從地方債審計(jì)結(jié)果應(yīng)引出的

1、從地方債審計(jì)結(jié)果應(yīng)引出的一些基本認(rèn)識(shí)賈 康財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng) 賈康所長(zhǎng)系統(tǒng)分析了國(guó)家審計(jì)署最近發(fā)布的關(guān)于地方債務(wù)審計(jì)報(bào)告的特點(diǎn)和主要結(jié)論，特別強(qiáng)調(diào)了從財(cái)稅制度演變的角度來(lái)看中國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題，最后就應(yīng)對(duì)地方債務(wù)問(wèn)題提出深層改革方面的思路和一些措施。 目 錄一、對(duì)審計(jì)署地方債審計(jì)工作的評(píng)價(jià)3二、對(duì)中國(guó)地方債總體風(fēng)險(xiǎn)的判斷3三、制度原因的分析4四、深化財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行5五、短期內(nèi)的具體工作6一、對(duì)審計(jì)署地方債審計(jì)工作的評(píng)價(jià)首先就前一段時(shí)間我們國(guó)家審計(jì)署已經(jīng)形成的地方債務(wù)審計(jì)結(jié)果談一些自己作為研究者的基本看法。這一次審計(jì)署的工作我個(gè)人感覺(jué)應(yīng)該給予高度評(píng)價(jià)。這次審計(jì)意義

2、重大，發(fā)揮了很好的作用，相關(guān)信息也已公開(kāi)發(fā)布。這次審計(jì)工作量上是投入4萬(wàn)多人，對(duì)從1979年至今30余年從中國(guó)縣級(jí)開(kāi)始的187萬(wàn)多筆債務(wù)做了全面審計(jì)，“底數(shù)、用途、風(fēng)險(xiǎn)、案件”在這個(gè)審計(jì)結(jié)果里統(tǒng)統(tǒng)得以覆蓋?，F(xiàn)在形成通盤(pán)全景、結(jié)構(gòu)，還有歷史過(guò)程中間的演變情況，包括比較清晰的結(jié)構(gòu)性分析。在審計(jì)過(guò)程中，利用現(xiàn)代信息技術(shù)開(kāi)發(fā)軟件，設(shè)計(jì)了計(jì)算機(jī)模型和校驗(yàn)方法，較好地履行了審計(jì)部門(mén)的職責(zé)。有了這樣一套迄今為止最具權(quán)威性的關(guān)于中國(guó)地方政府債務(wù)的基本信息，不僅是在實(shí)證方面為我們提供了一個(gè)前所未有的對(duì)于現(xiàn)狀判斷的依據(jù)，而且可以很好地促使社會(huì)方方面面客觀地正面分析和判斷中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中與地方債務(wù)相關(guān)的正面效應(yīng)和

3、風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)大家一起來(lái)從更深層認(rèn)識(shí)怎樣在今后防患于未然、防范風(fēng)險(xiǎn)，并推動(dòng)相關(guān)制度機(jī)制建設(shè)等方面的工作。 二、對(duì)中國(guó)地方債總體風(fēng)險(xiǎn)的判斷在第一層面肯定了審計(jì)署工作之后，在第二個(gè)層面勾畫(huà)一下對(duì)于當(dāng)前中國(guó)地方債總體風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)基本判斷。我的核心觀點(diǎn)是這一次的數(shù)據(jù)給了我們相對(duì)清晰的信息：在總量上中國(guó)地方政府的債務(wù)和公共部門(mén)債務(wù)仍然處在安全區(qū)。 審計(jì)結(jié)果是把地方債分成三大部分。第一部分是地方政府很明確地直接負(fù)有還本付息責(zé)任的債務(wù)，占整個(gè)10.7萬(wàn)億的60%多一點(diǎn)。第二部分是地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，雖然地方政府出具的擔(dān)保在現(xiàn)行擔(dān)保法框架下都屬法律上無(wú)效，但這次審計(jì)署考慮實(shí)際情況是把所有

