行政程序法律制度論文

1、行政程序法律制度論文 應(yīng)松年首先分四個方面講解了行政程序制度的和作用。 （一）程序和行政程序 行政程序法律制度是有關(guān)行政程序的法律規(guī)范的總稱，是行政程序的法律化、制度化。要明確行政程序法律制度，首先要了解程序和行政程序。 所謂程序，就是行為從起始到終結(jié)的長短不等的過程。構(gòu)成這一程序過程的不外是行為的步驟和行為的方式，以及實現(xiàn)這些步驟和方式的時間和順序。行政程序，就是由行政機關(guān)作出行政行為的步驟、方式和時間、順序構(gòu)成的行為過程。步驟，就是實現(xiàn)某一程序的若干必經(jīng)階段；方式，是實施行為的和形式，兩者構(gòu)成程序的空間表現(xiàn)形式。例如，按照治安管理處罰條例規(guī)定，公安機關(guān)作出處罰的步驟是傳喚、詢問、取證和裁決

2、。傳喚需要用傳喚證，詢問要有筆錄，裁決要有書面決定等等，這些活動就是行為過程中的步驟和行為方式。整個行為過程就是由一個接一個的步驟和方式聯(lián)結(jié)而成的。完成這一程序過程需要用一定的時間。為提高效率，就需要有時限；完成這一程序步驟，還必須遵循先后次序。如上例，必須先取證后裁決，不能顛倒為先裁決后取證。這就是順序。時限和順序構(gòu)成程序的時間表現(xiàn)形式。行政程序就是由上述步驟、方式、時限、順序為要素構(gòu)成的行政行為的過程，是空間形式和時間形式的統(tǒng)一。 行政程序的最大特點在于，行政程序是行政機關(guān)作出行政行為的程序。行政法律關(guān)系是由行政機關(guān)和相對一方的公民、法人或其他組織組成的，但行政程序僅指行政機關(guān)作出行政行為

3、時應(yīng)遵循的程序，而不是相對一方應(yīng)遵循的程序。 公民、法人或其他組織在向行政機關(guān)提出某項申請時，行政機關(guān)常常為他們設(shè)定程序，如據(jù)報載，要申請辦一批發(fā)市場，需經(jīng)112道程序（蓋112個章）。為避免行政機關(guān)在設(shè)置這類程序時給公民帶來不便，甚至造成損害，行政程序法律需要對此規(guī)定一些原則，例如便民原則、及時原則、公布申請條件原則等。它們也就成為行政機關(guān)應(yīng)遵守的程序原則。 （二）行政程序法律制度的主要特點 由于行政程序法律制度的，程序法律已經(jīng)沖破司法范疇，擴大到一個更為廣闊的領(lǐng)域。這種擴大，不僅表現(xiàn)在行政領(lǐng)域，還表現(xiàn)在立法領(lǐng)域。程序法律制度分為立法程序法律制度、行政程序法律制度、司法程序法律制度三個部分。

4、行政程序法律制度的主要特點是： 1行政程序法律制度調(diào)整的對象是行政行為。 2行政程序法律制度只是重要行政程序的法律化。只有同當(dāng)事人權(quán)益和行政效率有關(guān)的重大的行政程序，才由法律規(guī)定，其目的是強行要求行政機關(guān)及其工作人員遵循一定行政程序，以保證行政工作的性和民主性。因此，從行政程序是否被上升為法律來區(qū)分，可以把它分為法定行政程序和非法定行政程序。行政程序上升為法的意義在于：行政程序法律制度是由國家制定和認(rèn)可的，并由國家強制力保證其實施的程序規(guī)則，一旦違反了程序規(guī)則，即屬違法行政行為，要依法承擔(dān)一定的法律責(zé)任。而沒有上升為法的一般程序，即使違反了，也不承擔(dān)法律上的責(zé)任。人們經(jīng)常講的行政程序大多是從法

