“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣的法律困境與解決8頁(yè)

1、“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣的法律困境與解決陳耀東 , 吳彬 關(guān)鍵詞: “小產(chǎn)權(quán)”房 合同效力 宅基地使用權(quán) 集體建設(shè)用地使用權(quán) 內(nèi)容提要: 現(xiàn)行法律和政策對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房基本持否定態(tài)度?！靶‘a(chǎn)權(quán)”房買賣過(guò)程中，涉及城鎮(zhèn)居民、村民、集體組織、國(guó)家等利益主體，通過(guò)利益分析可知“小產(chǎn)權(quán)”房買賣對(duì)于利益主體各方是利大于弊的，故對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同不宜一概認(rèn)定無(wú)效，而是應(yīng)當(dāng)將“小產(chǎn)權(quán)”房進(jìn)行分類，并結(jié)合當(dāng)前我國(guó)實(shí)際情況和國(guó)家關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)”房的最新政策來(lái)討論買賣合同的效力。在一定期限前沒(méi)有獲得相關(guān)補(bǔ)正手續(xù)，或者不能滿足可以認(rèn)定合同有效情形的，“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同無(wú)效。通過(guò)建立法定租賃權(quán)制度，可解決“小產(chǎn)權(quán)”房買

2、賣不能辦理物權(quán)登記的障礙。從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)”房買賣問(wèn)題，需要建立完備的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。 隨著近年來(lái)城鎮(zhèn)住房房?jī)r(jià)高漲，“小產(chǎn)權(quán)”房由于價(jià)格低廉，備受市場(chǎng)青睞。然而，政府部門卻“叫?！薄靶‘a(chǎn)權(quán)”房屋；法院也統(tǒng)一司法標(biāo)尺，在審理此類買賣糾紛中一般確認(rèn)合同無(wú)效。甚至在某些地區(qū)，“小產(chǎn)權(quán)”房屋被強(qiáng)制拆除?！靶‘a(chǎn)權(quán)”房及其買賣問(wèn)題一時(shí)成為社會(huì)焦點(diǎn)。法律應(yīng)如何看待，值得深入探討。 一、“小產(chǎn)權(quán)”房的法律框定與劃分 “小產(chǎn)權(quán)”房，并不是一個(gè)法律概念，其內(nèi)涵與外延也不十分清晰。籠統(tǒng)談及“小產(chǎn)權(quán)”房，實(shí)際上是相對(duì)于在城鎮(zhèn)開發(fā)的、權(quán)屬清晰、能辦理權(quán)屬登記并能給購(gòu)房者頒發(fā)物權(quán)證書的住宅房屋而言的。它是指在農(nóng)村宅

3、基地、集體建設(shè)用地，（集體建設(shè)用地有廣義和狹義之分。廣義的集體建設(shè)用地包含宅基地，而狹義的集體建設(shè)用地則是指不包括宅基地在內(nèi)的其他集體所有的用于非農(nóng)建設(shè)的土地。本文使用狹義的集體建設(shè)用地概念。）甚至農(nóng)業(yè)用地上開發(fā)建造的用于居住的房屋?，F(xiàn)行政策所指的“小產(chǎn)權(quán)”房包括兩大類。 (一)建房行為不合法的“小產(chǎn)權(quán)”房 這類“小產(chǎn)權(quán)”房是因違反土地管理法規(guī)，不符合土地和建設(shè)規(guī)劃，未履行合法審批程序，在集體土地上建造的用于居住的房屋。其特點(diǎn)是：第一，建造行為不合法，沒(méi)有獲得建房用地規(guī)劃、審批等手續(xù)，房屋本身系違法建筑；第二，建造者不能因建造行為而原始取得房屋所有權(quán)；第三，不能辦理物權(quán)登記，取得房屋所有權(quán)證書

4、。實(shí)踐中，通常由鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村委會(huì)頒發(fā)“權(quán)屬證明”，以表彰購(gòu)房者所謂的房屋所有權(quán)；第四，絕大部分是為對(duì)外銷售而建造，尤其是在集體建設(shè)用地和農(nóng)地上建造的成片住宅房屋更以對(duì)外銷售為主。 (二)建房行為合法，房屋買賣主體受限制的“小產(chǎn)權(quán)”房 這類“小產(chǎn)權(quán)”房的建造符合土地和建設(shè)規(guī)劃，辦理了合法審批手續(xù)。其特點(diǎn)是：第一，建造人可原始取得房屋所有權(quán)，（參見物權(quán)法第30條。）其所有權(quán)屬于事實(shí)所有權(quán)，不以登記為要件；第二，房屋原始取得者的主體范圍受限制，僅限于本集體組織成員；第三，該類房屋因申請(qǐng)辦理初始登記可獲得房屋所有權(quán)證書，這種登記屬于“宣示登記”，而非創(chuàng)設(shè)物權(quán)效力的登記；第四，該類房屋的買賣受限制，僅限于本

