環(huán)境要素的侵害。最后，是對(duì)經(jīng)濟(jì)的損害。據(jù)估算全國(guó)每年因重金 屬污染的糧食達(dá)1200萬(wàn)噸，造成的直接經(jīng)濟(jì)損失超過(guò) 200億元。3二、我國(guó)的土壤污染防治現(xiàn)狀（一）土壤污染的概念所謂土壤污染，是指因現(xiàn)代人類的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng) ，使大量工業(yè) 三廢”和農(nóng)藥 化肥進(jìn)入土壤，其中某些有毒物質(zhì)在土壤中累積超過(guò)一定數(shù)量，使土壤質(zhì)量下降，抑 制作物生長(zhǎng)，產(chǎn)品質(zhì)量惡化并危及人類健康時(shí)的土壤狀況。這里土壤污染所指的土 壤，則是指地球陸地表面具有一定肥力而能夠生長(zhǎng)植物的疏松層，其包括礦物質(zhì)、 有機(jī)質(zhì)、水分、空氣、土壤生物與微生物等。（二）我國(guó)土壤污染防治的現(xiàn)狀在治理土壤污染這一問(wèn)題上，我國(guó)已制定了一些法律、法規(guī)和規(guī)章

4、，內(nèi)容涵蓋 了農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、防治土地污染等方面，應(yīng)該說(shuō)這些法律政策對(duì)改善我國(guó)的土壤污 染狀況是發(fā)揮了一定作用的。但是，也必須看到環(huán)境保護(hù)法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法等現(xiàn)行法律法規(guī)提供的只是有關(guān)土壤污染防治的零散規(guī)定，我國(guó)目前在土壤污染防治方面并沒(méi)有制定專門性的單行法律。因此，可以說(shuō)我國(guó)在土壤污染防治上的法律是缺乏系統(tǒng)性與可操作性的，甚至可以說(shuō)這方面的立法基 本上是一片空白。對(duì)于我國(guó)基礎(chǔ)薄弱的土壤污染防治現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為是多方面因素造成的。首 先，全國(guó)土壤污染的面積、分布和程度等重要數(shù)據(jù)沒(méi)有弄清，導(dǎo)致防治措施缺乏針 對(duì)性。其次，治理資金投入有限，不僅使土壤科學(xué)研究難以深入進(jìn)行，而且使污染 土壤的恢復(fù)工作

5、難以開(kāi)展。最后，由于對(duì)土壤污染的嚴(yán)重性和危害性缺乏足夠的認(rèn) 識(shí)，使得群眾參加土壤污染防治的熱情不高，加大了土壤保護(hù)工作的難度。三、對(duì)世界主要國(guó)家土壤污染防治立法的簡(jiǎn)要介紹與我國(guó)相似，世界主要國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，都曾出現(xiàn)了嚴(yán)重的土壤污染 問(wèn)題。如：美國(guó)love運(yùn)河事件、英國(guó)Loscoe事件、日本富山縣神通川流域的污染 農(nóng)田事件等等。為了不走這些國(guó)家的老路，也為了中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展，這使得學(xué)習(xí) 這些國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)具有了非常重要得意義。此外，問(wèn)題的一致性，也使得這種 借鑒具備了可能性。為此，筆者在下面將對(duì)這些國(guó)家的土壤污染防治立法做簡(jiǎn)要介 紹。（一） 美國(guó)美國(guó)治理土壤污染的法律主要有聯(lián)邦危險(xiǎn)物質(zhì)

6、法、資源保護(hù)回收法與 綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案等等。在這些法律中，最重要的法律 是綜合環(huán)境污染響應(yīng)、賠償和責(zé)任認(rèn)定法案。由于依據(jù)該法，美國(guó)政府建立了 名為 超級(jí)基金”的信托基金，用以對(duì)污染土地的治理提供資金支持，故該法又常被 稱為超級(jí)基金法。應(yīng)該說(shuō)超級(jí)基金法在美國(guó)土壤污染防治法律體系重要地 位的確立，是一個(gè)逐漸完成的過(guò)程。在這一過(guò)程中，美國(guó)為完善超級(jí)基金法先后出臺(tái)了兩個(gè)重要的修正案，它們是超級(jí)基金修正案與再授權(quán) 法與小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法。其中，小規(guī)模企業(yè)責(zé)任減輕 和棕色地塊振興法更為重要，其確定了 棕色區(qū)域”及與之相關(guān)的治理制度。（二） 英國(guó)1972年英國(guó)制定了世界上