5、律意義上講的，即指法定行政程序。 3行政訴訟法律制度以“公開”和“聽證”制度為核心。政府的管理活動要讓公民了解，在管理過程中要聽取公民的意見，這是行政程序的關(guān)鍵。 4行政程序法律制度對效率給予高度的關(guān)注。行政權(quán)力的擴張，是生產(chǎn)和生活需要高效率地維護社會秩序的結(jié)果，因而行政程序的發(fā)展不能而應(yīng)當(dāng)有利于行政效率。提高行政效率也是為了保障當(dāng)事人的權(quán)益。 （三）行政程序法律制度的程序權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任 1程序權(quán)利與義務(wù)，和實體權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)。在行政法律關(guān)系中，以行政機關(guān)為一方，以相對一方為另一方，都有實體權(quán)利和義務(wù)，也有程序權(quán)利和義務(wù)。行政行為是由實體權(quán)利義務(wù)和程序權(quán)利義務(wù)所組成的，職權(quán)、職責(zé)就是行政

6、機關(guān)的實體權(quán)利義務(wù)。為了行使職權(quán)，履行職責(zé)，應(yīng)該采取哪些步驟和方式，先后順序以及在多長時限內(nèi)完成，就是程序，如果這些程序是法定的，那就是行政機關(guān)的程序義務(wù)。例如，行政處罰法規(guī)定，行政機關(guān)在作出行政處罰決定前必須聽取相對方的陳述和申辯，重大處罰還要聽證。這就是行政機關(guān)的程序義務(wù)，也就是公民、法人或其他組織的程序權(quán)利。行政機關(guān)的程序權(quán)利，也就是公民、法人或其他組織的程序義務(wù)，一般表現(xiàn)在公民、法人或其他組織向行政機關(guān)提出某項申請，或行政機關(guān)要求公民、法人或其他組織履行某項義務(wù)時所設(shè)置的程序要求，公民如不履行這些程序義務(wù)，就可能得不到所申請的許可，或?qū)⑹艿侥撤N處罰。 2程序與實體是緊密聯(lián)系的。實體是，

7、程序是形式，程序是為實體服務(wù)的。人們將此稱為程序的工具主義。但在很多行政關(guān)系中，程序的作用特別重要。 第一，在行政法律關(guān)系中，公民、法人或其他組織作為相對一方，其程序義務(wù)，即行政機關(guān)的程序權(quán)利，實際上早已獨立存在，并嚴(yán)格按照規(guī)定追究責(zé)任。這種程序義務(wù)大都由單行的法規(guī)、規(guī)章規(guī)定，行政機關(guān)是將之作為行政權(quán)的一部分行使的。例如，規(guī)定公民的某項申請必須經(jīng)哪些機關(guān)批準(zhǔn)，那么，就一個機關(guān)也不能少，且必須按順序蓋章。規(guī)定必須多少天或幾月幾日前送上申請書，期限一過，行政機關(guān)就不會再接受。要求公民在幾月幾日前必須納稅，期限一過，就將給予處罰。對于這種極為嚴(yán)格的程序義務(wù)和程序責(zé)任，人們早也習(xí)以為常。 第二，行政機

8、關(guān)的程序義務(wù)在很多情況下將會相對一方的實體權(quán)益，但也有相當(dāng)一些行政程序，并不涉及相對一方的實體權(quán)益，在這種情況下，并不意味著就沒有權(quán)利義務(wù)。首先，行政機關(guān)不履行程序義務(wù)，即程序違法，是行政機關(guān)違反法律的問題，就“違法”這一點而言，是實體違法還是程序違法，并無差別；行政機關(guān)違法而不糾正，其危害遠較公民違法要嚴(yán)重得多。其次，實際上程序問題也涉及到實體問題。例如，治安管理處罰條例規(guī)定，復(fù)議決定必須在5日內(nèi)作出，超過期限是程序違法，這種違法涉及到誰的合法權(quán)益？5日作出或8日作出，對相對一方來說，并無多大實際損害。治安管理處罰條例所以規(guī)定復(fù)議決定必須在這短短的5日內(nèi)作出，體現(xiàn)了立法者從速處理治安問題、治