5、集體組織成員之間買賣，但實(shí)踐中超出限制買賣主體范圍的情形很多；（例如，從2005年開始，從進(jìn)入訴訟的糾紛來(lái)看， 75%發(fā)生在村民與城鎮(zhèn)居民之間。參見北京法院調(diào)研報(bào)告大膽允許農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，載法制日?qǐng)?bào)， 2008年12月7日，第8版。）第五，該類房屋在一定程度上具有社會(huì)保障功能。 就房屋建造行為是否合法而言，我們將前者稱做“違法小產(chǎn)權(quán)房”，將后者叫做“合法小產(chǎn)權(quán)房”。所以，不能籠統(tǒng)認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)”房本身都是違法的。前者在土地使用、房屋建造、買賣交易等環(huán)節(jié)均存在不合法狀態(tài)；后者的建造行為合法，只是在買賣等流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)上不合乎規(guī)定。因此，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)區(qū)別不同類型，對(duì)其買賣效力也應(yīng)甄別不同情況進(jìn)行判定

6、。 此外，“小產(chǎn)權(quán)”房還可作如下分類：第一，宅基地“小產(chǎn)權(quán)”房與集體建設(shè)用地“小產(chǎn)權(quán)”房?；谡?、集體建設(shè)用地的法權(quán)類型不同、用途不同，在其上建造的“小產(chǎn)權(quán)”房的特點(diǎn)也不盡相同，應(yīng)當(dāng)分別討論。如果農(nóng)地未經(jīng)合法轉(zhuǎn)用而在其上建造住宅房屋，則從根本上違法，此種違法“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)予拆除，其買賣行為應(yīng)認(rèn)定無(wú)效；第二，自住型“小產(chǎn)權(quán)”房與銷售型“小產(chǎn)權(quán)”房。依所建房屋是否用于居住，可作如此劃分。因?yàn)?，建造目的不同可能?huì)導(dǎo)致法律對(duì)其所持態(tài)度不同；第三，按照房屋價(jià)值和使用目的可分為奢侈享受型“小產(chǎn)權(quán)”房(主要是別墅)和普通消費(fèi)型“小產(chǎn)權(quán)”房。嚴(yán)格來(lái)講，這種分類下的“小產(chǎn)權(quán)”房不具有獨(dú)立的法律地位，它可以根

7、據(jù)上述不同分類標(biāo)準(zhǔn)，分別納入其中。 二、“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣的法律態(tài)度與評(píng)價(jià) 從法學(xué)視角研究社會(huì)現(xiàn)象，有必要將該社會(huì)現(xiàn)象置于當(dāng)下的法律環(huán)境中進(jìn)行判明，以此明確 法律對(duì)其所持態(tài)度，并作為進(jìn)一步討論這類規(guī)定得失的基礎(chǔ)。“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣也不例外。 (一)從禁止到有限保護(hù) 目前，我國(guó)規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)”房的法律規(guī)定主要是物權(quán)法第152、153條；土地管理法第43條第1款、第59、61、62、63條。政策性規(guī)定主要有： 1999年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理，嚴(yán)禁炒賣土地的通知第2條，“農(nóng)村的住宅不得向城市居民出售?！?004年國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定中強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，嚴(yán)禁城鎮(zhèn)

8、居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地?！?007年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知規(guī)定，“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房。單位和個(gè)人不得非法租用、占用農(nóng)民集體所有土地搞房地產(chǎn)開發(fā)。”從上述規(guī)定看， 2008年之前國(guó)家對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的開發(fā)建造及其交易基本上持禁止或限制態(tài)度。 隨著社會(huì)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣行為的關(guān)注升溫，政策漸趨放松。2008年10月22日中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文在新聞發(fā)布會(huì)上表示，“小產(chǎn)權(quán)”房絕對(duì)不允許再建，但對(duì)于已經(jīng)在農(nóng)村購(gòu)買了小產(chǎn)權(quán)房的消費(fèi)者，政府要保護(hù)其合法權(quán)益(下稱“08政策”)。（陳錫文表示，“

9、小產(chǎn)權(quán)”房違法，絕對(duì)不允許再建設(shè)。對(duì)于那些已經(jīng)在農(nóng)村購(gòu)買了“小產(chǎn)權(quán)”房的消費(fèi)者，國(guó)家相關(guān)部門正在研究制定具體的解決措施。很多消費(fèi)者購(gòu)買的時(shí)候，他不可能對(duì)國(guó)家的法律有這么多的了解，因此糊里糊涂就買了，覺(jué)得便宜就買了，對(duì)這些人的合法利益，政府是要給予保護(hù)的?！保?8政策”首次提出要保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)”房購(gòu)買消費(fèi)者的合法權(quán)益。最高人民法院也于2008年12月4日頒布關(guān)于為推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供司法保障和法律服務(wù)的若干意見(下稱“124意見”)，要求各級(jí)人民法院對(duì)改變土地集體所有性質(zhì)、改變土地用途、損害農(nóng)民土地承包權(quán)益的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無(wú)效?！?24意見”統(tǒng)一了司法標(biāo)尺，對(duì)于涉及改變土地用途的“小產(chǎn)權(quán)”