7、第一部控制危險(xiǎn)廢物的法律有毒廢物處置法， 并于同年頒布實(shí)施了有毒污水處理法，促進(jìn)了土壤污染的整治和管理。2000年，英國(guó)制定了 Environmental Protection Act 1990: Part n A法案，這是英國(guó)目前 在土壤污染防治上最重要的法規(guī)，其主要精神是規(guī)范當(dāng)污染土地利用狀況對(duì)人類健 康和野生動(dòng)物產(chǎn)生無(wú)法接受的危害時(shí)的鑒定與恢復(fù)整治措施的依據(jù)，包含針對(duì)特殊 污染場(chǎng)址、整治的公告通知、救濟(jì)程序與記錄等等。4（三） 德國(guó)德國(guó)在防治土壤污染上的法律淵源主要有聯(lián)邦土壤保護(hù)法、聯(lián)邦土壤保 護(hù)與污染地條例和建設(shè)條例等。聯(lián)邦土壤保護(hù)法提供了土壤污染清除計(jì) 劃和修復(fù)條例；建設(shè)條例則涵蓋了

8、土地開(kāi)發(fā)、限制綠色地帶（Green field，指未被污染、可開(kāi)發(fā)利用的土地 開(kāi)發(fā)方面的法規(guī)，并制定了土壤處理細(xì)則方面的基 本指南。5聯(lián)邦土壤保護(hù)與污染地條例作為德國(guó)實(shí)施土壤保護(hù)法律方面的 主要舉措，其一大特色是正文少而附件多，即：整個(gè)條例僅有13項(xiàng)規(guī)定，因此其是靠大量規(guī)定具體事項(xiàng)的實(shí)體性附件來(lái)執(zhí)行的。（四）日本在日本調(diào)控土壤污染的法律主要有農(nóng)用地土壤污染防止法律、水質(zhì)污濁 防止法、Dioxine類物質(zhì)對(duì)策特別措施法與土壤污染對(duì)策法。水質(zhì)污濁防止法因規(guī)定防治污水向地下滲透與創(chuàng)立設(shè)定凈化地下水措施命令制 度而引人注目；而Dioxine類物質(zhì)對(duì)策特別措施法則是應(yīng)對(duì)有毒有害化學(xué)物質(zhì) 污染土壤才出臺(tái)的

9、法律。土壤污染對(duì)策法則是日本在治理土壤污染上的非常重 要的法律，其內(nèi)容包括八章42條，分別對(duì)土壤污染對(duì)策的實(shí)施目的、有害物質(zhì)的 定義進(jìn)行了說(shuō)明，此外還規(guī)定了調(diào)查的地域范圍、超標(biāo)地域的指定以及治理措施、 調(diào)查機(jī)構(gòu)的確定、支援體系、報(bào)告及檢查制度（雜則）以及懲罰條款等。6四、土壤污染防治法中應(yīng)建立的幾項(xiàng)重要制度針對(duì)土壤污染嚴(yán)重與缺乏專門立法保障的現(xiàn)狀，我們需要建立起長(zhǎng)期穩(wěn)定的法 律制度，使土壤污染防治工作步入法制化、規(guī)范化的軌道，為此制定土壤污染防 治法就有了十分強(qiáng)的必要性。然而，限于篇幅，筆者下面闡述的將只是在未來(lái)的土壤污染防治法中應(yīng)建立的有特色的制度，而非全文。（一）建立土壤污染的綜合治理制度

