新形勢下PPP模式研究

1、項目過程:PPF項目一新形勢下的ppp模式研究李香玉發(fā)布日期：2015-11-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯:五大階段十九步驟般過程的19個步驟PPP項目一般過程的19個步驟PPP模式是針對整個項目生命周期提出的一種新的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細(xì)的流程控制以確保項目的實施和推進(jìn)。在我國，從PPP項目的啟動到結(jié)束，要經(jīng)歷5個階段：項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、 項目移交。1、項目識別階段在正常情況下，投資規(guī)模較大、收益長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化 程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，比較適合采用PPP莫式。項目識別階段包括：項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證

2、4個環(huán)節(jié)。其中，物有所值(Value for Money VFM),是指一個組織運用其可利用資源 所能獲得的長期最大利益，通俗地講就是少花錢、多辦事、辦好事。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運用政 府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。2、項目準(zhǔn)備階段當(dāng)項目通過了科學(xué)論證之后，就開始轉(zhuǎn)為專門機構(gòu)負(fù)責(zé)項目的準(zhǔn)備工作。 項 目準(zhǔn)備工作包括：管理架構(gòu)組建、實施方案編制、實施方案審核 3個環(huán)節(jié)。實施PPP項目是一個系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜程度和專業(yè)程度極高，需要組建一 個PPP項目實施團(tuán)隊。其中，政府部門成為監(jiān)管者，在項目過程中承擔(dān)著有

3、限的 職能，社會資本受雇于政府從事公共領(lǐng)域的活動，則承擔(dān)著提供服務(wù)的主要職能。3、項目采購階段當(dāng)PPP項目準(zhǔn)備及架構(gòu)設(shè)計等工作完成后， 就可以進(jìn)入項目采購階段，主要 包括：資格審核、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署。按照政府和社會資本合作模式操作指南(試行)規(guī)定，PPP項目采用公開 招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購，按照政府采購法律 法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項目采用競爭性磋商采購方式開展采購的， 按照下列基本 程序進(jìn)行：采購公告發(fā)布及報名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或 修改、響應(yīng)文件評審等。4、項目執(zhí)行階段項目執(zhí)行是PPP模式工作的重中之重，執(zhí)行階段的工作

4、能否順利進(jìn)行是 PPP 項目成功與否的關(guān)鍵。該階段包括：成立項目公司、融資管理、績效監(jiān)測與支付、 中期評價等環(huán)節(jié)。社會資本可依法設(shè)立項目公司，政府可指定相關(guān)機構(gòu)依法參股項目公司， 項 目實施機構(gòu)和財政部門（或PPP中心）應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項目合同 約定，按時足額出資設(shè)立項目公司。PPP項目融資由社會資本或項目公司負(fù)責(zé)，應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計、機構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財政部門和 項目實施機構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。5、項目移交階段PPP項目的移交要經(jīng)過4個環(huán)節(jié)：移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評 價。項目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補償方式、移交內(nèi)容和移

5、交標(biāo)準(zhǔn)。移交形 式包括期滿終止移交和提前終止移交；補償方式包括無償移交和有償移交；移交 內(nèi)容包括項目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等；移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短 可使用年限等指標(biāo)。項目移交完成后，財政部門（或PPP中心）應(yīng)組織有關(guān)部門對項目產(chǎn)出、成本 效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并 按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果，評價結(jié)果將作為政府開展政府和社會資本合作管理工 作決策參考依據(jù)。項目風(fēng)險：政府失信風(fēng)險降低 重視關(guān)聯(lián)性風(fēng)險影響ppp項目的風(fēng)險來源近年來，隨著我國PPP模式的深化和推廣，很多省市通過項目的實施積累了 實踐經(jīng)驗，從探索階段到高速發(fā)展階段，越來越多PPP項目

6、的成功實施，解決了 我國基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問題，提高了城市化和城鎮(zhèn)化的效率。但是不可否認(rèn)，PPP模式作為一種新生事物，對我國的政府部門和私營部門 而言，都還是相對缺乏經(jīng)驗，因此，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實際問題， 許多項目存在敗筆甚至失敗收場。從眾多成功和失敗的案例研究結(jié)果來看，PPP項目主體以及項目實施過程難 免遭遇大量的風(fēng)險威脅，這些風(fēng)險來源涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會、文化、自然等廣泛的因素。其中，按照內(nèi)容劃分，常見的風(fēng)險包括政治、市場、法律、 財經(jīng)、建造、運營等六個方面：PPP項目的六個方面常見風(fēng)險ppp項目主要風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性PPP項目失敗的風(fēng)險因素復(fù)雜多樣，但是這些