10、房買賣行為，法院依法確認(rèn)無(wú)效。 (二)對(duì)“08政策”和“124意見”的分析 1.對(duì)“08政策”的分析。“08政策”反映出一個(gè)非常重要的信號(hào)，即國(guó)家對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣態(tài)度出現(xiàn)了有條件的松動(dòng)。一方面，延續(xù)了以往禁止建造“小產(chǎn)權(quán)”房的做法；另一方面，對(duì)因不清楚政策而購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的消費(fèi)者的合法權(quán)益予以保護(hù)。由于該政策較為原則，尚無(wú)具體實(shí)施規(guī)范，故有必要進(jìn)一步探究該政策可能導(dǎo)致的規(guī)范形態(tài)和后果。 首先，禁止建造的“小產(chǎn)權(quán)”房具體所指哪類房屋？我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)是針對(duì)違法“小產(chǎn)權(quán)”房，合法“小產(chǎn)權(quán)”房不屬于禁止范疇。 其次，如何處理違法建造的“小產(chǎn)權(quán)”房？既然此類“小產(chǎn)權(quán)”房系違法建筑，就應(yīng)當(dāng)成為法律

11、 制裁的對(duì)象。但此類房屋是拆除，還是辦理其他補(bǔ)正手續(xù)使其合法，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、政策以及經(jīng)濟(jì)形勢(shì)具體辦理。 再次，如何理解“已經(jīng)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的消費(fèi)者的合法權(quán)益予以保護(hù)”？第一，政策不能代替法律為合同效力問(wèn)題做出安排，故政策不應(yīng)成為認(rèn)定“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同效力的根據(jù)；第二，這里所說(shuō)的“保護(hù)”不能從合同效力角度理解，應(yīng)屬于公法意義中的不予行政處罰之意，即不予拆除和罰款等；第三，這種“保護(hù)”的含義還包括根據(jù)物權(quán)法關(guān)于占有的規(guī)定，對(duì)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的消費(fèi)者給予占有保護(hù)；第四，所謂“購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的消費(fèi)者”，既然沒(méi)有對(duì)“消費(fèi)者”的主體范圍進(jìn)行限定，應(yīng)理解為包括城鎮(zhèn)居民中購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的購(gòu)房消費(fèi)者在內(nèi)的

12、全部集體組織外的人員。 2.對(duì)“124意見”的分析?！?24意見”所指“改變土地用途的流轉(zhuǎn)行為，要依法確認(rèn)無(wú)效”，顯然包含了法院對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)”房買賣問(wèn)題的態(tài)度。需要考慮的是，農(nóng)民依法建造住宅房屋后轉(zhuǎn)賣給城鎮(zhèn)居民或其他集體組織外的成員居住，這種行為是否屬于“124意見”所說(shuō)的改變土地用途的流轉(zhuǎn)行為？答案是否定的。因?yàn)?，土地是居住用地，房屋是住宅房屋。就用途而言，不?huì)因居住主體的身份差異而“改變土地用途”。從“124意見”似乎可以得到某種法律信息，即無(wú)論將房屋賣給本集體組織成員，還是之外成員，乃至城鎮(zhèn)居民，只要不屬于“改變土地用途的流轉(zhuǎn)行為”，其效力皆應(yīng)得到認(rèn)可。 3.綜合分析。通過(guò)上述分析，雖然

13、不能明確得出城鎮(zhèn)居民購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房有效的結(jié)論，但政策的確有所松動(dòng)。政策制定者正徘徊于“守成”與“革新”之間，試圖進(jìn)行政策選擇上的全面考量。如此，“124意見”與“08政策”如何對(duì)接成為關(guān)鍵。對(duì)此，第一，法院應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎判斷“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同的效力，綜合考慮交易主體身份的現(xiàn)狀以及轉(zhuǎn)化的可能性，交易客體的性質(zhì)及用途，訂立合同時(shí)當(dāng)事人的真實(shí)意思和當(dāng)時(shí)的法律及政策，以及“強(qiáng)制性規(guī)定”的具體含義和分類等，不宜輕率認(rèn)定合同無(wú)效；第二，要依法保護(hù)購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的消費(fèi)者對(duì)房屋的占有。占有對(duì)于消費(fèi)者來(lái)講具有切實(shí)的經(jīng)濟(jì)和居住利益。而且，“小產(chǎn)權(quán)”房在將來(lái)也有通過(guò)合法途徑“轉(zhuǎn)正”的可能性。一旦涉及“轉(zhuǎn)正”，對(duì)房屋