10、在土壤污染防治的過(guò)程中，僅僅依靠創(chuàng)立土壤污染防治法并不能夠完全確 保對(duì)土壤資源的保護(hù)，因?yàn)橥寥牢廴痉乐问且豁?xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程。事實(shí)上，土壤與 水體、大氣等環(huán)境要素，共同組成了一個(gè)完整的生態(tài)循環(huán)系統(tǒng)，在這一系統(tǒng)中，土 壤與水體、大氣等環(huán)境要素相互作用、相互影響。因此要想擁有環(huán)境質(zhì)量良好的土 壤，一個(gè)重要的前提就是同時(shí)擁有同樣優(yōu)質(zhì)的水體、大氣等環(huán)境要素，這就使得綜 合治理具有了必要性。對(duì)于綜合治理的實(shí)現(xiàn)，緊緊依靠土壤污染防治法是不現(xiàn)實(shí)的，也是不科 學(xué)的。因?yàn)槲覈?guó)已建立了水污染防治法與大氣污染防治法等法律，在這 些法律中存在著一些關(guān)于土壤污染防治的規(guī)定，我們需要做的除了在土壤污染 防治法中規(guī)定相應(yīng)內(nèi)容

11、外，還要做的就是修改和完善這些相關(guān)法律中的不具有種行政措施，積極推動(dòng)土 責(zé)，充分發(fā)揮地方政府的 關(guān)，要在法律中明確規(guī)象。對(duì)于管理的對(duì)象應(yīng)壤，對(duì)與已經(jīng)受污染的土 永久不可修復(fù)的土壤三種 象也進(jìn)行劃分。具體來(lái)系統(tǒng)性與針對(duì)性的規(guī)定，否則，就會(huì)構(gòu)成立法重疊這樣的立法技術(shù)上的失誤。事 實(shí)上，許多國(guó)家也是這么做的。如美國(guó)清潔水法通過(guò)對(duì)地表水的水質(zhì)進(jìn)行保 護(hù)，來(lái)達(dá)到保護(hù)土壤的目的。再如，日本的日本農(nóng)業(yè)用地土壤污染防治法規(guī) 定，可以根據(jù)水污染防治法第 3條第3款或大氣污染防治法第4條第1款 的規(guī)定，制定有關(guān)農(nóng)業(yè)用地的水向公共水域排放的外排水標(biāo)準(zhǔn)，或者在包括該對(duì)策地區(qū)全部或一部分地區(qū)煙塵發(fā)生設(shè)施的煙塵排放標(biāo)準(zhǔn)，

12、或者根據(jù)這些規(guī)定為變更已經(jīng)制定的該排水標(biāo)準(zhǔn)或排放標(biāo)準(zhǔn)而采取必要的措施。（二）建立土壤污染防治的基金制度建立完善的基金制度將會(huì)對(duì)污染土地的調(diào)查、修復(fù)工作的順利開(kāi) 展，以及對(duì)土地污染的受害者進(jìn)行有效補(bǔ)償，提供莫大的幫助。因此，可以說(shuō)離 開(kāi)了基金的保障，土壤污染防治的一切都將是空談。污染防治基金制度應(yīng)當(dāng)包括一系列與基金的籌集、管理、使用相關(guān)的各項(xiàng)規(guī) 貝U。就基金籌集來(lái)講，美國(guó)的經(jīng) 驗(yàn)值得借鑒。美國(guó)的超級(jí)基金法規(guī)定超級(jí)基 金的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源包括稅收、常 規(guī)撥款、從污染責(zé)任者追討的修復(fù)和管理費(fèi)用、罰款、利息及其他投資收入等。7其中，這里的稅收又分為3種：國(guó)內(nèi)生 產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅；化學(xué) 品原料稅；環(huán)境