7、風(fēng)險之間又具有關(guān)聯(lián)性，很多 時候它們互為因果，例如政府部門人員腐敗行為導(dǎo)致過高承諾， 最終產(chǎn)生政府信 用風(fēng)險，項目唯一性、市場需求變化等風(fēng)險會導(dǎo)致市場收益不足等等。此外，政 府換屆、公眾反對等多方面的原因均會導(dǎo)致該問題的出現(xiàn)。但值得注意的是，隨著ppp莫式在我國的發(fā)展，政府信用風(fēng)險已不是主要風(fēng) 險。政府信用風(fēng)險在中國的嚴(yán)重性排名大幅下降， 而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年上 調(diào)對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風(fēng)險逐漸減弱的另一個有 力證據(jù)。面對多種多樣、紛繁復(fù)雜的風(fēng)險，PPP項目各主體（機構(gòu)）應(yīng)當(dāng)要共同努力， 做好風(fēng)險管理。政府部門方面，應(yīng)加強對PPP知識的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項目的 法

8、律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境， 并且建立 完善科學(xué)的決策機制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供決策支持，彌補對專業(yè)知 識的欠缺。社會資本方面，不應(yīng)抱有投機心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識 的弱點簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府 出現(xiàn)信用風(fēng)險；另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng) 這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項目也會面臨失敗的風(fēng)險。風(fēng)險分配：堅持三項原則全面共擔(dān)風(fēng)險PPP莫式本質(zhì)上是政府部門和私營部門之間一種長期的合作伙伴關(guān)系， 是一 系列介于傳統(tǒng)政府采購方式與完全私有化之間的具體融資方式， 因此，雙方之間 對風(fēng)

9、險的分配與承擔(dān)的終極目的是確保項目的順利進(jìn)行。PPP項目常見的風(fēng)險分配目前，學(xué)界對PPP莫項目的風(fēng)險分配原則已經(jīng)達(dá)成共識： 由對風(fēng)險最有控制 力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。按照這個原則，建造風(fēng)險和運營風(fēng)險應(yīng)該分配給私營 部門，而政治風(fēng)險、法律變更風(fēng)險、國有化風(fēng)險等則應(yīng)該由更有控制力的公共部 門來應(yīng)對。在此基礎(chǔ)上，PPP項目的大部分風(fēng)險都可以得到合理分配和有效控制。但是，在ppp項目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險，比如不可抗力風(fēng)險。對于雙方都不具備控制力的因素，分配時應(yīng)綜合考慮風(fēng)險發(fā)生的可能性、 政府自留風(fēng)險時的成本、政府減少風(fēng)險發(fā)生后所導(dǎo)致的損失以及私營部門承擔(dān)風(fēng) 險的意愿。因此，承擔(dān)的風(fēng)險程

10、度與所得回報應(yīng)相互匹配， 也必須成為項目風(fēng)險 分配的原則之一。另外，在項目實施過程中還難免存在一些特殊情況： 項目的某些風(fēng)險可能會 出現(xiàn)雙方意料之外的變化或者風(fēng)險帶來的損失比預(yù)估的要大得多。在此情況下， 如果讓某一方單獨承擔(dān)接近無限大的風(fēng)險，必將影響承擔(dān)者管理項目的積極性， 可見在風(fēng)險分配過程中還應(yīng)該遵循：承擔(dān)風(fēng)險要有上限的原則。綜上所述，PPP項目的風(fēng)險分配應(yīng)堅持三項原則：由對風(fēng)險最有控制力的一 方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險；承擔(dān)風(fēng)險的程度與所得回報要相匹配；承擔(dān)的風(fēng)險須有上限。風(fēng)險分配作為風(fēng)險管理工作的核心貫穿整個項目合同期， 為幫助政府部門與 私營部門對項目的風(fēng)險進(jìn)行合理分配，學(xué)界提出PPP項目風(fēng)險

11、分配的三個階段以 及分配框架。ppp項目的風(fēng)險分配是否合理是影響項目成敗的關(guān)鍵因素，政府部門與私營部門都應(yīng)該本著雙贏的態(tài)度就項目的顯性與隱性風(fēng)險分配進(jìn)行積極的談判，切莫 把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁當(dāng)作博弈游戲。雙方分配項目的風(fēng)險時，為確保政府部門和私營部門 之間權(quán)利與義務(wù)的平衡，還應(yīng)該在合同中設(shè)置調(diào)整條款，當(dāng)項目出現(xiàn)有利的變化 時，應(yīng)進(jìn)行對稱性風(fēng)險分配，即因項目生命周期內(nèi)出現(xiàn)的變動 （如原材料價格下 降等）帶來收益時，允許雙方共同分享該利益。監(jiān)管體系：搭建框架體系加強動態(tài)監(jiān)管PPP項目政府監(jiān)管整體框架由于PPP莫式通常應(yīng)用于公用事業(yè)領(lǐng)域，關(guān)乎公眾基本利益和社會福利水 平，而且PPP項目在形式上屬于委托模式，政