14、的占有就成為取得權(quán)利的關(guān)鍵性因素。所以，法院對(duì)于占有應(yīng)依法給予充分保護(hù)，物權(quán)法也對(duì)此提供了法律依據(jù)；第三，即使認(rèn)定合同無(wú)效，發(fā)生返還的法律效果，也要充分考慮房屋價(jià)值的變化以及重新分配升值部分的平衡；第四，對(duì)于某些依具體規(guī)定認(rèn)定合同無(wú)效應(yīng)當(dāng)依法返還的案件，如果購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的消費(fèi)者不具備騰房返還條件，強(qiáng)制騰房返還不經(jīng)濟(jì)或違反公平正義原則，容易引發(fā)不穩(wěn)定因素的，應(yīng)當(dāng)求諸民法的公平正義原則，對(duì)合同效力不作無(wú)效認(rèn)定；第五，政府部門有權(quán)對(duì)違法“小產(chǎn)權(quán)”房交易進(jìn)行處罰，但無(wú)權(quán)認(rèn)定其買賣合同效力。處罰應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，并保留當(dāng)事人不服行政處罰而請(qǐng)求司法救濟(jì)的途徑。 (三)法律態(tài)度之評(píng)價(jià) “小產(chǎn)權(quán)”房買賣正游走

15、于法律制度的邊緣，處于合法與非法的博弈之中。在此過(guò)程中，不同職能部門的態(tài)度至關(guān)重要。他們的職能如何發(fā)揮，將直接決定“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣的未來(lái)。在立法機(jī)關(guān)比較謹(jǐn)慎的情況下，短期內(nèi)試圖通過(guò)法律的“立、改、廢”給“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣交易一個(gè)明確“說(shuō)法”似乎不太現(xiàn)實(shí)。于是，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)顯示出的態(tài)度更令人關(guān)注。 行政機(jī)關(guān)肩負(fù)保障社會(huì)成員安居的政治責(zé)任，但由于各種因素的制約，這方面做的并不到位。“小產(chǎn)權(quán)”房恰恰成為民間自發(fā)的可以彌補(bǔ)這個(gè)漏洞的方法之一。所以，只要“小產(chǎn)權(quán)”房的建造不違反規(guī)劃、并經(jīng)過(guò)審批，政府原則上不宜對(duì)其進(jìn)行處罰。甚至在集體建設(shè)用地上，基于某種正當(dāng)原因（例如，隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，很多

16、城鄉(xiāng)結(jié)合部的農(nóng)村基本沒(méi)有土地，但農(nóng)村人口仍在增長(zhǎng)，村民結(jié)婚蓋房對(duì)于宅基地的剛性需求依然存在。為了解決這個(gè)難題，很多村就在有限的集體建設(shè)用地上集中建造多層住宅。每戶農(nóng)民在分得一套必要的住宅的同時(shí)，往往會(huì)多分到一些住房進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，用于缺乏土地耕種后生活的維系。對(duì)于這部分多出來(lái)的住房，農(nóng)民既可以自住、出租，也可以出售，從中獲取利益作為生活依靠。這種需求無(wú)可厚非，合情合理。）而違反土地用途建造住宅并出售的行為，政府也應(yīng)充分考慮其中的正當(dāng)原因而盡量不予介入。當(dāng)“小產(chǎn)權(quán)”房買賣、使用發(fā)生糾紛時(shí)， 政府最好以調(diào)停人的身份從中協(xié)調(diào)，化解矛盾。只有當(dāng)“小產(chǎn)權(quán)”房的建造占用耕地，嚴(yán)重違反土地法律政策之時(shí)，政府才應(yīng)運(yùn)

17、用行政手段予以制裁。 與行政機(jī)關(guān)相比，法院是消極的。只有當(dāng)事人因“小產(chǎn)權(quán)”房買賣發(fā)生糾紛并訴至法院，法院才對(duì)之進(jìn)行審查。而法院一般只針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房是否屬于違法建筑、買賣合同是否有效、物權(quán)變動(dòng)是否合法等問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)定。法院裁斷案件只能依法進(jìn)行，不能制造模糊地帶，這從轟動(dòng)一時(shí)的北京宋莊畫家村案的判決結(jié)果就可得知。（2002年，畫家李玉蘭以4. 5萬(wàn)元的價(jià)格購(gòu)買了北京宋莊鎮(zhèn)辛店村村民馬海濤的一套院落，后花費(fèi)十幾萬(wàn)元進(jìn)行整修。但是，宅基地使用證無(wú)法“過(guò)戶”，只在變更欄注明“房屋出售給李玉蘭使用”。2006年底，馬海濤要求原價(jià)收回住房遭到拒絕后，向法院提起訴訟，要求撤銷合同、收回房屋。通州法院宋莊法庭一