9、安問題決不能拖延的意圖。否則，受到損害的將是治安秩序，即全體人民的利益。再比如，在檢查公民身份證時，公安人員必須首先出示自己的證件，這是表示身份程序。是否表明身份，在很多情況下并不影響相對一方的合法權(quán)益。立法者設(shè)置這一程序，首先是為了體現(xiàn)執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性，也是為了防止假冒，避免社會次序混亂，損害國家利益?？梢哉f，在很多情況下，程序的背后都體現(xiàn)著國家的、社會的某種更高層次的利益。 第三，更為重要的是，程序本身自有其內(nèi)在的價值。例如，在作出對公民權(quán)利的不利影響的決定前，必須聽取意見，體現(xiàn)了社會主義的民主參與、尊重公民個人的尊嚴(yán)；禁止以任何形式的暴力獲取證據(jù)，體現(xiàn)了社會主義的人道精神和對公民個人尊嚴(yán)

10、的尊重；重大決策前聽取專家和利害關(guān)系人的意見，體現(xiàn)了程序理性；規(guī)定多少時限內(nèi)對公民作出答復(fù)，體現(xiàn)了行政效率的要求，等等。因此，不存在空頭的無意義的程序。所有的程序不僅或多或少與相對一方的合法權(quán)益有關(guān)，也與國家、社會利益相關(guān)連。一切違反法定程序的行為都將是給社會或個人帶來危害的行為。因此，程序權(quán)利義務(wù)就有了獨立的意義和價值。 3凡是違法行為都必須追究法律責(zé)任，這也是社會主義法制的一項重要原則。對一切違反法定程序的行為同樣應(yīng)當(dāng)追究法律責(zé)任。但是，當(dāng)行政機關(guān)程序違法時如何追究責(zé)任，卻是一件相當(dāng)復(fù)雜，因而存在眾多爭議的問題。從實踐來看，行政機關(guān)的程序違法有幾種情況： 一種是：程序違法，實體上也直接損害

11、相對一方的合法權(quán)益，即我們平時所說的程序違法，實體也違法。 另一種是：程序違法，實體上似乎并未侵害相對一方的合法權(quán)益，即我們平時所說的程序違法，實體正確。 當(dāng)然還有一種情況是，程序合法，實體違法。對于第一和第三種情況，根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定：撤銷，追究實體違法的責(zé)任。困難的是第二種情況。根據(jù)上面的，既然存在獨立的程序權(quán)利義務(wù)，行政機關(guān)程序違法，也就應(yīng)該獨立承擔(dān)法律責(zé)任，而不應(yīng)該把程序僅僅看成是實體的工具而完全依附于實體，因此，從上說，程序違法應(yīng)該獨立追究法律責(zé)任。但是，程序違法的情況還有其復(fù)雜之處。就程序本身的重要性，即內(nèi)在價值而言，在程度上還是有區(qū)別的。如前例，行政機關(guān)在作出對相對一方不利

12、影響的決定前，不聽取對方的意見，或法定應(yīng)該聽證而不聽證，就屬于嚴(yán)重程序違法，因為這一程序缺陷違背了社會主義的民主與參與精神；再如，用暴力取得證據(jù)，也屬于嚴(yán)重程序違法，因為它違反了社會主義社會對人的尊嚴(yán)的尊重，等等。對于這些程序違法，不管實體上是否正確，就應(yīng)一律予以撤銷，不得重新作出行政行為。但有些程序違法，例如，因疏忽忘了在文件上注明日期，屬于程序上的小的瑕疵，可以重新補正?？傊嬖讵毩⒌某绦驒?quán)利義務(wù)，是程序違法應(yīng)該追究責(zé)任的基礎(chǔ)。法律在設(shè)定程序違法的法律責(zé)任時，則要根據(jù)行政違法行為中程序與實體的違法情況和關(guān)系，以及程序違法本身的嚴(yán)重程度等具體情況作出規(guī)定。 ，我國對程序違法的法律責(zé)任已有兩