13、稅。對(duì)于基金的管理，要規(guī) 定基金的管理主體與管理辦法。而 對(duì)基金的使用，政府要保證?？顚Ｓ?，即撥付專項(xiàng)資金用于土壤的預(yù)防和控制，讓有限的資金發(fā)揮最大效用，讓資金使用后 取得最好的效果。（三）強(qiáng)化政府在污染土壤防治上的職能 美、英兩國(guó)的立法都注意強(qiáng)調(diào)對(duì)政府管理部門的授權(quán)，要求政府部門采取各 壤污染整治和管理。同時(shí)，劃清中央和地方政府的職權(quán) 積極性。為此，作為管理污染土壤的主體的具體主管機(jī) 定，以避免因管理部門多而造成的相互扯皮和推卸責(zé)任現(xiàn) 主要限定在經(jīng)過(guò)調(diào)查已經(jīng)受污染和受污染風(fēng)險(xiǎn)較大的土 壤，可以把它們?cè)俜譃榭梢酝耆迯?fù)、基本可以修復(fù)與 情形進(jìn)行管理。國(guó)外立法，比如以美國(guó)為例，對(duì)管理對(duì)講，即將污

14、染土地分為輕度受污染區(qū)域與重度受污染區(qū)域。其中，對(duì)于輕度受污 染區(qū)域又稱為棕色區(qū)域”這種污染土地最重要的特點(diǎn)是經(jīng)過(guò)良好治理，就可以重 新利用；而重度受污染區(qū)域則難以重新利用，甚至永久 不能再重新利用。為此,在美國(guó)對(duì)這兩種不同區(qū)域適用的是不同的法律來(lái)進(jìn)行管 理。棕色區(qū)域適用小規(guī) 模企業(yè)責(zé)任減輕和棕色地塊振興法；重度受污染區(qū)域則受超級(jí)基金法的調(diào)整，其將被列入美國(guó)的國(guó)家污染地重點(diǎn)治理名單 （NPL進(jìn)行管理。（四）發(fā)揮公眾 在污染土壤防治上的作用正如對(duì)水體、大氣等其它環(huán)境要素的保護(hù)，對(duì)土壤的保 護(hù)也需要公眾的參與。 因?yàn)闊o(wú)論是國(guó)外還是國(guó)內(nèi)的經(jīng)驗(yàn)都表明，僅依靠國(guó)家政府的力量難以及時(shí)發(fā)現(xiàn)與有效治理污染場(chǎng)地

15、，為此在污染土壤的防治上必須依靠全社 會(huì)的共同努力。這就要求我們?cè)诮窈髴?yīng)不斷加強(qiáng)宣傳工作，提高公眾的環(huán)保和健康意識(shí)，以此來(lái)促進(jìn) 污染場(chǎng)地環(huán)境管理工作的深入開(kāi)展。通過(guò)廣泛宣傳，提高了公眾環(huán)保意識(shí)之后，法律接下來(lái)要做的應(yīng)是使這種意 識(shí)轉(zhuǎn)化為切實(shí)有效的行動(dòng)。為此，法律就要保障 公眾的參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。對(duì)于參 與權(quán)，其實(shí)現(xiàn)以知情為前提，為此應(yīng)通過(guò)定期發(fā) 布環(huán)境狀況公報(bào)等手段來(lái)保障公 眾參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，在落實(shí)了公眾的知情權(quán)之后， 法律則要通過(guò)規(guī)范公眾參與的各種途徑和程序來(lái)保障參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而鼓勵(lì)公 眾參與到具體防范土壤污染的工作中去。監(jiān)督權(quán)是民主原則在環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的一 個(gè)體現(xiàn)，對(duì)于監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，法 律可以規(guī)定公眾可以通過(guò)批評(píng)、建議、檢舉等手 段對(duì)環(huán)境行政主管部門及執(zhí)法人 員放任土壤污染的現(xiàn)象進(jìn)行監(jiān)督，以保障良好的 環(huán)境行政執(zhí)法局面得以實(shí)現(xiàn)作者簡(jiǎn)介：李博，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生。數(shù)據(jù)來(lái)源：周生賢在全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查視頻會(huì)議上強(qiáng)調(diào)米取有效措施保障土壤環(huán)境安全和人體健康， http:/ 體健康，http:/ 王世進(jìn)、許珍：美、英兩國(guó)土壤污染防治