18、審判決房屋買賣協(xié)議無(wú)效，判令馬海濤向李玉蘭支付93808元房屋補(bǔ)償，限李玉蘭90天內(nèi)“退房”。李玉蘭不服提出上訴，二審法院維持原判。）雖然當(dāng)事人和社會(huì)都對(duì)法院寄予厚望，希望通過(guò)司法程序破除“小產(chǎn)權(quán)”房買賣限制的堅(jiān)冰。但是，我國(guó)法院功能有限，想通過(guò)司法途徑給“小產(chǎn)權(quán)”房交易一個(gè)合法“名分”是困難的。但在現(xiàn)實(shí)壓力下，法院的消極態(tài)度也已逐漸改變。例如，北京市高級(jí)人民法院會(huì)議紀(jì)要認(rèn)為，對(duì)城鎮(zhèn)居民購(gòu)買農(nóng)村房屋合同應(yīng)以認(rèn)定無(wú)效為主，以有效為例外。判決合同無(wú)效雖然可以發(fā)揮司法應(yīng)有的導(dǎo)向作用，制約潛在的房屋買受人，且與國(guó)家政策相統(tǒng)一，但社會(huì)效果并不理想，也易引發(fā)不穩(wěn)定因素。而且，出賣方因利益驅(qū)使，利用司法途徑

19、確認(rèn)買賣無(wú)效，嚴(yán)重?fù)p害了公序良俗和誠(chéng)實(shí)信用的社會(huì)根基。1顯然，在現(xiàn)實(shí)與理性之間，司法審判陷入兩難：既要考慮司法導(dǎo)向與國(guó)家法律、政策相吻合，又要兼顧誠(chéng)實(shí)信用的民法原則，維護(hù)社會(huì)的公序良俗。在非此即彼的怪圈下，法院要想兼顧法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一是很艱難的。 總之，上述情形說(shuō)明“小產(chǎn)權(quán)”房的出現(xiàn)和交易一方面滿足了某些社會(huì)正當(dāng)需要，又在一定程度上危害了某種秩序而為法律和政策所否定，而這種秩序是否正當(dāng)、是否足以構(gòu)成禁止或限制“小產(chǎn)權(quán)”房交易的理由卻一直為包括相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)在內(nèi)的社會(huì)各方面所懷疑。（事實(shí)上，國(guó)家關(guān)于宅基地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)很早就已經(jīng)展開了。）正是因?yàn)槟壳暗淖龇?/p>

20、不甚合理，所以國(guó)家才出現(xiàn)對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣的潛規(guī)則和顯規(guī)則并存，看似矛盾、實(shí)則合理的態(tài)度。也正因如此，才更有必要從深層次破解這個(gè)難題。 三、利益分析基礎(chǔ)上破解“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同效力困境的思考 (一)“小產(chǎn)權(quán)”房買賣中的利益分析 從法律視角研究社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)把利益分析作為基礎(chǔ)。通過(guò)分析利益群體構(gòu)成、利益沖突來(lái)最終決定利益取舍以及相關(guān)法律的制定。 在“小產(chǎn)權(quán)”房交易過(guò)程中，涉及的利益主體主要有：（參見“名家剖析“小產(chǎn)權(quán)”房現(xiàn)象中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院“法眼透視”學(xué)術(shù)沙龍”， 2007年11月23日，周珂教授的發(fā)言。）城市居民、農(nóng)村集體組織、村民、政府、房地產(chǎn)開發(fā)商。涉及的利益主要有：居住生存利益、

21、不動(dòng)產(chǎn)財(cái)產(chǎn)利益、集體組織級(jí)差地租利益、農(nóng)業(yè)利益、農(nóng)村社會(huì)保障利益、房地產(chǎn)企業(yè)商業(yè)利益、國(guó)家建設(shè)用地利益、國(guó)家土地級(jí)差地租利益等。其中，最重要的利益沖突是城市居民、農(nóng)村集體組織和村民、國(guó)家三者之間的土地級(jí)差地租利益沖突。主要原因是，隨著土地價(jià)值的提高，誰(shuí)擁有土地就意味著誰(shuí)的財(cái)富在增長(zhǎng)，這其實(shí)就是級(jí)差地租在增加。第一，城市居民可以付出較小代價(jià)獲得基本住宅需求，從而間接增加財(cái)富；第二，集體組織和村民因出賣“小產(chǎn)權(quán)”房而盤活不動(dòng)產(chǎn)，獲得較大收益，從而直接增加了財(cái)富；第三，國(guó)家通過(guò)禁止“小產(chǎn)權(quán)”房在農(nóng)村村民和城市居民之間買賣而控制了土地一級(jí)市場(chǎng)，保留了將來(lái)為城市建設(shè)需要而低價(jià)征地的利益，同時(shí)也減輕了國(guó)家