12、府部門及私營部門將投資項目委托 給項目公司，項目公司再委托設(shè)計、施工、運營等單位，因此，政府必須積極主 動、科學(xué)合理地監(jiān)督PPP項目的建設(shè)和運營。為保證項目的順利運行，政府部門在進(jìn)行項目監(jiān)管的時候，既要確保經(jīng)濟(jì)效 益，又要兼顧社會效益，應(yīng)當(dāng)強調(diào)4個原則：社會效益驅(qū)動原則，了解公眾意愿， 接受公眾評價和建議；與建設(shè)過程相協(xié)調(diào)原則，以保證項目監(jiān)管的體系化和系統(tǒng) 化；提高監(jiān)管效率原則，合理的政府監(jiān)管機制需要考慮交易費用的降低；強制性監(jiān) 管與靈活性監(jiān)管并存原則。從監(jiān)管目標(biāo)來看，是為了確保項目的社會效益和公眾利益得到保障。從監(jiān)管主體來看，包括傳統(tǒng)的監(jiān)管部門（政府投資主管機構(gòu)、建設(shè)部門、財 政部門等）、審

13、計部門、監(jiān)察部門和綜合性獨立監(jiān)管機構(gòu)，這四類主體分別有針 對性地開展監(jiān)督工作，相輔相成形成有機整體。從監(jiān)管對象來看，既包括政府部門，也包括私營機構(gòu)；既包括項目公司本身， 也包括與項目公司有聯(lián)系的設(shè)計、 施工、運營等單位，設(shè)計項目各個階段的所有 參與者各自的事項及各單位之間的一系列事項。從監(jiān)管方式來看，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)管機制的基本原則，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，配合一 系列相關(guān)政策進(jìn)行法律約束；以特許經(jīng)營協(xié)議和其他一系列合同協(xié)議進(jìn)行合同約 束；配合信號系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易；要體現(xiàn)激勵機制。ppp項目政府監(jiān)管整體框架從監(jiān)管內(nèi)容來看，主要體現(xiàn)在各監(jiān)管主體的活動過程當(dāng)中。包括：1、綜合性的獨立監(jiān)管機構(gòu)參與項目的全過程，對私

14、營部門的準(zhǔn)入、成本、 價格、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、安全、環(huán)境等實施專業(yè)化監(jiān)管。2、傳統(tǒng)的監(jiān)管部門，如建設(shè)部門、財政部門、環(huán)保部門等，以社會效益為根本出發(fā)點，從部門職責(zé)角度考慮，對項目的準(zhǔn)入和私營部門的準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān) 管。3、審計部門負(fù)責(zé)項目建設(shè)和運用期間的財政資金監(jiān)管，審計部門作為政府 的一個監(jiān)管機構(gòu)，在PPP項目中定期性、階段性地對財政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān) 管。4、監(jiān)察、稽查部門負(fù)責(zé)突發(fā)性事件的監(jiān)管，或?qū)φ攸c關(guān)注的領(lǐng)域進(jìn)行 階段性監(jiān)管。近年來，公用事業(yè)領(lǐng)域逐步向社會資本開放，PPP模式的引入對政府的監(jiān)管機制提出了一定的挑戰(zhàn)，由于PPP項目全生命周期內(nèi)的不同階段參與監(jiān)管的主體 不盡相同，重點監(jiān)管的職責(zé)也不同，各監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)不同階段對項目的參與程 度，明確各自的監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效率，形成系統(tǒng)化的有機監(jiān)管體系，全力保 障PPP項目的社會效益和公眾利益?！鞠嚓P(guān)閱讀】* “營改增”后在加油站加油如何取得增值稅專用發(fā)票？* 內(nèi)部資金中心下轉(zhuǎn)的資金占用費、保函手續(xù)費、擔(dān)保費等* “營改增”后的一般納稅人建筑企業(yè)A公司與B公司簽訂原* 公司投標(biāo)時購買標(biāo)書一般均為業(yè)主方開具的收據(jù)，“營改* 國內(nèi)PPP實踐模式與建議* 拋棄BT陋習(xí)方能抓住 PPP商機華信捷工稈翻理迪55&轟鬲3傅酶勰B6工住業(yè)案例分享* ppp模式的國際經(jīng)