13、種規(guī)定，一是行政訴訟法規(guī)定的程序違法，判決撤銷，同時判決行政機關(guān)重新作出具體行政行為。這樣做的目的就是使行政機關(guān)由于程序違法而承擔(dān)敗訴責(zé)任，體現(xiàn)嚴(yán)肅執(zhí)法的要求。但同時又允許重新作出具體行政行為，也就是允許行政機關(guān)改正。這是我國法律第一次就行政程序違法后承擔(dān)法律責(zé)任所作的規(guī)定。毫無疑問，這一規(guī)定是建立在該行政行為程序違法、實體合法的基礎(chǔ)上的。但是該法沒有分出在程序嚴(yán)重違法的情況下，是否還能適用本條規(guī)定。這是的局限。另一種是行政處罰法的規(guī)定，如果執(zhí)法者程序違法時主觀上有故意，那就應(yīng)該追究其損害國家、利益的責(zé)任，除承擔(dān)敗訴責(zé)任外，還應(yīng)由行政機關(guān)主動，或經(jīng)司法建議后，視情節(jié)輕重給予執(zhí)法工作人員以行政處

14、分。這是考慮到我國對行政程序的認(rèn)識情況所作的特殊規(guī)定。 （四）行政程序法律制度的作用 1提高行政效率。 行政程序在行政行為中是無處不在的，實體法不通過一定程序，就不可能被實施。為批準(zhǔn)某一申請，可以通過幾個部門，蓋幾個章就簡明迅速地完成，也可以蓋上幾十甚至幾百個章，使這一程序成為一個漫長的難以完成的過程。程序法的作用，就在于將合理的、既能提高行政效率，又能保護公民權(quán)益的程序法律化、制度化，免去不必要的程序或簡化繁瑣的程序，從而大大提高行政效率。 2制約作用。 所謂制約作用是指行政程序法律能夠在程序上對行政機關(guān)起制約作用，防止其失職、越權(quán)和濫用職權(quán)。這主要表現(xiàn)在以下兩個方面： 第一，行政程序法律使

15、行政程序成為行政行為產(chǎn)生法律效力的必要條件。行政程序合法，不等于運用實體法也正確；但是，如果行政程序嚴(yán)重違法，即使運用實體法正確，也將導(dǎo)致行政行為無效。例如，依照我國專利法規(guī)定，專利局批準(zhǔn)專利權(quán)必須經(jīng)過三個月的公告期。這是批準(zhǔn)專利權(quán)行為的行政程序。如果專利局不經(jīng)過公告程序就給予申請人專利權(quán)，那將導(dǎo)致該行為無效，即使申請人的發(fā)明實際上已符合專利的條件，還不能獲得專利權(quán)。 第二，是與腐敗行為等行政違法行為作斗爭的重要手段。行政違法中的失職和濫用職權(quán)等行為，大都與行政程序不健全、不規(guī)范有關(guān)。例如，在公民申請某項權(quán)利的程序中由于沒有明確的時效限制，就可以為以權(quán)謀私開方便之門。處罰程序中缺少說明理由和聽

16、證程序，就便于濫用職權(quán)。行政程序強調(diào)公開原則、參與原則，都對防止腐敗起積極作用。健全和完善行政程序法，將從制度上制止腐敗、違法現(xiàn)象，保證為政清廉。 3保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。 公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，不僅要靠行政實體法予以規(guī)定，還要靠程序法予以保障。例如，在行政處罰中設(shè)置說明理由、聽取意見以至聽證、裁決的順序性程序，就具有避免和減少濫用職權(quán)、保障個人和組織合法權(quán)益的作用。 在講解中應(yīng)松年還介紹了外國行政程序法律制度的與現(xiàn)狀 （一）外國行政程序法律制度的發(fā)展 行政程序法律的興起與發(fā)展，是本世紀(jì)行政法，也是整個法律體系發(fā)展的重要之一。 “行政程序法”這個概念以及專門的行政程序法