22、負(fù)擔(dān)農(nóng)民社會(huì)保障的財(cái)政壓力。在這個(gè)博弈中，最激烈的沖突就是級(jí)差地租利益沖突。當(dāng)然，也會(huì)伴有其他沖突，例如，房地產(chǎn)開發(fā)商不希望“小產(chǎn)權(quán)”房的買賣合法存在，因?yàn)椤靶‘a(chǎn)權(quán)”房交易合法就意味著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體增加，而競(jìng)爭(zhēng)越充分，開發(fā)商的壟斷利潤(rùn)就越低。 由此可知，在“小產(chǎn)權(quán)”房買賣過(guò)程中，城市居民、集體組織、村民都獲得了利益，這是有效率的。國(guó)家則有得有失，一方面國(guó)家可以通過(guò)這種民間自發(fā)行為改善國(guó)民的居住條件和生活水平；另一方面可能會(huì)因此而喪失一部分土地一級(jí)市場(chǎng)的控制權(quán)和相關(guān)土地收益。但是，這些損失是可以通過(guò)其他途徑得到彌補(bǔ)并改善的，例如可借此拉開征收物業(yè)稅的改革序幕，從根本上解決目前受人詬病的“土地財(cái)政”

23、問(wèn)題。又如，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，禁止“小產(chǎn)權(quán)”房在城鄉(xiāng)之間流轉(zhuǎn)是違背這個(gè)趨勢(shì)的，不如趁此時(shí)機(jī)允許集體土地進(jìn)入一級(jí)市場(chǎng)，為今后城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程奠定基礎(chǔ)?？傊?，從利益分析角度看，允許“小產(chǎn)權(quán)”房自由買賣在經(jīng)濟(jì)上是有效率的，也是社會(huì)大勢(shì)所趨。 (二)目標(biāo)與效力認(rèn)定 解決“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣問(wèn)題，說(shuō)到底是如何推進(jìn)我國(guó)城鄉(xiāng)一體化、如何構(gòu)建一個(gè)合理的讓農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的制度問(wèn)題，也是構(gòu)建和諧社會(huì)需要解決的問(wèn)題。這個(gè)目標(biāo)是需要經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力和探索才能達(dá)到的，但不能等到一切條件都具備了，再來(lái)解決當(dāng)前的問(wèn)題。所以，在處理“小產(chǎn)權(quán)”房及其買賣問(wèn)題上，一方面要朝著城鄉(xiāng)一體化的方向努力，另一方面也要兼

24、顧城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實(shí)，在現(xiàn)有的法律框架內(nèi)進(jìn)行適度探索與創(chuàng)新。 1.認(rèn)定買賣行為有效的“小產(chǎn)權(quán)”房 (1)宅基地上建造的合法“小產(chǎn)權(quán)”房。如果房屋建造行為合法，且買賣主體屬于同一集體組織成員，認(rèn)定合同有效已是通行做法，并無(wú)爭(zhēng)議。對(duì)于將房屋賣給本集體組織之外的成員，尤其是城鎮(zhèn)居民的，無(wú)論建房行為是否合法，法院通常以買賣合同違反國(guó)家政策的禁止性規(guī)定而認(rèn)定其無(wú)效。（最高人民法院負(fù)責(zé)人在全國(guó)民事審判座談會(huì)上曾談到，我國(guó)現(xiàn)有的法律包括物權(quán)法都沒(méi)有對(duì)是否允許城鎮(zhèn)居民在農(nóng)村購(gòu)買宅基地或者房屋作出明確的規(guī)定，因此就得適用國(guó)家的政策。根據(jù)國(guó)家政策，人民法院不應(yīng)支持城鎮(zhèn)居民要求在農(nóng)村購(gòu)買宅基地或者房屋的訴訟請(qǐng)求。對(duì)

25、此，人民法院對(duì)由此產(chǎn)生的房屋和宅基地買賣合同糾紛一般是認(rèn)定無(wú)效的。）我們認(rèn)為，對(duì)于此類房屋買賣，因標(biāo)的物合法，又系當(dāng)事人真實(shí)意思表示，而依國(guó)家政策作為認(rèn)定合同無(wú)效的依據(jù)從法律上又值得商榷，故此類合同應(yīng)認(rèn)定有效。主要理由如下： 第一，根據(jù)合同法第52條的規(guī)定，只有合同違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，才能被認(rèn)定為無(wú)效。但是，現(xiàn)行法律、行政法規(guī)并無(wú)宅基地“小產(chǎn)權(quán)”房出賣給城鎮(zhèn)居民的合同無(wú)效之明確規(guī)定。就法理而言，強(qiáng)制性規(guī)定可分為效力規(guī)定與取締規(guī)定，取締規(guī)定的作用在于對(duì)違法者加以制裁，以禁遏其行為，并不否認(rèn)其行為在私法上的效力；效力規(guī)定著重違反行為之法律行為價(jià)值，故應(yīng)否認(rèn)其法律效力。2依此法理，很難得