4、擔(dān)保債務(wù)合在一起做了全面統(tǒng)計(jì)。第三部分地方債務(wù)是形式上看不到跟地方政府有關(guān)聯(lián)，但實(shí)際上債務(wù)出現(xiàn)了還本付息問(wèn)題會(huì)把地方政府牽連進(jìn)去、存在連帶責(zé)任的債務(wù)。這三部分合計(jì)10.7萬(wàn)億的地方負(fù)債，不是對(duì)公共部門(mén)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)度的全面的衡量，還只是可推算地方的負(fù)債率。要把地方債務(wù)和整個(gè)公共部門(mén)其他債務(wù)放在一起做一個(gè)總量上的判斷的話，這10.7萬(wàn)億約相當(dāng)于2010年GDP的27%，加上整個(gè)公共部門(mén)占GDP約20%的名義負(fù)債，再加上高盛強(qiáng)調(diào)的中國(guó)政策性金融機(jī)構(gòu)所發(fā)行的金融債余額約占GDP的6%，那么中國(guó)現(xiàn)在公共部門(mén)整體的負(fù)債率應(yīng)該在GDP5055%這個(gè)區(qū)間。怎么衡量這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)度？現(xiàn)在相對(duì)權(quán)威的是比照歐盟簽馬約時(shí)劃出的

5、60%的警戒線。歐盟這條線在金融危機(jī)沖擊之下已經(jīng)全面失守，約半年以前我見(jiàn)到的數(shù)據(jù)是歐元區(qū)公共部門(mén)負(fù)債率在88%以上，出問(wèn)題的希臘到了125%左右。我們現(xiàn)在50%多一點(diǎn)的位置，應(yīng)該說(shuō)明顯是安全區(qū)之內(nèi)的。這個(gè)總量判斷是有意義的，它說(shuō)明我們可以在總體上地方債務(wù)沒(méi)有造成總量上過(guò)大風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，相對(duì)從容地去做好相關(guān)一系列防范風(fēng)險(xiǎn)的前期工作，包括前面幾年大家反復(fù)討論的怎么樣形成一個(gè)應(yīng)對(duì)地方債不斷增長(zhǎng)的正確調(diào)控思路，以及在這一次審計(jì)署做出實(shí)證性的基礎(chǔ)工作，使風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)前所未有的更清晰化之后，還可以有一系列基于審計(jì)結(jié)果所做的有針對(duì)性的防范風(fēng)險(xiǎn)的工作?，F(xiàn)在碰到的主要風(fēng)險(xiǎn)是總量沒(méi)有明顯過(guò)界、而局部顯然已經(jīng)存在比較高的風(fēng)

6、險(xiǎn)積累，有一部分地方負(fù)債率已經(jīng)高過(guò)100%，風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)在某些局部積累得相當(dāng)高。短期眼界內(nèi)，要建議在審計(jì)署審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)之上，促進(jìn)銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等負(fù)有調(diào)控和監(jiān)管責(zé)任的管理機(jī)構(gòu)更充分地交流和磋商，在通盤(pán)考慮全局的情況下，聚焦高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和項(xiàng)目，借助審計(jì)結(jié)果推動(dòng)有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)措施，以比較低的管理成本、比較高的績(jī)效水平，來(lái)防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。 三、制度原因的分析第三個(gè)層面是需要重視制度原因分析。地方隱性負(fù)債的殺傷力并不僅是局部出現(xiàn)債務(wù)鏈斷裂造成多少經(jīng)濟(jì)損失，而是這種機(jī)制一定會(huì)在中國(guó)黃金發(fā)展期伴隨著矛盾凸顯期的情況下，由于某些事件觸發(fā)某一個(gè)局部的矛盾積累而產(chǎn)生局部的危機(jī)，而這種危機(jī)又會(huì)把經(jīng)濟(jì)問(wèn)題上升

7、到社會(huì)層面甚至政治層面，必須用特定的手段，甚至極端的手段，救火式地去平息事態(tài)。而救火的社會(huì)代價(jià)是非常高的，首先就是政府的公信力、所謂和諧社會(huì)里面民眾對(duì)和諧的感受評(píng)價(jià)上的負(fù)面效應(yīng)及難以避免的扭曲。所以第三個(gè)層面上我們要特別重視債務(wù)形成的體制性原因的分析。在認(rèn)識(shí)地方債所帶來(lái)的問(wèn)題后，體制方面最基本的認(rèn)識(shí)是：1994年財(cái)政分稅制改革，是和鄧小平南巡之后確立的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)模式相匹配的一種必然選擇，是中國(guó)整個(gè)經(jīng)濟(jì)改革中間里程碑式的事件，在政府和企業(yè)、中央和地方、也包括政府公權(quán)力系統(tǒng)和社會(huì)成員個(gè)人這些最基本的經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，搭建了和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)匹配的一個(gè)制度框架。至于現(xiàn)在大家都在批評(píng)1994年以后看到的基