17、律，是19世紀(jì)末才出現(xiàn)的。1884年德國的巴登邦制定行政程序法，這是世界上第一部專門的行政程序法。在這以前，程序法僅指法院審理案件的程序法律制度，也就是訴訟法，而不包括行政機關(guān)進行行政管理活動的程序法律制度。 行政程序法律興起的基本原因，在于社會生活的發(fā)展。19世紀(jì)以后，行政權(quán)迅速擴大。行政權(quán)的擴大必然帶來兩個客觀后果，一是行政效率日益嚴(yán)重，二是侵害個人或組織權(quán)益的可能性增多，與此同時，民主的發(fā)展和法治思想深入人心，管理日益滲透到行政管理領(lǐng)域等等，這些都直接和促進了行政程序的興起和發(fā)展。 （二）外國行政程序法律制度的法典化趨勢 各國行政程序制度的一個重要趨勢，是其法律形式的法典化。西班牙早在1

18、889年就制定了行政手續(xù)法，與此同時還有德國的巴登邦行政程序法，這兩部法律可能是世界上最早的行政程序法典，只是后者屬于聯(lián)邦國家內(nèi)部一個地方政府的法律。之后，奧地利于1925年制定普通行政程序法。以該法為中心，奧地利還制定了行政處罰程序法和行政執(zhí)行法等各類行政程序法。捷克、波蘭、南斯拉夫等國也群起仿效，形成了行政程序法典化的第一個高潮。行政程序法典化的第二個高潮始于美國于1946年制定的聯(lián)邦行政程序法，接著奧地利于1950年、西班牙于1958年修訂其行政程序法，瑞士于1968年、瑞典于1971年、聯(lián)邦德國于1976年制定行政程序法典，而意大利也于1955年、日本于1964年形成了行政程序法草案；

19、80年代末以來，又有韓國、荷蘭、葡萄牙制定了行政程序法典，日本于1993年制定行政程序法，我國澳門和地區(qū)也分別于1994年和1999年制定行政程序法典。由此可見，行政程序法典化是各國行政程序法發(fā)展的一個明顯趨勢。 （三）外國行政程序法律制度的功能類型 各國的行政程序法律還表現(xiàn)出功能上的差異，形成不同的功能類型。從上，行政程序法律的功能可以有三種： 一是效率型。以提高行政效率為其基本功能。這種類型的行政程序法律講究以較少的人力、財力來進行行政管理。 二是控制型。以控制行政權(quán)力為其基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于防止行政機關(guān)超越職權(quán)、濫用權(quán)力。 三是權(quán)利保障型。以保障行政相對人的程序權(quán)利為其

20、基本功能。這種類型的行政程序法律側(cè)重于保護相對人的各種合法權(quán)益，尤其是程序上的權(quán)利。 二戰(zhàn)后各國的行政程序法律，在功能類型上出現(xiàn)兩種情況：一是屬于單一型的較少，大多數(shù)國家都以一種類型為主兼容其他。二是普遍采用權(quán)利保障型，有的以權(quán)利保障型為主，兼采控制型，比如美國就是這樣的情況；有的以權(quán)利保障型和效率型并重，歐洲和亞洲多數(shù)國家和地區(qū)都是這樣的情況。這表明，各國已經(jīng)普遍認(rèn)識到，行政程序法律制度的三種功能是不可偏廢的，提高行政效率是一切行政法律制度都必須考慮的因素，任何損害行政效率的行為，都會對秩序造成損害；控制行政權(quán)力也是必要的它是現(xiàn)代分權(quán)制衡體制的必然要求；擴大公民參與行政管理的程序性權(quán)利，更是

21、現(xiàn)代民主發(fā)展的重大趨勢，是現(xiàn)代行政程序法發(fā)展的主要目標(biāo)。 對我國行政程序法律制度發(fā)展的現(xiàn)狀，應(yīng)松年也作了詳細介紹。 （一）我國憲法與行政程序法律制度的基本原則 到為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但從建國以來、尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上。我國憲法第2條第3款規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)?！边@一規(guī)定是行政程序法律參與原則的憲法依據(jù)。憲法第33條第2款規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等。”這一規(guī)定是行政程序法律公正原則的憲法依據(jù)。憲法第27條第1款規(guī)定：“一