26、出城鎮(zhèn)居民購(gòu)買此類房屋無(wú)效的結(jié)論。最高人民法院關(guān)于適用中華人民共和國(guó)合同法若干問(wèn)題的解釋(二)第14條規(guī)定：“合同法第52條第(5)項(xiàng)規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)定，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。”由此可見，從法理、法律規(guī)定以及司法解釋來(lái)看，都不能得出城鎮(zhèn)居民購(gòu)買宅基地“小產(chǎn)權(quán)”房無(wú)效的結(jié)論。 第二，根據(jù)民法通則第6條規(guī)定，法律對(duì)民事活動(dòng)無(wú)明確規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策。目前關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)”房買賣的國(guó)家政策只明確了禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房，并未涉及買賣合同的效力。況且，決定合同效力屬于法律的價(jià)值判斷問(wèn)題，只能由法律、行政法規(guī)作出安排，國(guó)家政策既不是強(qiáng)制性規(guī)定，也不是法律上的裁判規(guī)范，不應(yīng)成為認(rèn)定合同效力的依據(jù)。 第

27、三，退一步講，即便認(rèn)定合同因違反國(guó)家政策而無(wú)效，也存在諸如購(gòu)房者由城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)為農(nóng)村村民的情形，這樣就會(huì)涉及合同效力補(bǔ)正問(wèn)題。對(duì)此，可以考慮借鑒最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋和關(guān)于審理商品房買賣合同糾紛案件適用法律若干問(wèn)題的解釋中的做法，對(duì)買賣合同的效力進(jìn)行補(bǔ)正，使之轉(zhuǎn)化為有效合同，例如，買房人在訴訟前將戶籍遷入本集體組織的；出賣人在訴訟前遷出本集體組織，成為城鎮(zhèn)居民或者其他集體組織成員，且有居住條件的，這些情形就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定買賣合同有效。運(yùn)用合同效力補(bǔ)正理論解決包括城鎮(zhèn)居民在內(nèi)的本集體組織之外成員購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)”房的效力問(wèn)題，既可以鼓勵(lì)交易，保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益

28、，維護(hù)集體組織和農(nóng)民的土地利益、社會(huì)保障利益，也是對(duì)誠(chéng)信原則和社會(huì)秩序的維系。 總之，認(rèn)定這類買賣合同的效力既要遵循法理，又要切實(shí)考慮當(dāng)事人的生活現(xiàn)狀，對(duì)一些實(shí)踐中容易出現(xiàn)的影響合同效力的“變量”因素要特別注意。 (2)集體建設(shè)用地上建造的自住型“小產(chǎn)權(quán)”房。該類土地上存在自住型和銷售型“小產(chǎn)權(quán)”房，其買賣合同效力應(yīng)區(qū)別認(rèn)定。對(duì)于自住型“小產(chǎn)權(quán)”房的買賣合同，原則上應(yīng)認(rèn)定為有效。例如，近幾年有些地區(qū)，如天津推行的“宅基地?fù)Q房”就是為滿足集體建設(shè)用地的集約化需要，建造成片住宅樓用于本集體組織成員居住。這種房屋首先滿足了村民集中居住、改善居住條件的需要，剩余部分再由村集體對(duì)外銷售；或者，村民分得或

29、者購(gòu)得的房屋超過(guò)了自住需要，則對(duì)超過(guò)部分對(duì)外出售。對(duì)此，只要建房行為合法，對(duì)于出售自住之外的剩余房屋，無(wú)論買受人是否為本集體組織成員，買賣合同都不宜認(rèn)定無(wú)效。當(dāng)然，在規(guī)范制定和程序完善上，還需通過(guò)建立集體建設(shè)用地出讓市場(chǎng)，在符合土地和建設(shè)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，使本集體成員取得集體建設(shè)用地使用權(quán)這種用益物權(quán)，并原始取得其上房屋的事實(shí)所有權(quán)。此時(shí)，如果村民將房屋出賣給本集體組織之外的成員，在認(rèn)定合同有效的前提下，買受人能否取得物權(quán)應(yīng)依照物權(quán)法第31條的規(guī)定辦理。 2.認(rèn)定買賣行為無(wú)效的“小產(chǎn)權(quán)”房 (1)違法“小產(chǎn)權(quán)”房。買賣違法“小產(chǎn)權(quán)”房的合同由于標(biāo)的物違法，合同應(yīng)自始無(wú)效，房屋本身也應(yīng)被行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制