8、層財(cái)政困難，以及所謂土地財(cái)政的種種扭曲和短期行為，毛病恰恰不是出在分稅制上面，而是出在分稅制不能貫徹執(zhí)行上面，在省以下各層級(jí)間實(shí)際形成了五花八門(mén)、復(fù)雜易變、討價(jià)還價(jià)色彩濃重的分成制和包干制?，F(xiàn)在很多人板子打錯(cuò)了地方。不應(yīng)簡(jiǎn)單地“望文生義”地去抨擊分稅制，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是怎么樣在中國(guó)把分稅制貫徹下去。這次審計(jì)結(jié)果揭示的問(wèn)題就是表明，由于分稅制不能真正貫徹，地方稅體系遲遲不能成型，地方陽(yáng)光融資制度不能得到推進(jìn)，就逼出了普遍的潛規(guī)則替代明規(guī)則的地方隱性負(fù)債，這總體來(lái)說(shuō)是有效制度供給不足的問(wèn)題。 解決這個(gè)問(wèn)題需要繼續(xù)推進(jìn)扁平化改革。按五個(gè)層級(jí)分稅是無(wú)解的，需要考慮實(shí)行省直管縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革之后，

9、貫徹實(shí)施三個(gè)層級(jí)分稅的新的通盤(pán)財(cái)政改革設(shè)計(jì)。在農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)財(cái)縣管是多數(shù)地區(qū)必然的制度演變結(jié)果，因?yàn)槿∠r(nóng)民稅之后大部分農(nóng)村基層沒(méi)有任何財(cái)力來(lái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)看作是縣級(jí)預(yù)算下管的預(yù)算單位?？s減為三個(gè)層級(jí)，馬上可以借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合中國(guó)國(guó)情設(shè)計(jì)出分稅制從上到下貫通的具體方案。如果分稅制貫通，地方公債制度以及必要的地方市政債制度，可以往前一步步地確立和健全起來(lái)。 四、深化財(cái)稅體制改革勢(shì)在必行第三層面引出第四層面的基本認(rèn)識(shí)，就是怎么推進(jìn)形成共識(shí)來(lái)明確深化財(cái)稅體制改革的正確方向。深化財(cái)稅體制改革已經(jīng)和中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程形成了牽一發(fā)而動(dòng)全身的關(guān)系?，F(xiàn)在如果不解決好這種政府、企業(yè)、市場(chǎng)、納稅人這些基本

10、經(jīng)濟(jì)關(guān)系交織匯集在一起的財(cái)稅體制問(wèn)題，實(shí)際上所有中國(guó)的改革都可能流為空談，大家所抨擊的很多社會(huì)現(xiàn)象，比如土地財(cái)政中的問(wèn)題，實(shí)際上都不可能得到真正治本的解決。所以在這個(gè)方面深化改革勢(shì)在必行，這是審計(jì)結(jié)果給我們的一個(gè)很好的啟示。 五、短期內(nèi)的具體工作前面說(shuō)到的增加有效制度供給、深化改革推進(jìn)制度建設(shè)是從眼下說(shuō)到中長(zhǎng)期。短期工作視野內(nèi)可做的事情，已經(jīng)相對(duì)清晰。首先建議在審計(jì)署審計(jì)結(jié)果的基礎(chǔ)之上促進(jìn)財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)等負(fù)有調(diào)控和監(jiān)管責(zé)任的管理機(jī)構(gòu)更充分的討論和磋商，比如在地方融資平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)口徑方面于今后形成協(xié)同工作框架，所支持的是接下來(lái)要做的務(wù)實(shí)的防范風(fēng)險(xiǎn)工作。我個(gè)人建議在通盤(pán)考慮全局的情況下，首先聚焦于高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域和項(xiàng)目，這也是管理成本最低的一種方式。另外在具體工作方面，還有帶著技術(shù)色彩的管理創(chuàng)新問(wèn)題，比如財(cái)政部提出公共財(cái)政預(yù)算體系至少應(yīng)包括四個(gè)相對(duì)獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的預(yù)算，第一個(gè)是公共收支預(yù)算或者叫經(jīng)常性收支預(yù)算，第二個(gè)是國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算其直接積極后果是國(guó)資委管轄的100多家大型國(guó)企開(kāi)始按照5%或者10%、15%上繳資產(chǎn)收益給國(guó)庫(kù)；第三個(gè)就是基金預(yù)算，像偶然性和波動(dòng)性比較大的土地批租收入，必須進(jìn)入基金預(yù)算，然后形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制；第四個(gè)是社會(huì)保障預(yù)算，中央