22、切國家機關(guān)實行精簡的原則，實行工作責(zé)任制，實行工作人員的培訓(xùn)的和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率，反對官僚主義?！边@一規(guī)定為行政程序法律的效率原則提供了依據(jù)。憲法第27條第2款規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。”這一規(guī)定為建立行政程序法律的聽證制度奠定了憲法基礎(chǔ)。憲法第41條規(guī)定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！边@一規(guī)

23、定是行政程序法律參與原則和復(fù)審原則的憲法依據(jù)。 根據(jù)我國憲法的有關(guān)規(guī)定以及世界各國行政程序有關(guān)基本原則的表述，對我國行政程序法律應(yīng)該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條。 1公開原則。 2公正原則 3參與原則。 4復(fù)審原則。 5效率原則。 6誠實信用、信賴保護原則。 為了貫徹行政程序法的上述原則，需要建立相應(yīng)的程序制度，通過具體的程序性法律規(guī)范來實現(xiàn)這些原則。 （二）我國法律有關(guān)行政程序法基本制度的規(guī)定 1989年頒布的行政訴訟法將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了與實務(wù)界對行政程序法的關(guān)注。 我國法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，這里，作一列舉說明。

24、 抽象行政行為的程序制度： 1、聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的中華人民共和國立法法第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。” 2起草審查制度。立法法第59條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要的不同意見和其他有關(guān)資料送國務(wù)院法制機構(gòu)進行審查?！?3公布制度。立法法第61條和第62條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署國務(wù)院令公布?！薄靶姓ㄒ?guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。” 具體行政行為的程序制度： 1表明身份制度。1985年9月6日全

25、國人大常委會通過的中華人民共和國居民身份證條例第13條第2款規(guī)定：“執(zhí)行任務(wù)的公安人員在查驗居民的身份證時，應(yīng)當(dāng)出示自己的工作證件?！?995年7月20日國務(wù)院發(fā)布的中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例第12條規(guī)定：“口岸檢查、檢驗單位的人員需要登船執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)當(dāng)著制服并出示證件。” 2告知制度。1996年修訂的中華人民共和國刑法第64條規(guī)定：“公安機關(guān)拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留后，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應(yīng)當(dāng)把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條規(guī)定：“公安機關(guān)逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙偵查或者無法通知的

26、情形外，應(yīng)當(dāng)把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或者他的所在單位?！?3說明理由制度。1996年3月全國人大通過的中華人民共和國行政處罰法第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。” 4回避制度。行政處罰法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避?！?5合議制度。行政處罰法第38條第3款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定?！?6聽證制度。行政處罰法第5章第3節(jié)專門規(guī)定了“聽證程序”，其中第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出

27、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用。” 7審執(zhí)分離制度。行政處罰法第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離?！眹鴦?wù)院于1997年11月發(fā)布了罰款決定與罰款收繳分離實施辦法。 8復(fù)議制度。1999年4月全國人大常委會通過的中華人民共和國行政復(fù)議法第6條規(guī)定對11種行政行為，當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議。行政復(fù)議法規(guī)定了行政機關(guān)進行行政復(fù)議的程序。 9司法審查制度。1989年4月全國人大通過了中華人民共和國行政訴訟法。此前，我國已有120多個

28、法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機關(guān)決定或裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規(guī)定對具體行政行為，當(dāng)事人不服的，可以提起訴訟，進一步擴大了人民法院受理行政案件的范圍。 10順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的中華人民共和國治安管理處罰條例第34條規(guī)定，除了公安人員可以當(dāng)場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應(yīng)適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規(guī)定確定了處罰程序的順序，顛倒順序是違法的。 11時限制度。這是在、法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項行政程序制度。例如1994年7月國務(wù)院批準(zhǔn)修訂的中華人民共和國公民出入境管理法實施細則第5條規(guī)定：“市、縣公安局對