30、拆除而不能得到補(bǔ)償。只有在特殊情況下，這種“小產(chǎn)權(quán)”房才可能轉(zhuǎn)為合法，即土地利用規(guī)劃發(fā)生變更，原先違反土地利用規(guī)劃的土地使用行為被變更后的土地規(guī)劃納入規(guī)劃范圍之內(nèi)，并且符合建設(shè)規(guī)劃。除此，還應(yīng)具備如下要件：第一，房屋依然存在；第二，根據(jù)新的土地和建設(shè)規(guī)劃補(bǔ)辦各種手續(xù)，補(bǔ)繳各類稅費(fèi)；第三，對(duì)以往的違法用地行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，例如繳納罰款等。當(dāng)這些要件都滿足之后，違法“小產(chǎn)權(quán)”房才可轉(zhuǎn)為合法，在此基礎(chǔ)上實(shí)施的買賣行為可根據(jù)新的土地利用狀況、土地性質(zhì)、合同內(nèi)容、法律規(guī)定等進(jìn)行具體認(rèn)定。 (2)集體建設(shè)用地上建造的銷售型“小產(chǎn)權(quán)”房。這種“小產(chǎn)權(quán)”房是集體組織為了牟利而開發(fā)建造的，主要目的是對(duì)外銷

31、售，此類合同應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無(wú)效。因?yàn)?，?duì)于集體建設(shè)用地的使用首先應(yīng)當(dāng)滿足集體組織成員的住宅需求、公益事業(yè)需求和鄉(xiāng)村集體工業(yè)需要。如果認(rèn)定這種合同有效，不啻為變相鼓勵(lì)集體組織賣地。在目前農(nóng)村基層民主發(fā)育不健全、村委會(huì)普遍注重短期利益的狀況下，這有可能使集體土地在短時(shí)期內(nèi)遭到極大損害，危及農(nóng)民根本利益。而且，各地近幾年頒行的允許集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方法規(guī)也大多禁止此種行為，如廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法第5條規(guī)定，“通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓和出租等方式取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)不得用于商品房開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)?！?時(shí)下有種觀點(diǎn)認(rèn)為，奢侈享受型“小產(chǎn)權(quán)”房應(yīng)當(dāng)與普通消費(fèi)型“小產(chǎn)權(quán)”房區(qū)別對(duì)待，前者的買賣合同

32、應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無(wú)效，而對(duì)后者則給予更多同情。這種認(rèn)識(shí)偏離了法律判斷標(biāo)準(zhǔn)，在不區(qū)分房屋具體性質(zhì)與法律狀態(tài)、買賣關(guān)系內(nèi)容以及法律具體規(guī)定的情況下，單純以房屋面積、價(jià)值和使用者身份來(lái)決定法律態(tài)度是違背法治精神和法律原意的。所以，無(wú)論是買賣奢侈享受型“小產(chǎn)權(quán)”房，還是普通消費(fèi)型“小產(chǎn)權(quán)”房，其買賣合同是否有效均應(yīng)按照上述規(guī)則處理。 四、“小產(chǎn)權(quán)”房登記問(wèn)題的解決 根據(jù)物權(quán)法關(guān)于合同效力與物權(quán)變動(dòng)效力相分離的規(guī)定，“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同有效并不意味著房屋物權(quán)發(fā)生變動(dòng)。我國(guó)的登記機(jī)構(gòu)屬于行政機(jī)關(guān)，必須執(zhí)行國(guó)務(wù)院的決定，而國(guó)務(wù)院對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的建設(shè)持禁止態(tài)度，對(duì)“小產(chǎn)權(quán)”房的買賣又限制較嚴(yán)，故登記機(jī)構(gòu)可完全以遵循政

33、府規(guī)定為由拒絕為“小產(chǎn)權(quán)”房辦理物權(quán)變更登記。于是，有可能出現(xiàn)買房人持有效的買賣合同，但無(wú)法辦理房屋所有權(quán)變更登記而不能取得房屋物權(quán)的情況。 破解這個(gè)問(wèn)題的前提是明晰“小產(chǎn)權(quán)”房買賣合同有效產(chǎn)生的實(shí)際作用或法律效果。我們認(rèn)為，其法律效果在于：第一，“小產(chǎn)權(quán)”房在民法范疇內(nèi)屬于可流通財(cái)產(chǎn)，不存在客體違法問(wèn)題；第二，買方占有使用房屋是合法的，屬于有權(quán)占有；第三，如果已經(jīng)交付，賣方再以所有權(quán)未變更為由要求返還房屋，則因其不符合關(guān)于物權(quán)請(qǐng)求權(quán)的規(guī)定，其主張無(wú)法得到支持。 在此基礎(chǔ)上，如果確實(shí)不能辦理房屋所有權(quán)變更登記，可尋求債權(quán)法上的解決方案，即在宅基地(或集體建設(shè)用地)所有權(quán)之上成立法定租賃權(quán)。租賃權(quán)既可基于合同發(fā)生(意定租賃)，還可基于法律規(guī)定發(fā)生(法定租賃)。所謂“法定”，是非出于買賣雙方的自由意思，而基于法律的