29、出境申請應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)，地處偏僻、不便的應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，通知申請人?！?對我國法律、法規(guī)中關(guān)于行政程序法律制度的規(guī)定進行，可以看出，1990年以前，我國的行政程序立法處于非常薄弱的狀態(tài)；1990年以來，我國行政程序立法很快，越來越多的關(guān)于行政行為的法律、法規(guī)在制定或修訂時注意到了程序方面的規(guī)范。特別是，我國已經(jīng)有了幾部主要規(guī)定行政程序制度的法律、法規(guī)。如：1990年10月起施行的行政訴訟法；1991年1月起施行的行政復(fù)議條例（后為1999年10月起施行的行政復(fù)議法所取代）；1995年1月起施行的國家賠償法中的行政賠償部分；1996年10月起施行的行政處罰法等。除了行政

30、訴訟法總體上屬于訴訟程序法，其中部分屬于行政程序法以外，其他幾部法律均以規(guī)定行政程序法律制度為主，分別規(guī)定了我國行政領(lǐng)域的幾大程序：行政處罰程序、行政賠償程序和行政復(fù)議程序，使我國行政程序法的發(fā)展向前推進了一大步。 這里應(yīng)當(dāng)特別提到的是，我國行政處罰法關(guān)于處罰程序的規(guī)定尤其反映了我國行政程序法律制度的一大進步。該法第5章專門規(guī)定了作出行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，其中包含著表明身份制度、統(tǒng)一格式制度、說明理由制度、告知權(quán)利制度、聽證制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現(xiàn)了行政程序法律的各項基本原則。特別是行政處罰法規(guī)定的聽證程序更是我國行政程序立

31、法的一個重要突破?？梢哉f，行政處罰法對我國行政程序法的進一步發(fā)展，已經(jīng)而且還將繼續(xù)起到有力的推動作用最后，應(yīng)松年就完善我國行政程序法律制度提出了幾點建議。 他說，我國行政程序法律制度的發(fā)展和完善，是主義市場條件下行政法制建設(shè)發(fā)展的必然結(jié)果。但是，我國現(xiàn)行行政程序立法還存在不少。主要表現(xiàn)在以下四個方面： 1缺乏系統(tǒng)性。我國的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，沒有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個行業(yè)、各個類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議三類行政行為基本統(tǒng)一以外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。 2處于次要地位。許多行政程序法律規(guī)范混合規(guī)定

32、在各個行政法律、法規(guī)中，這些法律、法規(guī)基本上都以規(guī)定實體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實體規(guī)范而完全沒有程序規(guī)范，重實體、輕程序的問題還遠遠沒有解決。 3偏重事后程序和過于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定的程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問題。也就是說，多數(shù)行政法律、法規(guī)往往只是簡單地規(guī)定相對人可以申請復(fù)議、可以提起訴訟，或者只是籠統(tǒng)、粗疏地規(guī)定程序事項，對程序性問題在起草時缺乏細致的分析，在法律、法規(guī)中缺乏具體明確的規(guī)定。 4法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律、法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒有規(guī)定行政機關(guān)違反法定程序的法律責(zé)

33、任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。 適應(yīng)依法治國、建設(shè)社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。應(yīng)當(dāng)建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探討的問題。我想就以下幾個問題談?wù)勛约旱目捶ā?1我國應(yīng)當(dāng)早日制定統(tǒng)一的行政程序法。，我國行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國家立法的議程。李鵬委員長在全國人大第四次會議上指出：“要制定行政強制措施法、行政許可法、行政收費法，為制定統(tǒng)一的行政程序法創(chuàng)造條件?！蔽覀円呀?jīng)制定了行政訴訟法、國家賠償法、行政處罰法、行政復(fù)議法等行政程序方面的，行政強制法、行政許可法和行政收費法也有了比較成熟的草稿。可以說，我們已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗，對制定行政程序法的呼聲也很高，制定統(tǒng)一行政程序法的條件已經(jīng)成熟。 2應(yīng)當(dāng)把行政程序法列為市場法律體系中的主要部門法。我國目前把建立主義市場經(jīng)濟法律體系作為當(dāng)務(wù)之急，盡管這個體系的范圍很難劃定，但不少學(xué)者認(rèn)為，不管這個體系的范圍怎樣劃